解析农村资产管理条例提高农村三资管理效率——以广东省为例

许明箫

在经济社会的转型和城镇化的推进中，我省农村集体资产在增长和发展过程中也遇到了新的挑战，原《条例》如今已不能完全适应当前社会的发展需求。新的《广东省农村集体资产管理条例》（以下简称“新《条例》”）于2016年5月25日修订通过，并从2016年7月1日开始实施。因此，如何正确解读新《条例》，提高我省农村三资管理，已成为农村资产管理中的重要问题。

引言

农村集体资产是指归乡（镇街）、村集体全体成员（社员）集体所有的资源性资产、非资源性资产。包括集体所有的土地、森林、山岭、草原水面等自然资源；集体所有的流动资产、长期资产、固定资产、无形资产和其它资产。据《广东省农村集体资产管理条例》第二章资产产权第八条对农村集体资产的规定，农村集体资产是指归乡（镇街）、村集体全体成员（社员）集体所有的资源性资产、非资源性资产。

一、为什么要对原《条例》进行修订

农村集体资产是亿万农民长期辛勤劳动、不断积累的宝贵财富，是农村集体经济组织赖以生存发展的物质基础。农村农用地、宅基地、集体经营性建设用地等归属不清楚、权责不明确、保护不严格等问题影响了农村集体经济发展和社会稳定，需要通过农村集体资产管理立法，明晰农村集体资产的范围，明确集体资产的产权归属，完善各项权能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营机制。

为加强农村集体资产管理，我省1996年制定并实施了《广东省农村集体资产管理条例》(以下简称“原《条例》”)。近些年，又先后出台《关于加快推进珠三角地区城乡发展一体化的指导意见》（粤办发〔2010〕26号）、《关于深化珠江三角洲地区农村综合改革的若干意见》（粤办发〔2011〕21号）、《关于在推进工业化城镇化进程中切实保护农民合法财产权利的意见》（粤办发〔2012〕30号）等政策文件，推动了农村社区管理体制、集体资产产权制度、社会管理和公共产品供给体制、集体土地管理制度、集体资产监管制度等改革，很大程度上促进了我省集体经济的健康发展。可是随着集体经济实力的发展壮大，资产存量也在不断地增加，资产经营形式呈现多样化、集体产权变动等都对资产监管提出了新要求。

据广东省农业厅官方数据统计，截止2017年，我国农村集体资产总额2.86万亿元，平均每个村493.6万元。广东省20几个地级市各类农村集体经济组织24.4万个，经营总收入781.9亿元、纯收入481.6亿元，涉及集体账面资产5000多亿元（不含资源性资产、不含深圳），占全国农村集体资产总额的1/6，平均每村资产总值2100多万元，是全国平均值的4.25倍，位居全国第一。其中，珠三角地区农村集体资产，占全省农村集体资产总量的89%，在广东农村经济社会发展中占主导地位。可现阶段村集体资产管理在珠三角涌现出许多新情况，出现了很多新问题：

第一，部分村委会与集体经济组织功能混淆，农村集体资产管理人权力过于集中，导致集体资产被侵占、挪用、损坏、挥霍浪费、非法改变权属、无偿调拨占用、低价承包、变卖处置等流失严重，不断引发基层矛盾及群访事件；

第二，农村与城市的界限被打破，新迁入村民自治组织的村民与原集体经济组织的成员混合居住，对集体资产的使用、收益、分配等矛盾增多；“村改居”、“城中村”改造、“并村并镇”等所引起的集体“三资”归属和管理成为突出问题；

第三，农民对集体资产经营管理的知情权、决策权的诉求越来越强烈，对公平、公正的呼声越来越高；

第四，农村集体经济组织内部管理不够规范，集体资产运营内部民主决策、民主监督等机制不够健全，外部监督不够充分，存在集体资产流失漏洞和损害农民利益等现象。

这些现象都足以说明原《条例》已不能完全适应当前的形势变化和发展需要。笼统地讲，一方面，与国家相关法律规定存在不一致的地方，与全面深化改革发展重大举措存在不衔接的问题。另一方面，原《条例》规定无法适应新型势下农村集体资产管理与监督需要，难以满足农村集体经济组织成员对集体资产经营管理的新的要求。综上，对原《条例》进行修订有着以下三方面的原因：

（一）与国家相关法律衔接的需要

2000年以后，国家相继出台了一系列涉及农村集体资产管理的重要法律、法规，如2003年施行了《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、2004年修订了《中华人民共和国土地管理法》、2007年施行了《中华人民共和国物权法》等，对农村集体资产的管理主体、集体资产的范围、农用地的发包、土地使用权的流转等内容作出了相应的规定，为维护国家法制统一，更好地实施上位法，修订条例的现实需要也十分迫切。

（二）推进依法治省的需要

党的十八大提出“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力”；三中全会决定提出“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作”；党的十九大进一步强调，“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”；新形势下，我省农村集体资产管理问题已经成为群众最关心最直接最现实的利益问题之一，已经上升为依法治理的重要议题，有必要通过法治手段、运用法治方式进一步规范集体资产经营管理与监管，推进农村集体资产经营管理法治化、规范化、常态化，切实依法维护农村集体经济组织成员合法权益，发展壮大集体经济。

