中国移民管理机关与国际移民组织：合作与发展

葛丹丹, 鹿 佳, 徐维婕

（上海出入境边防检查总站， 上海 201105）

面对全球化背景下国际移民的新特征及其挑战性，国际移民问题治理形成了以国家为中心的治理和非国家行为体治理及其互动治理的复合结构。①郭秋梅：《国际移民组织与全球移民治理》，暨南大学出版社2013年版，第25页。国际组织在国际移民治理中的作用无法忽视。在我国移民管理体制改革的关键时期，将我国移民管理机关与国际组织的合作纳入研究视野，是加强我国移民制度顶层设计的有效手段之一。本文以国际移民组织（IOM）为例，分析国际组织的战略发展优势，探讨与其合作的契合点。

一、中国移民管理机关加强与国际组织合作的现实需要

（一）加强与国际组织的合作是拓展中国国际话语权平台的需要

随着中国经济的快速发展和国际地位的显著提高，中国越来越积极地参与到全球治理体系的建设中，传递中国的治国理念。特别是“一带一路”倡议的深入实施，中国在促进全球和地区互联互通及人员流动中将扮演更重要角色。在2018年中央外事工作会议上，习近平总书记强调：我国对外工作要坚持以新时代中国特色社会主义外交思想为指导，统筹国内国际两个大局，牢牢把握服务民族复兴、促进人类进步这条主线，推动构建人类命运共同体，坚定维护国家主权、安全、发展利益，积极参与引领全球治理体系改革，打造更加完善的全球伙伴关系网络，努力开创中国特色大国外交新局面，为全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国创造有利条件，作出应有贡献。公安部许甘露副部长在2018年6月25日召开的国家移民管理局党组会议上强调，全国移民和出入境管理系统、各级边防部队要切实把思想和行动统一到习近平总书记重要讲话精神和习近平外交思想上来，始终把移民和出入境管理工作放在党和国家大局中思考谋划，找准战略定位，发挥职能作用，在构建新型大国关系、构建人类命运共同体上主动作为，在参与全球治理上贡献中国方案、中国智慧，在反恐怖、“三非”问题治理、打击非法移民等工作中增加国际话语权，为维护国家安全稳定、服务经济社会发展、促进对外开放、便利中外人员出入境作出应有的贡献。

对中国而言，要在国际社会进一步提升国际地位，就必须承担更多的国际责任。中国不能仅仅成为国际规则、机制的被动“适应者”，适当的时候必须成为现有机制、规则的“改革者”，应逐步肩负起推动国际社会民主化机制的责任，积极参与国际事务治理。我们不仅需要双方和多边的政府舞台，还需要借用有影响力的非政府组织的平台，多渠道传播中国的声音。我国移民管理机关在加强与国外移民管理机关间点对点联系之外，也应在加强与国际组织的合作上下功夫，这是进一步增强中国在全球移民问题治理领域中话语权的重要途径，从而助力我国进一步拓展增强国际话语权的平台。

（二）加强与国际组织的合作是应对全球化进程中日益复杂国际移民形势的需要

当前，全球化迅猛发展，科学技术日新月异，人口流动不断加速，人口的跨国移民也逐渐成为一种普遍现象。2010年全球国际移民数量达到2.14亿人。如果过去20年中的增长速度得以延续，到2050年，国际移民总数将达到4.05亿人。①摘自IOM，World Migration Report 2010,p.1.中国是人口大国和移民大国，面临诸多亟需治理的国际移民问题。据原公安部出入境管理局统计，2017年全国边防检查机关共检查出入境人员5.98亿人次，较2016年增长4.76%；其中，外国公民入出境5836.36万人次。据国家移民管理局统计，2018年上半年，全国各类出入境证件签发量达7856.4万件次，与2017年上半年相比增长18.2%，其中，外国人签证证件110万件次；出入境人员总数达3.1亿人次，同比增长7.7%，其中，外国人4575.4万人次。②摘自国家移民管理局官方网站http://www.mps.gov.cn/n2254996/n2255000/n2255031/index.html.根据《中国国际移民报告（2016）》，世界各地华侨华人总数约为6000万，中国国际移民群体成为世界上最大的海外移民群体。如此数量庞大的人口流动，使得中国在管理移民时需要大量的人力和物力，尤其是在人口的登记造册和出入境查验环节。此外，中国与14个国家接壤，缅甸、巴基斯坦、阿富汗等国家的政治局势长期处于不稳定的状态，这些国家的许多难民都选择前往中国避难，最典型的就是近年来缅甸北部果敢地区的难民涌入中国的云南，难民潮高峰时达到了7000余人。面对日益复杂的国际移民形势，我们需要借助国际组织的平台和资源，一方面，加强国家移民管理体系建设，不断提高我国应对国际移民问题的治理能力；另一方面，加强与相关国家对话磋商，共同解决面临问题。

