加强预算执行动态监控工作 助力财政大监督建设——以江苏省常州市为例

●王仁英 张文燕 戚小如

预算执行动态监控机制是现代财政国库管理体系的重要组成部分，是预算执行管理的重要工具，也是财政大监督的重要内容。完善预算执行动态监控工作机制，对进一步推动财政政策落实，提高资金使用透明度，从源头上防控财政资金清算支付风险，保障财政资金安全，严肃财经法纪，构建财政大监督有着积极意义。

一、江苏省常州市预算执行动态监控工作开展的基本情况

2013年，常州市本级财政依托财政一体化管理系统开始建设预算执行动态监控系统，2014年正式上线运行，经过几年的系统功能再造和优化调整，基本实现了“实时监控、即时核查、纠偏机制、改正机制”四大核心功能，监控流程日趋规范，管理工作步入常态化。

（一）建立了预算动态监控机制

自启动预算执行动态监控系统建设以来，该市对标先进地区，并有针对性地开展预算单位、业务处室、代理银行座谈会，倾听各方意见和建议，及时解决动态监控工作推进中的政策和技术问题，为该市因地制宜地推进动态监控工作提供有力保证。一是实现了多层次互动。设定监控专岗，明确监控职责，形成与预算单位、代理银行以及财政内部间分工负责、协同配合、信息沟通畅通无阻的监控机制，不断提升预算执行动态监控的整体效率；二是出台监控工作规程。依据财政国库集中支付管理制度和财务管理各项规章制度，2018年该市出台了《常州市市级预算执行动态监控工作规程》，明确了监控对象、监控内容、监控方式等，使预算执行动态监控工作有章可循，有据可查。

（二）建成了监控智能预警系统

该市以国库单一账户体系为基础，以财政资金监控活动为重点，依托财政一体化管理信息系统平台，强化现代信息网络技术支撑，由系统对大量数据进行信息采集、过滤筛选，并通过红光预警违规、黄光预警异常、紫光预警提示等方式智能预警，实现实时监控。目前预算动态监控智能化预警系统覆盖了预算收入收缴、集中支付、政府采购、会计核算四大业务板块406家市级预算单位，对零余额账户、财政专户以及其他财政性资金等所有财政资金的申请、审核、支付、清算及核算环节的每一笔业务进行逐条详细反映和记录，并对要素更新进行监控，如谁支付、付多少、付款账户、付款性质、付款日期、收款人、收款人银行账户等等，系统自动将抓取的疑点数据及时推送给相关监控人员。事中监控方式下的异常预警，只有判定正常的支付业务才能进入下一个环节，如此就给支付活动安装了“安全阀”。

（三）设置了动态监控预警规则

预算执行动态监控，按照流程可采用事前、事中、事后监控三种处理方式，分别设置预警规则并运行；按照监控的内容和性质可分为一般监控和重点监控。事前监控是对于直接的、基本的、明确的错误或严重违反规定的事项，让财政通过外部发挥控制功能作用,在预算单位支付信息申报环节作判断,从而加强录入控制，避免人为差错，有效提升预算单位用款计划、支付申请数据录入的准确率和合规性；事中监控通过在支付业务财政审核过程中设置能自动触发的预警规则，对预算单位违规事项或疑点问题进行比对、筛选后，发挥纠错功能，作审核通过或退回处理；事后监控通过设置有针对性的预警规则，财政在支付业务结束环节自动抓取疑点数据筛选、分解，发挥警示功能作用，财政再通过整理通报相关情况，实行跟踪监督，抑制预算单位违规行为，及时堵塞管理漏洞，最大限度保障资金安全。结合常州市本级预算单位的实际情况，目前已经整理了覆盖预算指标、支付申请、用款计划、支付清算环节，收入征缴、公务卡管理、政府采购、“三公”经费等方面容易出现问题的预警规则共58条，初步建立了预警规则体系库，并根据需要不断加以修改和完善。2018年市本级系统运行已启用24条，其中事中监控2条，事后监控22条。对同户名划转、大额提现、公务招待费、公务卡消费、扶贫专项资金等敏感事项实行了重点监控。