（三）解决农村治理突出问题、维护农村社会稳定的需要

随着我国市场经济的发展和城镇化进程的加快，我省农村集体资产不断发展壮大，当前的农村社会形态与改革开放前相比已发生翻天覆地的变化，农村治理结构也发生了较大转变，近年来农村社会出现许多新情况、新问题，主要体现在：一是一些农村集体资产管理人权力过于集中，集体资产被贪污、挪用、侵占、损害、挥霍浪费等现象时有发生；二是农村与城市的界限被打破，新迁入村民自治组织的村民与原集体经济组织的成员混合居住，对集体资产的使用、收益、分配等矛盾增多；三是农民对集体资产经营管理的知情权、决策权的诉求越来越强烈，对公平、公正的呼声越来越高；四是农村集体经济组织内部管理不够规范，集体资产运营内部民主决策、民主监督等机制不够健全，外部监督不够充分，存在集体资产流失漏洞和损害农民利益等现象。有必要通过修订原《条例》，进一步规范农村集体资产的经营管理与监督，建立健全集体资产民主决策、民主管理和资产公开等制度，维护农民的合法权益，维护农村社会和谐稳定。

二、新《条例》修订中有哪些特点

原《条例》共7章28条，分为总则、资产产权、资产评估、资产经营、资产管理、法律责任和附则。新《条例》在修订时作了通盘考虑，整体修订，对章节作了较大调整，增加了14条法规规定，共7章42条。其修订特点可以概括为：

（一）体例更完整、结构更合理、内容更全面

新《条例》将原《条例》资产评估这一章并入到了资产经营这一章，把资产管理这章调整为管理组织，并增加了指导监督一章，跟原条例相比较，调整后的体例更完整、结构更合理、内容也更全面。

（二）规定更为明确和具体

新《条例》着重赋予农村集体经济组织对集体资产自主经营管理的法律主体地位，突出以农村集体经济组织为主体的资产管理，重点是加强和完善民主管理、民主决策和民主监督制度机制，规范其自主经营管理行为，规定更为明确和具体。

（三）更加符合农村集体资产管理的实际需要

新《条例》尊重长期形成的农村集体资产的现有组织形式和管理模式，尊重被农村集体经济组织成员普遍接受和认同的经营实际，对农村集体资产经营放权、撤限，将政府的监督管理定位在强化服务上，这也更加符合农村集体资产管理的实际需要。

（四）操作性更强

新《条例》明确规定了农村集体经济组织章程、成员大会和成员代表会议、监事机构和理事机构的权力职能、相互关系、运作方式等，并对政府有关部门的监督管理规定了具体情形、相应方法，更容易操作等。

三、新《条例》主要修订了哪些内容

在国家专门立法尚未出台之前，基于地方改革经验认识，地方立法创制遵循“依据法律、尊重历史、照顾现实、实事求是”的原则，重在对集体资产的产权归属、经营决策与收益分配机制、处置等问题加以规制，促进集体资产经营管理规范化；而对操作层面的监控措施，如集体资产的管理模式、运行机制的配套保障等，可结合相应的政府规章或规范性文件予以协调规范。新《条例》重点突出在以下八个方面：

（一）进一步明确农村集体资产管理组织载体及其成员的名称

组织载体统称为“农村集体经济组织”（即包括经济联社与经济社两个基本层面），把“社员”（实际部分称为“股东”或“社员股东”）改称为“成员”，通用于农村地区和城市化“村改居”地区。

（二）进一步明确农村集体资产的范围、类型、管理主体和产权关系

集体经济组织是集体资产经营管理主体，村（居）民委员会等基层组织应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。（第3条、第8条、第23条）

（三）确立农村集体资产的管理原则

两条原则：民主决策、民主管理、民主监督；公开、公平、公正）与产权改制方针（第5条）。

（四）健全农村集体资产的基本管理制度及监管机制

（1）基本制度包括资产管理制度、资产经营制度、收益分配制度、财务管理制度、审计制度、公开制度；

（2）监管机制包括民主决策、民主管理、民主监督、任职回避、税收优惠、争议解决、纠错及责任追究机制等，形成规范运作的制度体系。

（五）突出强调集体经济组织有关资产管理的规范有序、相互制约的治理结构

具体可见章程规范事项（第12条）、民主决策事项（第13条“成员大会决定事项”与第14条“成员代表会议决定事项”）、民主管理事项（第16条“理事机构主要职责”）、民主监督事项（第17条“监事机构主要职责”）与公开事项（第21条“集体资产经营管理情况公开”规范要求），形成规范有序、相互制约的治理结构。

（六）理顺集体资产政府宏观监管体制及明确相应的职责

根据农村集体资产的属性及特征，在确认与尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的民主管理权的前提下，明确农业部门统一指导监督和分部门协调指导监督的原则，以及基层政府施行指导监督的具体职责。（第4条、第5章）