（三）加强与国际组织的合作是充分利用国际组织在全球移民治理中特殊作用的需要

通常情况下，国际问题的治理依赖于单个主权国家之间建立的点对点机制、多个主权国家之间建立的合作机制，然而，国际组织作为非主权的行为主体，日益凸显在全球问题治理中的重要影响力。国际组织的全球治理功能，一方面，从国家角度而言，国际组织在全球问题治理中能够为国家提供一定的帮助。一是重塑国家利益，即帮助国家知道它们“需要为何”。全球性问题带来的潜在威胁，国家有时并不十分清楚，而国际组织能够扮演教导、传授的角色，使国家对全球性问题的威胁形成一定的认知。比如，世界卫生组织常常通过相关数据的统计及疾病危害的考察分析来推动一些国家全面认知重大流行疾病，以推动国家有可能把此重大疾病的控制纳入国家利益中。国际移民组织每年出版关于世界移民的报告，举办论坛、培训、考察等活动，将全球移民治理的相关理念传播给国家。二是为国家提供信息服务功能。国际组织在全球层面能够提供一些共享信息，这些信息可以为国家政府所利用，从而为问题的解决提供必要条件。三是有助于形成合作习惯。即使非政府组织不能从根本上解决全球性问题，但至少基于非政府组织的论坛框架，让国家习惯于用“对话与合作”的方式解决争执。另一方面，从国际体系角度而言，一是国际组织促进全球性问题进入全球议程。日益全球化的社会中，全球性问题的出现导致国家间在处理问题方面相互依赖，但并非所有问题都会引起国际社会的重视，国家也并不都能认识到问题的严重性及解决的紧迫性。国际组织能够推动某些国家未曾关注或不愿关注的非传统性问题上升为国际议题。二是促进信息收集、分析以及供给。国际组织可以在全球性危机爆发后，组织人力对信息进行收集，组织大批该领域的专家对信息进行分析、整理，进而提出一份详实的工作报告及问题的应对措施，供国家参考。三是促进原则、规范的制定与推广。全球问题治理情况复杂，通过国际组织制定的一些原则、规则，能够规范、协调个体利益与群体利益。四是促进实施操作性活动。全球问题伴随着大量并发性的问题，国际组织亦能够协调各人道主义组织进行救援。五是促进国际制度创建及发展。在某些全球性问题领域已经建立了国际制度，但在某些领域仍旧缺乏统一的协调制度，国际组织可以主动推动相关国际制度的创建，并促使其更加完善。①郭秋梅：《国际移民组织与全球移民治理》，暨南大学出版社2013年版，第45-46页。从以上国际组织的特殊作用来看，使国际移民组织的特殊功能为我所用，可以进一步促进我国国际移民管理制度的发展完善，提高应对全球性移民危机的能力。