二、江苏省常州市预算执行动态监控工作取得的成效

（一）创新财政监督模式，促进内控管理意识

预算执行实行动态监控，前移了财政监督关口，通过监控系统自动筛选和辨别，将财政监督的重点从事后监督前移至事前和事中，发现问题快捷、查处及时。监督与管理并行，增强了财政部门对预算单位和个人违规违纪行为的制约和威慑作用。对财政资金支付全过程监控，能有效预防预算单位擅自改变资金用途、违规使用资金和信息填写不规范等问题，促使预算单位严格按照预算指标、用款申请、用款计划和其他财政规定办理支付手续，增强预算单位规范资金的使用意识，重视会计基础工作，促进内控管理制度建设，提升财政财务管理绩效。

（二）完善部门预算编制，提高支付审核效率

动态监控系统对预算执行具有刚性约束力，增设的“查询”和“分析”功能为财政资金流向提供多维、综合的分析平台，可以倒逼部门预算单位加强落实主体责任，有效促进预算编制和执行管理的科学化、精细化、合理化，从而推动财政现代化管理的财政大监督进程。如果预算单位部门预算不够科学，在编制支出预算指标时未按照要求细化到具体项目，或者存在指标之间串用，申请用款计划和资金支付时就会收到预警提示。动态监控系统还可以实时监测支付各环节、各岗位的业务办结时间，不断提高国库支付审核效率。如果支付业务在流程节点上停留的时限超过内控制度规定，系统则自动预警，督促相关人员在规定时限内办结各项业务，有效缩短了审核时间。

（三）深化财政制度改革，全面防范支付风险

通过对动态监控系统中反馈的信息进行分析研究，可以及时掌握国库集中支付制度中存在的问题，追踪财政政策执行的效果，为进一步深化财政预算制度改革提供决策依据，加快现代财政制度建立。如对预算单位大额度、超比例、频繁提取现金的不规范行为进行预警，有效减少了预算单位在公务活动中现金的使用，从而选择转账支付或公务卡结算，推动了该市公务卡结算制度改革的实施。另外，将公务消费置于阳光之下，提高了公务支出的透明度，对严控“三公”经费支出起到了切实的效果，降低了财政资金支付风险。

（四）强化党风廉政监督，严格遵守财经法纪

动态监控系统的预警和纠偏功能使单位预算执行过程、财政资金支出更加符合规定，将问题消灭在萌芽状态，从源头上为防止腐败行为的发生构筑了第一道屏障。根据中央“八项规定”、省委“十项规定”、市委“十严禁”、“三公”经费等廉政管理要求，不断升级更新动态监控系统中的预警规则，提高智能化抓取水平，如“收款人”或“用途”中触及同户名、“预付卡”等敏感字眼，系统将自动预警、提示甚至冻结该笔支付，及时起到威慑和警示作用，进一步严肃财经纪律。2018年，市本级系统发生预算单位预警信息16731笔，其中事中预警613笔、事后16118笔，预警资金269647万元，有效减少了预算单位违规行为的发生。

三、江苏省常州市预算执行动态监控中存在的问题

（一）动态监控范围覆盖不广

一是缺乏全面性。目前该市市本级财政监控范围已覆盖了预算单位所有财政资金，还有一部分非集中支付的自收自支事业单位尚未纳入监控。辖市区动态监控主要集中在预算单位的一部分国库集中支付资金，并未涵盖所有单位的财政性资金，如实拨资金、财政专户资金、专项转移支付资金等等。

二是缺乏层次性。目前预算执行动态监控仅监测各种财政资金支付环节，未涉及预算单位账户、预算执行进度、财政资金分配等。事前监督环节薄弱，对预算单位内部管理制度不健全、内控方法体系不完善等问题的监督实效性未充分发挥。

