可持续理念下绿色PPP模式的发展与建设

●廖韫琪

PPP（Public-Private Partnerships，公私合作）是通过政府主持主导，由私人企业进行投资运作，从而提高公共产品或服务的效率，以最大限度地降低融资成本并获得更大化资金利益的金融模式。这种融资模式在投资量大、建设时期长的公共基础建设型项目上有着极大优势。自2014年起，我国加大了对PPP建设的投入力度，财政部与国务院先后发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》和《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》。根据财政部政府和社会资本合作中心公布的数据，截至2019年3月31日，全国共有8839个入库项目，比2018年同比增长1575个项目，幅度比高达17.81%。而项目的总金额也达到134149.77亿元，同比增长11.50%。

随着社会的进步，加之“绿色发展”战略的逐步推进，通过绿色金融手段来扶持绿色环保产业的力度逐步加大，绿色PPP模式也应运而生，较好地体现了埃尔克曼（1999）与诸大建（2000）的可持续绿色循环经济思想。在近年的研究中，一些学者不断探索绿色PPP模式的建设。刘楠（2016）、马晓明等（2017）指出，绿色 PPP的发展顺应了时代发展，绿色发展理念的提出可以提高社会活动主体的环境保护意识，加强绿色生态理念，从而推动更多的社会资本投入绿色环保领域的公共产品项目中，为绿色PPP模式提供更广阔的应用平台。李妍等（2018）运用德尔菲法，从地方政府状况、项目可持续性、项目特征、项目潜在发展情况四个方面构建了开发区PPP项目适用性指标评价体系。王苹果等（2019）则从基金和债券两个角度分析了绿色PPP的融资渠道，并从创建绿色PPP融资体系以及增强融资能力等方面提出了一些建议。

总而言之，学者们认为绿色PPP模式能够拓宽资金来源渠道，激励社会资本参与绿色环保领域的投资，缓解政府财政支出的压力，是解决绿色环保领域投资总量不足问题的重要举措。但当前学者们对绿色PPP模式发展中存在的问题认识还不够深入，为此，本文借鉴其他国家和地区发展绿色PPP模式的经验，针对我国绿色PPP模式发展中存在的法律制度建设不完善、政府与企业行为不太规范、民营企业参与率低、风险大和收益率低等问题提出一些措施，以促进绿色PPP的建设。

一、我国绿色PPP的发展状况

随着可持续发展理念的深入，实现经济高质量的增长已成为共识。近年来，国家不断加大对绿色环保领域的投入力度。据财政部公布的数据显示①，2018年1-12月，全国一般公共预算支出累计220906亿元，同比增长8.7%。中央一般公共预算本级支出32708亿元，同比增长8.8%；其中节能环保支出6353亿元，增长13%。但由于绿色基础项目通常具有典型的公益性特征，加之其具有投资缺口大、项目运营和投资回收周期长等特点，若单纯地依赖公共财政投入，将会带来巨大的财政压力。因此我国在绿色基础项目中大力推行绿色PPP模式，并取得了可喜的成绩。

根据 《全国PPP综合信息平台项目库第9期季报》的公布数据显示：截至2017年12月末，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台收录管理库②和储备清单PPP项目共14424个，总投资额18.2万亿元，同比上年度末分别增加3164个、4.7万亿元，增幅分别为28.1%、34.8%。其中，管理库项目7137个，储备清单项目7287个。在597个落地示范项目中，生态建设和环境保护类53个，占8.9%，季度环比增加2个，年度同比增加23个。2016-2018年期间PPP管理库的项目数和总投资额逐年增长，但绿色项目数却呈下降趋势（具体见图1－3）。需要指出的是，这种状况可能与2016年管理库和储备库尚未完全分离而导致项目数和总投资数额较大有关。