（四）加强与国际组织的合作是深入推进中国移民管理体制改革的需要

2018年4月2日，国家移民管理局成立，标志着具有现代化治理水平的中国国际移民治理体系正式确立。由此，中国治理人口迁徙进入了全新时代。根据国务院机构改革方案，国家移民管理局被赋予协调拟定移民政策并组织实施的职责，明确了国家移民管理局在中国移民管理领域各国家机关中的引领地位和肩负的神圣职责使命。被赋予的移民管理职责几乎涵盖全球先进国家的各类治理项目，包括出入境管理、口岸证件查验、边民往来等惯常类项目，还负责外国人在中国的停居留、永久居留这些具有追踪治理性质的事项，尤其加入对中国参与全球事务具有划时代意义的难民与国籍管理。牵头协调非法入境、非法居留、非法就业外国人治理和非法移民遣返。除了外籍移民外，治理与便利中国公民的因私出入国（境）也是国家移民管理局的服务项目。预示着中国对国际移民这一复杂却对21世纪社会经济发展起到至关重要的议题有了更系统、更深入的理解。中国的移民议题，不再仅是中国人的出国发展，而是涉及中国公民、外籍公民跨越中国边境；迁入、迁出；逆流、环流；居留与社会融入，包括移民本身、迁徙行为、人类发展、治理机制的方方面面。①王辉耀、苗绿：《中国国际移民报告2018》 ，社会科学文献出版社2018年版，第60页。另外，国家移民管理局还承担移民领域国际合作项目，这将改变原来由公安部国际合作局统筹管理国际合作事务的模式，突破原有团组限额等各方面的限制，外事工作更加独立自主、大有可为，迫切需要外事工作者认真谋划国际合作的方向和方式。新组建的国家移民管理局不仅需要继续巩固原有的与各国国家移民管理机关的合作，更需要探讨如何拓展国际合作领域，站在更高的舞台，探索更多的渠道，建立更多的人脉，为国家发展大局服务，为移民机关中心工作服务。加强与国际组织的合作，正可以作为突破口。

二、国际移民组织全球治理优势及其战略定位

正如在贸易领域有以世界贸易组织（WTO）为主要组织载体的贸易协商制度，在金融领域主要有以国际货币基金组织（IMF）为正式机构依托的金融协调制度，在和平、安全领域主要有以联合国（UN）为正式机构载体的争端协商制度等一样，在国际移民领域，也需要有国际组织作为依托，协调国际移民事务。目前，主要有四个组织承担该项职责。一是联合国难民署（United Nations High Commissioner for Refugees,简称UNHCR），负责难民事务。二是国际劳工组织（International Labour Organization，简称ILO），负责协调劳工。三是联合国儿童基金委员会（United Nations International Children's Emergency Fund，简称UNICEF），负责儿童事务。以上三个组织负责的是比较窄小的门类。四是国际移民组织（International Organization for Migration，简称IOM），负责国际移民治理事务。该组织历经4次易名，经过60余年的发展历程，已从一个地区性组织成长为全球性的国际组织，在国际移民治理事务中发挥了越来越重要的作用。从国际社会影响力、功能属性的独特性、与中国移民管理机关工作职责的契合度等方面相比而言，中国移民管理机关与国际移民组织的合作领域将有更为广泛的前景。因此，本文以国际移民组织作为研究对象，探讨如何加强与国际移民组织的合作。

（一）国际移民组织的沿革

国际移民组织，是成立于1951年的政府间组织，1989年改为现名。2016年成为联合国联系组织。宗旨是在全世界范围内确保移民有序流动，并协助有关国家处理移民问题。目前，该组织共有169个成员国。组织机构主要为理事会、执行委员会和行政署。总部设在瑞士日内瓦，并在全球超过150个国家和400个地区成立了办公室。总干事美国人威廉·斯温在完成第二个五年任期后于2018年9月30日离任，新当选的总干事葡萄牙人维托里诺已于2018年10月1日正式就任。2016年，该组织共开展了2760个项目，总预算16亿美元。

国际移民组织的发展经历了漫长的过程，总体上可以概括为三个阶段。第一个阶段，1951年至1979年，扮演欧洲人口迁移的后勤机构角色。1951年，比利时政府和美国政府在布鲁塞尔成立了欧洲政府间移民流动临时委员会（PICMME），不久转变成常设性机构——欧洲政府间移民委员会（ICEM）。20世纪50年代该组织的工作以二战后欧洲国家难民和过剩人口的迁移与安置为主，60至70年代，开始移民发展计划，客观上为拉美地区国家的发展带来许多人才与资源。第二个阶段，1980年至2000年，从“区域化”组织向“全球化”国际组织转型。1980年，ICEM更名为政府间移民委员会（ICM），1989年，更名为国际移民组织（IOM）。这期间，面对急剧变化的国际移民趋势及国际格局变迁，该组织调整发展战略，对目标、使命的规划已经脱离原先狭隘的区域化、单一化的功能，逐步向移民问题治理综合化、全球化层面靠近。第三个阶段，2001年至今，适应“全球移民治理行为体”的新角色。进入新千年后，该组织成员国数量剧增并趋于多元化，从此前以西方国家为主要成员的组织，变为包括资本主义和社会主义两种类型成员国在内的多元化组织，逐渐消除了冷战阴影。历经60余年的实践，职能已然发生了较大变化，从纯粹的移民迁移治理扩展至与移民相关的所有领域，主要集中在“移民与发展、促进移民、规范移民、帮助被迫移民”等四大领域进行移民治理，亦包含一些交叉的治理领域。