三是缺乏联动性。各辖市区动态监控改革明显滞后且进展不平衡，截至2018年底，除溧阳市已经上线动态监控系统外，其他地区的监控系统还在建设之中。对动态监控系统尚未覆盖到的地区、财政资金、财政账户、财政业务等仍然只能依靠传统的查账方式进行监督，容易形成日常监控的盲点和堵点，难以从机制上完全杜绝违规使用资金的问题。

（二）预警规则设置不够精准

预警规则设置是否合理、准确，直接决定了动态监控判断效果。市本级财政目前设定的58条预警规则中能在系统中运用的只有24条，不到一半，且运用的预警规则大部分是事后监控，事中监控方式只有2条，容易纠错的事前监控规则运用为空白。如果预警规则设置得过于简单、不够全面，则容易错漏部分疑似违规信息。现行动态监控系统运用的预警规则以资金性质、用途、经济科目、金额、收款人等要素设置敏感字段或对应关系，不能通过银行账户、预算指标等发挥智能监控作用，因此，对于预算指标之间串用、扩大开支范围和标准、改变年初预算指定用途等违规支付现象，还容易错漏，需要依靠人工来判断。如果预警规则过于模糊、不够精细，则会产生大量无用的或者误判的预警信息，如公务卡消费、单位超比例提取现金等在抓取中产生大量模棱两可的预警信息，甄别处理耗费了一定的人力和时间。

（三）动态监控系统不够成熟

现行动态监控系统模块比较陈旧，功能局限于预警和纠偏等作用，存在数据来源单一、智能化程度不高、分析功能欠缺等问题，远没有达到高智能性、高综合性水平。动态监控报表基本依靠实时传输的支付信息完成原始数据积累，对监控信息只能进行简单的排序、汇总、比率、对比等传统分析。而覆盖各级财政的监控体系也尚未形成，大数据技术分析运用受限，缺乏对监控数据的深入挖掘和分析，所以目前无法充分利用监控数据资源，无法将监控数据与财政经济形势很好地连接起来，无法将监控成果转化为供领导决策使用的重要信息。

（四）监控工作机制不够扎实

一是监控工作借助外力程度不够。市财政部门工作的主动服务性有待进一步加强，与预算单位、辖市区财政部门齐抓共管的责任机制尚未形成。二是异常信息处理与反馈不及时。正确判定或确认预警信息是否异常、异常信息是否违规，需要了解当事预算单位业务发生的具体情况，若不能准确把控，将影响及时处理和反馈。目前尚未形成反馈处理机制。三是报告制度过于简单化。目前的报告制度还是起步阶段，大数据信息应用不够，尚未充分利用监控系统的各项数据信息，形成综合分析报表和报告，建立定期分析报告制度，将监控成果直接应用于执纪部门的日常监督。四是事后追踪问效不到位。目前对事后预警信息只是查询与统计，对疑点问题原因核查，迅速纠正，及时通报违规问题等，尚未形成事后追踪问效机制。五是监控队伍力量薄弱。监控工作是一项系统性工程，涉及的财政财务监督管理政策多，并需要经常与预算单位、代理银行、人民银行进行对接协调，对从事监控工作人员的综合素质要求较高，目前该市专业从事动态监控的人员短缺，尤其是各辖市区财政部门，监控人员配备不到位影响了该项工作向纵深推进。

四、加强预算执行动态监控建设的建议

（一）拓展动态监控范围，实现监控全覆盖

各辖市区要结合中央、省、市相关文件要求，在目前零余额账户资金动态监控基础上，逐步将预算单位账户资金、财政专户管理资金、政府转移支付资金等所有财政资金纳入动态监控范围。进一步提升动态监控系统的功能性和层次性。