图1 PPP项目数

图2 PPP总投资额

图3 绿色PPP项目数

同时根据财政部所提供的PPP项目数据③，2018年所推行的污染防治与绿色低碳项目累计有4766个、投资额达4.7万亿元。在已落地项目中，绿色低碳项目有460个、投资额为5286亿元，分别占总量的9.8%和7.3%。截至2019年第一季度④，管理库项目比2018年四季度净增189个、投资额增加2520亿元。其中生态建设和环境保护领域的落地项目22个，约占累计落地项目数的11.6%，仅次于市政建设和道路交通的落地项目，位列第三。绿色PPP项目仍是处于比较稳定的小规模阶段，500亿内的项目居多，具体如图4所示。

图4 绿色PPP项目规模分布

在绿色PPP项目小步发展的同时，各省市之间的发展也存在较大差异。截至2019年3月末，其中广东、河南、安徽、贵州四省的绿色PPP项目建设数位居前四，分别为100项、97项、64项和57项；绿色PPP项目建设投资额中，河北、湖北、内蒙古和吉林位居前四，投资额分别为3528.9亿元、1002.4亿元、645.59亿元和627.35亿元，河北处于遥遥领先的地位，绿色PPP项目投资额占全省PPP项目投资额的比重高达64.11%。特别地，上海、天津、西藏虽然有PPP项目，但绿色PPP项目数和入库金额却是空白（具体见图5－6和表1）。不难看出，绿色PPP项目的建设与地区间的自然环境、区域条件以及经济状况有着一定关联。河北和河南作为污染比较严重的省份，又环绕北京，为了提高环境质量，近年来在生态建设和环境保护方面的投入巨大，各级政府和社会力量都积极参与。而西藏地处高原，生态比较好，再加上非常薄弱的工业基础对环境干扰少，没有绿色PPP项目是可以理解的，但上海和天津，尤其是天津，PPP项目中缺乏生态和环境保护方面的项目，还是有待投入的。

图5 各省份绿色PPP项目分布

图6 各省份绿色PPP项目投资额占本省份比重

二、绿色PPP模式运营过程中存在的问题

尽管我国在绿色环保领域引入PPP模式方面取得了一定成绩，但是在实际运营过程中，仍然存在着一些问题。

（一）PPP模式应用的法律保障不健全

绿色PPP模式合理有效的运行需要强有力的法律保障，但是由于部分法律法规仍在制定中，当前我国缺乏针对PPP项目类的专门型法律法规。不仅已有的法律法规（如《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等）没有专门针对绿色PPP项目的规定，而且地方性的相关制度或政策变动较为频繁，导致绿色PPP项目的执行规则更改频繁。此外，发布的文件一般局限性较强，法律层级不够，文件制定过程中缺乏有力的监督，缺乏相当的公正性。

表1 我国各省市绿色PPP项目情况

（二）政府与企业的行为不规范

目前，我国政企行为约束机制尚不完善，政府和企业的绿色PPP项目合作中常常存在着一些 “不和谐之音”，政企双方风险分担机制存在的不合理现象给项目的正常运行带来了隐患。

对于政府而言，这类不规范行为集中表现在政府的信用以及政策的连续性风险上：第一，在与相关企业签署合约后，有时存在政府拒不承认部分条款，并与其他社会资本方另行谈判或签约的现象；第二，由于政府部门的直系领导变更，或者主管部门换届，导致合同约定的政策条件不能及时有效地对接落实，给项目的后续运营带来许多不便；第三，在项目后期运营中，存在政府随意调整涉及项目的政策条件，拖延或者不予兑现先前承诺的退税或其他补贴等不良现象。

对于企业而言，最大的隐患在于责任意识不佳，具体表现为：一是企业的建设运营意识淡薄，求利心切，不能完整执行相关的建设运营任务，并对政府具有强烈的依赖心理；二是伪造项目资质过审，实质的准备能力和建造实力严重不足，前期预算与实际成本不符，后期建设质量水平较低，并伴随着空耗资源的浪费现象。

（三）民营企业参与绿色PPP建设的比例偏低

虽然近年来民营企业在绿色PPP建设方面得到了较为显著的发展，但目前能够参与PPP建设，尤其是绿色PPP建设项目的企业往往为央企、国企，民营企业的参与度较低。一方面是由于民营企业投融资水平较低、专业能力和服务能力不足，难以通过政府主导的招标选拔条件；另一方面，部分地区所设定的某些绿色PPP准入门槛过高，以及人为地强加一些不合理条件，也进一步阻碍着民营企业的进入。