（二）国际移民组织全球治理的领域

目前，国际移民组织逐渐成为全球移民治理的重要行为体，移民问题治理领域已扩展至与移民相关的所有领域。具体来说，其一，提供与移民状况相关的信息服务，如非法移民的数据、非法移民治理以及国际移民法规和各国移民法规的研究成果。其二，开展诸如招募、选择、分类、语言培训、定向活动、医疗检查、安置以及有助于接收与融合的移民活动。其三，开展人道主义救助：为难民提供相关服务。其四，拥有一支国际移民问题研究的专业队伍，可为相关国家提供移民政策咨询。其五，实施国家移民管理能力建设的相关项目。通过大量的移民治理实践，国际移民组织已经形成了在该问题领域中的独特优势与经验，且在全球移民问题治理上发挥了重要作用。①郭秋梅：《中国与国际移民组织：融入与发展》，《华侨华人历史研究》2013年第4期。

（三）国际移民组织全球治理的渠道

国际移民组织主要通过以下渠道来施加影响：一是通过国际移民组织主办的国际移民论坛为移民输入国、输出国、中间国共同讨论国际移民问题提供了很好的交流平台。从2001年至今，国际移民组织在推动国际移民论坛进程中，主动设置每次年会讨论的主题，并考虑到如发展、贸易、劳工和健康等其他因素与移民治理日益密切的关系，年会常常探讨国际移民与以上所提领域的关联性。二是通过报告、书籍、论文和杂志等公开地发布信息。国际移民组织从2000年开始，每年出版关于世界移民的报告，这些报告提供关于当下国际移民趋势、问题及其治理的相关信息。正如2010年报告“提示”国家应对移民潮的到来一样，通过出版世界移民报告发出了该组织的声音，使国际社会关注移民问题，为国家制定移民政策提供一种借鉴。①郭秋梅：《国际移民组织与联合国难民署之比较：关系、议程和影响力》，《国际论坛》2012年第4期。

三、中国移民管理机关与国际移民组织的合作历程

在中国与国际移民组织关系发展的大历史背景下，中国移民管理机关与国际移民组织也逐步开展了合作。

2007年开始，在中国与国际移民组织开展的“中国移民管理能力建设项目”框架内，中国移民管理机关与国际移民组织逐渐开展了多项合作。特别是到第三期“支持中欧人员往来和移民领域对话项目”期间，双方的交流日益频繁。中国移民管理机关邀请国际移民组织官员到中国重点口岸考察，参与到中国移民法律法规的制定中，召开研讨会宣传新的出入境和边检政策，使其更加深入了解中国的移民管理现状。由公安部出入境管理局主办的三届“国际边检论坛”，也得到了国际移民组织的大力协助，国际移民组织总干事出席了每届论坛开幕式并致辞。同时，国际移民组织对中国移民管理机关领导及一线人员举办培训、邀请赴境外考察和业务研讨交流等活动，主要涉及领域包括边境管理模式、查验旅行证件、生物测定、自助通关、移民法律和管理等。通过这些交流互动，不仅增进了中欧双方的了解，提高了执法人员的能力，为中国的边境管理提供了一些实用的实践经验，而且对中国制定有效的移民治理政策具有重要的指导意义。

第三期“支持中欧人员往来和移民领域对话项目”框架内公安部出入境管理局/国家移民管理局与国际移民组织交流合作事项列表① 根据IOM官方网站资料整理http://www.iom.int/countries/china.