一是探索预算编制、预算指标、预算执行、绩效评审等环节的监控方法，根据不同时期财政关注的热点和执纪部门监督的重点，及时调整方向，继续加强对“三公”经费、会议培训费支出的监控，重点监控涉及民生项目、重大项目的专项资金和扶贫资金支出，增加对专项转移支付资金的监控，规范其使用。

二是建立共享模式，充分利用现有财政一体化系统平台进行融通，打破信息孤岛，建立省、市、区（县）各级财政互联互通的监控系统，以实现“预警高效、反馈迅速、纠偏及时、控制有力”的目标。

（二）科学设置预警规则，健全规则体系

结合该市财政资金管理实际需要和机构改革具体情况，科学合理地设置动态监控预警规则体系。首先，要经常召开座谈会，认真听取预算单位、业务处室的意见和建议，综合不同单位的实际情况和不同时期的监管重点，及时调整、修订、丰富、完善、优化预警规则，提高针对性、精准性和有效性，让动态监控系统的预警纠偏功能更加快速准确和彻底。其次，要统筹设置事前、事中、事后监控的预警规则，避免预警规则过于简单，使监控工作陷于大量无效信息，加强对项目大额授权支付、违规借贷和投资、未执行政府采购规定、同户名划转、预算单位账户未审批、系统内纵向划拨资金、系统外横向划拨资金的监控预警功能，减少人工干预，增加预警的智能性。

（三）强化信息技术支撑，提升监控能力

用大数据思维方式推进监控系统建设。将国库集中支付、预算编制、预算执行、非税收入收缴、政府采购、银行账户管理及代理银行、银联等系统进行融合和互通，建立系统模块间的联动机制，为监控系统提供广泛的信息和数据来源。将资金流转的各个环节连接起来，实现对账户、计划、额度、支付、清算的全过程实时监控。充分利用大数据采集、存储、加工、智能分析的技术优势，健全分析功能，将监控数据分析按资金类别或单位类别分类，运用对比、环比及数学模型等分析方式，从定量和定性上进行分析，挖掘出监控数据变化与财政经济发展趋势的内在联系，及时为领导提供决策参考。

（四）健全监控工作机制，推进监管常态化

一是财政部门要处理好监管与服务的关系。要主动服务，了解单位的实际需求，从单位的角度帮助参谋事情该不该干、怎么干、什么时候干，钱从哪里来、费用能不能列支等等，加强政策宣传，把财政部门的主张变为单位的自觉行动，形成与部门预算单位共同管理财政资金，提高资金使用效率的良好局面。

二是完善监控方式。进一步探索简便合理、科学高效的监控流程，优化流转环节，扩大事中监控，并逐步将监控环节前移至既能报警又能限制的事前监控，从源头防范单位违规现象的发生，减少出错率，如支付要素填写不符合规定、违反八项规定等业务。

三是提高分析水平。建立信息分析报告制度，定期对监控中发现的问题和情况进行整理归纳、综合分析，查找根源、提出对策，强化成果应用，为纪检工作和财政监督管理工作提供高效的参考。

四是加强信息通报制度。根据相关法律法规和规章制度，对于违规事项及时提出处理意见，建立整改落实和核查通报制度，切实减少违规违纪违法事件发生。采取书面备案、追还资金、追缴调库、调整账务、通报批准、没收资金等方式予以纠正，性质严重的，移交财政监督部门或有关部门查处。

五是加快人才培养，壮大监控队伍。通过“财政课堂”等培训班加强财经政策法规制度的学习辅导和业务知识岗位技能的比学赶超，不断提高财政干部的综合素养，使其成为既懂业务又懂管理的复合型人才。业务处室专管员要协同专业动态监控工作岗位人员一起做好财政监管工作，市级财政要指导并推进县区预算执行动态监控建设工作，助力财政大监督格局的构建，真正做到横向到边、纵向到底，确保该市财政资金安全规范、高效运行。■