（四）绿色PPP的项目信息建设滞后

我国幅员辽阔，地区间发展水平不一，部分地区PPP项目存在着信息化办公体系构建尚未成熟，以及网络层面上的信息公开透明度不高的问题。这些问题导致社会资本单位不能够较好地了解项目的基本信息和获取完善可靠的项目资料。与此同时，部分地方政府的办公流程及项目审批手续较为繁杂，干扰了资金方的出入场决策。

（五）风险承担能力不足

绿色PPP项目在推进过程中，存在运营方风险承担准备能力不足的问题。诚然，这与绿色PPP项目所具有的期限长、投入量大、在项目运营之中可能遇到的人为性负面影响概率较大的特点有关。但与此同时，倘若企业的能力有限，加之没有进行较好的前期风险评估工作，在面临突发状况之时便很容易造成项目危机。若执行方没有及时进行融资或者得到银行以及其他社会资本的紧急救援，那么该项目将只能依赖政府兜底，这就给政府带来了不可避免的财政压力。

除以上两种因素之外，政府与企业之间的风险分配不合理以及分配体制僵化也容易降低风险的承担能力。因为如果一方承担了绝大部分的权责义务，那么在双方的实际合作博弈之中，该方反而容易处于被动地位并获得较低的收益回报，从而造成合作的不平衡。

（六）绿色PPP项目收益率、回报率不高

绿色PPP项目由于其融资规模庞大和自身所具有的公共服务性质的制约影响，在实际中投资往往大于收益。此外，在运行过程中，绿色PPP项目还存在前期成本预算不合理、中期意外风险增加、可能的额外管理支出，以及后期的修缮维护支出等因素共同导致的人为性回报率的约束，进一步压缩了原有收益。而低收益回报率预期不仅降低了企业进驻的积极性，还加大了政企双方在建设运营之中对银行贷款的依赖，从而制约了项目的深化和发展。

三、PPP模式的国际经验与做法

西方国家是最早开始尝试PPP模式基础设施建设和公共服务体系的，并在（绿色）PPP项目的运营过程中取得了一定成效。虽说当前国际上对于绿色PPP的发展没有制定统一标准，且每个国家的国情不一。但是我们依然可以从国外现有的一些经典案例之中吸取一定的经验和教训。

（一）建立规范的法律约束

很多国家都采用法律约束的方式来保证绿色PPP项目的开展。英国专门颁发《公共合同法》《公用事业单位合同法》等法律，并对PPP模式的应用给予基本约束和宏观性指导，同时还制定了《PFI／PPP采购和合同管理指引》《关于公私协作的新指引：公共部门参股PF2项目的条款协商》等政策文件，对PPP项目各利益相关方的行为进行管控约束，规范双方的责任和权利，以保证绿色PPP模式的应用更加规范和成熟。而澳大利亚的立法则呈现更为灵活的状态，以便于增加PPP项目对不同地区的适应程度。澳洲联邦虽然制定了一套基本的PPP运行法案，即2008年出台的《联邦PPP政策与操作指南》，但是各州可以根据自身的政策对其加以修改。

（二）优化公私关系

PPP项目的合作非常依赖政府与企业的相互协调能力，这种协调合作能力对PPP，尤其是公共性、福利性质更强的领域（比如绿色PPP）有着更为显著的影响。在此方面，德国与法国的建设经验十分重要。德国2005年出台的《公私合作制促进法》强调：公私合作是在“国家承担公共给付的全部履行责任到国家放弃所有责任”之间，构建出的一种有益的过渡机制。法国特别强调PPP所蕴含的合作关系是一种平等的关系，是一种需要绝对避免上下级的关系。因此在绿色PPP项目运营中，政府和公共部门可以承担绝大多数的财政支出，并且提供相对宽容的环境，从而让民营企业充分发挥才干并进行实际的建设工作。