8 2017.3.27 A3.2支持欧盟反伪假证件工作组提供专家介绍、收集案例和与中国当局对话的便利：关于反证件和身份造假的最新趋势的技术会议和验证手段的培训（A3.2 Support to EU anti-document fraud working groups through facilitation of expert presentations, collection of cases and facilitation of dialogues with Chinese authorities：Technical Meeting on latest trends in Anti Document & Identity Fraud and Training on Verifier TD&B）北京9 2017.4.5. 向欧盟成员国介绍修订版的永久居留证“绿卡”（Briefing to EU Member States -Revised Permanent Residence Permit “Green Card” ） 北京10 2017.5.3-5.4 为签证部门官员提供文件验证培训（Training on document verification(bank statements) for Visa Section Officials）广州上海11 2017.6.2 向欧洲大使馆介绍新的外国人工作许可证（Presentation on New Work Permit for Foreigners To European Embassies） 北京12 2017.6.15 -6.16实用合作研讨会：非正规移民的返回和重新安置，专注于识别技术（Seminar on practical cooperation for Return and Readmission of irregular migrants: Focus on identification techniques）杭州13 2017.8.17 -8.18 联合(国会议员、国际移民组织、欧盟)访问（至深圳、珠海出入境口岸）Joint (MPS, IOM, EU) visit to Shenzhen & Zhuhai Exit & Entry Ports深圳珠海14 2017.9.7 -9.8 关于国际移民法和国际标准的培训（Training on International Migration Law and International Standards） 杭州15 2017.11.30 介绍新的外国人工作许可证（Presentation on New Work Permit for Foreigners）上海16 2017.12.19 介绍中国移民法改革情况（Briefing on Recent Reforms of Chinese Immigration Law）北京17 2018.1.9介绍中国的移民趋势和政策:富人和高技能者的流动（ Briefing on Emigration Trends and Policies in China: Movement of the Wealthy and Highly Skilled）北京18 2018.2.6-2.7 应对混合移民潮的全球方法研讨会（Seminar on Global approach to Mixed Migration）北京19 2018.4.24-4.25 促进流动和移民融合政策研讨会（Policy Seminar on Facilitating Mobility& Integration of Migrants）三亚20 2018.5.7 中国欧洲移民和流动性论坛（Forum on EU-China Migration and Mobility） 北京21 2018.7.10-7.11 边检自助通关研讨会（Workshop on Automated Border Control Systems） 上海

四、 中国移民管理机关与国际移民组织合作的发展前景

当前，我国国际移民工作面临许多挑战，比如国际移民工作发展规划欠缺、国际移民法治建设有待加强、国际移民管理制度不完善、国际移民工作能力不强等。这需要我们制定系统的国际移民工作规划，加强国际移民管理的总体布局、工作思路和实践路径的顶层设计，系统和长远地考虑如何发挥国际移民工作在国家发展中的作用。在国家移民管理体制改革的关键时期，将我国移民管理机关与IOM的合作纳入研究视野，是加强我国移民制度顶层设计的有效手段之一。

（一）制定国际移民发展规划

目前，我国的国际移民观念尚未完全建立，不同程度地存在将外国人管理等同于国际移民管理，将出入境管理等同于国际移民管理等片面观念，现有的国家规划纲要中提及的国际移民政策呈现碎片化。国际移民事业是党和国家坚持和扩大对外开放、吸引人才和资金、维护非传统安全、增进国际流动人员融合、保障国际流动人员合法权益的一项综合事业。这是一项极为复杂的系统工程，需要形成多维立体、全方位、持久性的国内外工作格局。既要有分领域专项对口工作，又要有全球性整体运筹；既要有现阶段目标任务，又要有长远战略考虑，必须根据国际移民的种类层级和分布状况谋划布局，围绕国家和国际移民需求规划国际移民工作。①刘国福：《中国国际移民的新形势、新挑战和新探索》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2015年第1期。

自2007年12月外交部与IOM签署谅解备忘录以来，IOM与公安部、外交部、人力资源和社会保障部、商务部等部门合作开展了“中国移民管理能力建设”共三期项目，项目由欧盟出资，双方在这一框架下开展了一系列卓有成效的合作。尽管在新一轮国家机关体制改革中，对国际移民管理的分工仍在调整中，但我们在思想上要确立国际移民管理事务应由移民部门主导的理念，主动作为、积极推动、加大投入，引领制定与IOM的合作框架。在国内，逐渐增强在移民管理工作中的统筹能力，确保我国相关移民管理政策在制定和执行上的协调统一；面对未来发展，顺应国际发展趋势，探索既符合国际惯例、又具有中国特色的国际移民管理相关的整体性制度安排，走一条具有中国特色的移民管理之路。在国际上，充分借鉴发达国家的先进经验，推动我国移民管理水平踏入国际先进行列，并积极参与国际移民事务，对IOM的发展作出贡献，利用中国力量帮助国际社会建立起更加公平、透明的国际移民体系。