（七）明确农村集体资产的经营规范

具体可见新《条例》第4章（经营权保障、经营方式及经营决策程序）及评估机制（评估范围、结果确认及异议处理）。

（八）强化集体资产管理及监督的法律责任

具体可见新《条例》第6章（主要责任形式如一般侵占集体资产应承担的民事责任与刑事责任、集体经济组织管理人员违法责任、国家工作人员违法责任以及检举保护规定）。

综上所述，新《条例》的重点内容可以概括为：表明一个方针（第六条产权改制）、确立两条原则（民主决策、民主管理、民主监督；公开、公平、公正）、理顺三大关系（集体经济组织与其他基层组织特别是自治组织的关系、政府与集体经济组织的关系、集体经济组织与其成员的关系）、明晰四个范畴（资产产权、管理组织、资产经营、指导监督）、构建五大制度（资产管理制度、资产经营制度、收益分配制度、财务管理制度、审计制度）、完善六项机制（民主决策、民主管理、民主监督、任职回避、税收优惠、争议解决机制）。

四、新《条例》的创新体现在哪里

新《条例》在政策支持、促进稳定、引领改革等方面有不少创新，主要体现在三个方面：

（一）首创税费优惠情形，减轻集体经济组织负担

新《条例》第十条规定了农村集体经济组织办理非交易性质的产权变更登记手续的，县级以上人民政府及其有关部门应当免收相关费用，可以按照国家有关规定实施税收优惠等政策的情形，这种情况将促进解决我省集体资产产权主体不明、产权登记不规范等问题，鼓励集体经济组织申报登记，减轻负担，推进农村集体产权制度改革，促使农村集体资产的发展。

（二）专门细化公开制度，促使集体资产稳定发展

新《条例》第二十一条对农村集体资产经营管理情况的公开作了具体规定，第二十二条对公开不及时、不完整有异议的救济途径作了规定，并规定了相关法律责任。公开制度机制虽然不是我省的独创，但我省直接通过地方性法规规定了公开的8项具体事项，体现了“精细立法”的要求，有利于保障成员知情权、监督权的同时，减少相关矛盾，促进农村稳定。

（三）与改革发展相衔接，充分发挥引领推动作用

新《条例》第六条对建立现代产权制度、第三十条对引入管理人才、第三十七条对探索股份权能改革都作了相关规定。指引性条款体现与改革相衔接的立法思路要求，也为我省下一步的农村集体产权制度改革和集体经济发展指明方向。

五、新《条例》贯彻实施的具体措施有哪些

（一）切实做好学习宣传工作

第一，各级领导干部要带头学习，进一步增强依法行政的意识和能力；第二，要面向全省开展多层次的培训，为全面贯彻落实条例打好基础；第三，要面向社会、面向基层开展广泛宣传，力争使条例的规定和精神家喻户晓、深入民心；第四，各级政府和有关部门要结合贯彻实施新条例，各司其职，协调配合，切实加强农村集体资产管理，共同推动农村集体经济健康发展。

（二）切实做好贯彻实施工作

各级政府和有关部门要以新《条例》为标准转变观念、改进工作，不折不扣落实好条例的各项规定：

（1）加强农村集体经济组织建设，依法确立农村集体经济组织对集体资产经营管理的主体地位；

（2）切实维护农村集体组织成员合法权益，赋予农民更多的财产权益；

（3）继续做好集体资产清产核资工作，做到“家底清、权属明”，为规范农村集体资产管理夯实基础；

（4）完善农村产权流转管理服务平台建设，充分发挥平台在资产管理、公开交易、实时监管等方面的作用；

（5）重点推进城镇化进程较快地区集体净资产较高且有规模经营性资产、收益稳定的村社改革，对于暂不具备改制条件的村社，可推进集体经济组织成员资格界定等工作。

（三）切实做好监督推动工作

（1）各级人大要加强对新《条例》执行情况的监督检查，支持政府和有关部门依法履行职责；

（2）各级政府要切实履行好新《条例》规定的职责，认真组织协调解决实施过程中出现的问题；

（3）集体资产管理行政主管部门要依法明确职责，做好集体资产管理的指导和监督工作，保障新《条例》的有效贯彻。

总结

农村集体“三资”管理是一项系统工程，所覆盖的范围广，任务艰巨，不单只是通过立法的方式进行监管，而且还必须要贯彻落实相关制度，采取配套措施来促进整体体制的运行。因此，首先，借助和依托发达的信息网络技术，建立集体“三资”网络监管体系，要确保集体“三资”保值增值，落实群众的知情权、监督权和收益分配权；其二，推进集体经济组织产权制度改革，重点推进城镇化快速发展地区集体净资产，大型经营资产和稳定收入的村社改革。针对还没有具备改制条件的村社，可推进集体经济组织成员资格界定等工作。在多方面的配合下，农村集体资产管理才可以真正纳入依法有序的轨道，以实现价值保值，增值和可持续发展。要继续完善农村产权流转管理服务平台的建设，推进县镇两级平台建设和完善，并逐步向村社区延伸；适应新型城镇化发展的需要，积极推进农村产权制度改革，研究制定全省农村产权制度改革的指导意见，促进农村集体经济的转型发展。