（三）提供良好的市场环境

一个良好的市场环境是推动生产发展的重要条件，而这对于公私合作的绿色PPP建设而言也具有类似效果。在这一点上，法国具有较好的经验。法国运用PPP不是为了降低财政支出，而是试图通过企业管理的方式来增加效率、降低行政成本。因此，法国的PPP项目运营体现出一定的自主性和灵活性。也正因如此，法国PPP项目的规模较小，某一类型的项目一般由多个业务类似、信誉好、具有三个“P”标准的大型企业承担，形成了较为成熟和完善的PPP市场。法国在实践之中摸索出的 “因地制宜，进行精细化特色化的建设发展”经验值得我国借鉴，它不仅避免了恶性的市场竞争，还可以促进企业自身的良性循环。

（四）做好PPP的风险控制管理

通常而言，绿色PPP的项目规模一般较大，因此如何有效控制风险是在项目执行过程中值得特别关注的一个方面。而在此方面，澳大利亚和加拿大能够提供一些有利的建设经验。澳大利亚对于风险控制的主要措施在于进行高质量的事前评估，可分为两步：一是核实服务需求，确保该服务需求是地区应优先发展及公众需要的服务；二是进行项目评定和给予供给策略，具体包括供给模式选择分析的供给决策 （即选出最具有可行性并且最佳的供给模式）和商业案例分析的投资决策（即决定哪个提案项目应该被投资）。而加拿大采取的PPP项目风险控制策略则分三个步骤：一是建立基于风险的PPP补偿机制；二是明确各方所应分担的风险责任以及将 “物有所值评估”作为确定最佳采购模式的工具，从而将风险责任合理分配（私人部门主要承担经营风险、债务风险、技术风险以及超支风险，而政府部门则主要承担法律风险及政治风险）；三是充分论证意向项目的可行性及操作路径。

（五）采取必要的辅助性金融手段

适当采取必要的金融工具进行辅助，可以推动绿色PPP的建设。以美国为例，美国以联邦政府为主导，运用法律形式确定了三个融资工具来帮助筹集PPP发展所需的资金，以便于减轻企业负担。这三个融资工具分别为：私人活动债券（简称“PAB”）、《交通设施金融和创新法案》（简称“TIFIA”）信贷计划，以及《水设施金融和创新法案》（简称“WIFIA”）信贷计划。日本则鼓励社会资本通过运用创新性金融手段来获取资金。日本政府和民间机构各出资100亿日元成立了日本民间资金活用推进有限公司，该公司为独立核算的绿色PPP项目提供金融支持。

四、促进我国绿色PPP发展的建议

根据我国绿色PPP发展中所存在的问题以及西方国家对PPP建设的经验，本文对当前我国绿色PPP的发展提出如下建议：

（一）加快PPP的立法建设，规范政企双方的行为

为了促使绿色PPP项目有效推行，采取法律措施来规范政企双方行为是必要的。为此，应该先对PPP的应用范围、操作流程、风险分担、权责关系等问题进行规范和明确，在制定完成基本法之后，还应该让相关部门出台更加具体的绿色PPP的操作规范，使得项目在进行中真正做到有法可依，并且降低项目的法律风险。

此外，为了保证项目的最终收益，还需要切实保证政府信用，尽力避免失信行为，并严格规范企业的运营行为。这些可以通过增加第三方审评机制以及公众审核渠道，来适度制约双向的行为，从而保证契约的有效性；并且还可以实行长期的跟踪审评机制，从而确保项目进行的有效性。

（二）规范绿色PPP项目遴选标准，提高民营企业的参与度

在常规的绿色PPP项目招标采购环节中，政府除了对绿色环境保护能力、融资能力进行评审外，还应该对企业的运营能力、业务经验和管理资质等设定一定标准。此外，政府还需要制定明确的项目运营技术标准和长期长效的考评方式来保证项目运行的持续性效用。政府可以通过咨询第三方机构，获取项目规模、质量要求、投资额度、补贴缺口等信息，从而在招标时对意向企业的技术方案进行评审，以保证后续的绿色PPP项目能够合理正常地开展。当然，在招纳过程中，政府要对民营企业进行一定的关注和扶持，通过针对性政策以及适度的财政补贴，让更多民营企业能够参与到PPP项目建设的部分实际运营之中。