（二）加强国际移民法治建设

国际移民涉及国内国外两个方向的出入境、就业、生活等各方面，需要加强法律层面的顶层设计。经济的全球化，加剧了高端人才资源的短缺，移民制度已经成为人才竞争的一个主要方式。从国际情况来看，美国、英国、法国、德国等主要发达国家都已经制定了移民法等法律制度并不断进行修订，打击非法移民行为的同时，也吸纳着世界各国的优秀人才。而我国从理论层面上讲，对国际移民法律制度研究水平不高，目前我国国际移民法律制度的国家级项目空缺，省部级项目很少，鲜见著作、论文和研究报告，专项国际移民制度的研究远未跟上经济和社会发展的需要。虽然法学、政治学方面的研究对世界主要国家的国际移民法和引进外国人才政策进行了论述，但没有延伸到中国的国际移民法律制度。①刘国福：《中国国际移民的新形势、新挑战和新探索》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2015年第1期。从实际操作层面上看，目前与国际移民相关的法律主要为出入境方面的《中华人民共和国出境入境管理法》，其他法律条文源于多处而且法律位阶低，产生了权威性不够、缺少适时修正、适应性差、不便于实施等问题。在国际移民的就业、生活等方面，在难民问题处理方面，还仅停留在政策性文件上。

在移民法制上可以寻求IOM的指导和帮助，由于IOM具有对国际条约和其他法律研究的成果，我们可从中借鉴国际条约、联合国的相关决议以及其他国家移民法律，进一步完善中国移民法律制度，打击非法移民行为，并提高引才和留才的能力，提升“全球人才竞争指数”②自2013年起，总部位于法国的英士国际商学院（INSEAD）开始发布“全球人才竞争指数”，用以衡量和评判世界各国的人才竞争力。目前，发达国家的国际人才竞争力远远高于欠发达国家。中国在“金砖国家”中表现最好，从2017年的第54位，升为2018年的第43位。在人才竞争力方面，中国在正规教育和技术创新上优势明显，人才对经济增长的影响力也比较显著，但引才和留才的能力仍有较大的提升空间。，为我国的新一轮改革的产业升级转型提供智慧来源。要重点明确移民相关概念、移民及相关管理部门的权利义务；明确移民选择的筛选体系，包括所需移民类型与限额等；明确移民类型和各类型的分配情况、移民签证申请程序、申请要求等；明确签证转换、永久居留的权利义务等；明确接收难民及紧急情况接纳难民限额及要求；明确庇护相关问题等。③王辉耀、苗绿：《国家移民局》，中国社会科学出版社2018年版，第227页。近期国家移民管理局召开了移民和出入境立法工作研讨会，广泛征求专家学者的意见，讨论了新时代移民出入境法律法规体系构成、修订出境入境管理法和拟定移民政策、护照法和国籍法修订方式、建立健全签证管理协调机制的法治保障、难民立法层级等课题。同时，国家移民管理局组织专门力量，着手对主要国家的移民管理制度开展专题调研，这些举措对推动我国移民法治建设起到了很好的促进作用。

（三）深化国际执法合作

非法移民，无论是中国向外的非法移民，还是向中国迁移的非法移民及其衍生问题，都迫切需要有效治理，亟需得到相关研究和操作经验。非法移民要接受入境国相关法律的处罚并受国际条约和其他国际法律义务的限制。我们可以利用IOM的研究成果和数据，针对非法移民问题完善相应的法律并进行有效制裁。另外，由于非法移民并非牵涉到中国一个国家，其他国家在政治、法律法规、司法方面跟中国有差异，这常常给国家间合作打击非法移民及遣返带来不少障碍。IOM作为全球性专业组织，往往可以以其“人道主义权威”和“专业权威”来避免障碍，帮助有关国家在打击非法移民及遣返问题上达成共识。因此，我们在这方面加大与IOM的合作很有必要。④郭秋梅：《中国与国际移民组织：融入与发展》，《华侨华人历史研究》2013年第4期。