（三）加强信息化建设，提高信息沟通能力

信息传递与信息化建设是一项双向的工程，所以需要政府与企业共同努力。首先对于政府而言，可以通过搭建公开完善的信息平台，完善沟通渠道，在正确区分信息的即时公开和适时公开类别的基础上，将各类项目的项目识别信息、项目审核信息进行公开。在这一过程中，还必须把握好信息公布的及时性和完整性，从而保障项目合作的公平公开性，以此获得公众与社会资本方的信任，以便推动项目的进行。对于企业而言，则需要主动及时地把相关信息材料全部递交并公布，并且积极配合相关部门的审查以及公众监督；同时还需要与政府加强沟通，及时反馈问题，减少时间与传递成本。

（四）加强风险管理的建设，降低预期损失

首先，风险管理要构建良好的政企风险分担机制。可以通过构建前期风险评估体系以及严格相关审查制度来实现基本的分配保障，并适时采取第三方机构的辅助裁定，来推进风险的合理分配。此外，还可以建立一个通过科学的PPP项目财政风险监管技术与方法，对财政风险进行动态的、多种类型（如项目回购财政风险监管，是否达到物有所值为目标的财政风险评价）的模型体系，并通过编制具体的项目全生命周期财政风险监管手册，为控制财政风险提供具体指导。其次，在绿色PPP项目中，业务的实施和管理也是风险产生的一个重要来源，而对其进行全方位的过程管控，则是一个能有效降低财政风险的重要途径。这要求从加强对项目的可行性论证、主体准入审核、运行绩效监管，以及项目终结监管这四个主要部分进行管理监控，以便对财政风险做到有效及时地预警和化解，从而保障项目健康运行。

（五）严格绿色PPP项目绩效考核机制，提升项目收益

绿色PPP项目的最终目的是提升环境公共服务供给质量与改善生态环境质量。而为了保证环境服务供给质量，通常严格执行按绩效的付费机制，因为这也是一项促使绿色PPP项目提高准入门槛的有效措施。因此，严格绿色PPP项目绩效考核机制，对提升项目收益显得至关重要：第一，在绿色PPP项目的方案论证和财政评估阶段，政府主管部门应该对绿色PPP项目的付费机制以及生态改善效果进行重点评审；第二，对环境生态绩效考核不明确、不可行或按绩效付费机制不合理的绿色PPP项目，实行一票否决，并坚决不允许其进入地方或者国家级的PPP项目库。

（六）成立PPP项目管理机构，组织培育专业型人才

绿色PPP项目与一般的PPP项目不同，其主要涉及以绿色低碳类型为主的专业性领域，对专业从业人员的基本素质和专业知识要求较高。因为这不仅要求具有相当的金融专业基础，还需要具备一定的关于社会、环境的专业理论。由于这一复合模式在我国还处于较为初级的阶段，因此对于人才建设可以采取吸取国外经验教训、引入国外专业人才和管理技术等方法，进行理论和实践相结合的操作。并且政府机构还可牵头在绿色发展理念的大环境下，成立相关的专业管理机构，为公私双方从业人员提供专业知识咨询，从而可以让更多更优质的人才更好地服务于绿色PPP项目的监管和建设管理工作，以便推动绿色PPP的建设有更大的发展突破。■

注释：

①数据来源：财政部国库司 《2018年财政收支情况》（2019-01-23）.http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201901/t20190123_3131221.html.

②管理库是指准备、采购、执行和移交阶段项目的项目库，是国家进行认证的代表性项目集合库。

③数据来源：财政部政府和社会资本合作中心《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年报》。http：//www.cpppc.org/zh/pppjb/7722.jhtml.

④数据来源：财政部PPP中心《全国PPP综合信息平台项目管理库2019年一季度报》。