IOM虽然是一个移民组织，却拥有着遍布全球的信息网和丰富的人力资源，而且其职能的延伸已经远远超出了移民的范围。此前，IOM曾协助我国遣返一些受国际诈骗集团诈骗而非法出境的中国公民，为合作打击国际犯罪奠定了良好的基础。我们可以谋划与其开展多方面合作：在移民管理领域，共同打击偷渡、非法入境等，特别是有犯罪集团背景的复杂性的国际犯罪；在国际社会安全方面，可以借助IOM的信息网和人力资源，配合现行的反恐机制，加强中国移民机关与其他国家移民机关在打击恐怖主义、维护口岸安全等方面的合作；在解决难民问题上，可通过外交渠道和IOM的渠道，共同开展与缅甸等方面的对话，促成难民回国定居；在公共卫生领域、防灾抗灾领域等其他方面，可以作为我国其他部门与IOM合作的桥梁纽带。

（四）完善数据库建设和对接

加强移民数据和案例收集、分析以及整理并逐步建设相应数据库是一项很重要的工作，因为这关系到制定有关移民政策时的判断依据。当前，一方面我国尚未建成专门的国际移民数据库，对国际移民的信息追踪管理仍有待进一步加强；另一方面，国际移民在中国的身份管理与国内居民身份管理系统的兼容、国际移民的身份信息管理与其在国内涉及的银行、住宿、通信等各种管理、服务对接方面，还需要借鉴国际经验，建立统一的信息平台，作为对国际移民获取信息的统一出口。①王辉耀、苗绿：《国家移民局》，中国社会科学出版社2018年版，第217页。

我们在新建数据库时，可借助IOM的力量，在一定的国际范围内增强信息的互连互通。比如IOM此前参与并组建的亚太移民治理区域磋商机制，是“应国家请求为国家提供移民信息服务”的机制，其涵盖了移民及其国家政策信息的搜集、储存、统计、传播、出版等各个方面，有专门的网页和与移民相关信息的数据库。参与国如果遇到类似问题就可以利用该数据库，拥有相对充分的数据为国家制定、执行和评估本国的移民政策提供科学依据，进而有助于增强移民问题治理的有效性。②郭秋梅：《国际移民组织与全球移民治理》，暨南大学出版社2013年版，第146页。我们现有的数据库也可与IOM的数据库进行有条件、有权限、有步骤对接。比如，中国此前加入了国际民航组织的公钥簿（PKD）项目，可供成员国共享公钥目录，以核实电子护照芯片信息真伪，对我国电子护照的使用和发展起到了积极的推动作用。IOM具有相关人口贩卖和偷渡数据库及信息资料，我们可以与IOM建立数据对接，共同、高效地打击此类犯罪。此外，我国国家移民管理局的互联网官方网站目前只有中文版，缺乏基本的国际性特征，需要抓紧建设英文版网站，甚至其他语种版本网站，并与IOM互联网官网建立链接，加强宣传力度，方便外国人浏览使用。

（五）提高国际移民治理能力

帮助国家加强移民治理能力建设是IOM参与全球移民治理进程的核心。③郭秋梅：《国际移民组织与全球移民治理》，暨南大学出版社2013年版，第150页。IOM具有大量的国家移民管理能力项目，帮助一些国家提高国际移民管理能力。通过与其合作，参与国家移民管理能力项目的实施，能有效促进中国移民治理能力的提高。从中国移民管理能力项目共三期的成效来看，通过紧密磋商和积极参与相关活动，中国从中获益颇多。下一步，我国移民管理机关需要摆脱由IOM出资、IOM主导议题的被动模式，加大经费投入，加强形势研究，主动参与制定合作框架及设计具体项目，有针对性地解决我国移民管理领域中遇到的迫切问题。要着力培养移民领域的专家，提高我国移民官员的国际移民管理工作能力。可以同IOM订立人才培养计划，每年输送一定的人才进入IOM学习和服务，学习先进的理念和技术，待服务年限完成时便可回国参与国内移民事务处理。同时，我国证件伪假鉴定等方面的专家，也可以主动纳入IOM的专家库，多参与IOM在国外组织的各项活动，输出具有中国特色的移民管理制度的理念，讲好“中国移民管理故事”，体现社会主义制度的优越性。