基于消费者权益保护视角下我国人民币流通管理研究

宋耀 中国人民银行成都分行

一、近年来人民币流通管理投诉状况

根据2013-2017年《金融消费权益保护典型案例》[1]显示，人民币管理方面的投诉案例从2013年的30件，下降至2017年的10件，占比逐年降低，从15%降至5.24%。投诉的内容主要包含假币纠纷、残损币兑换纠纷、收付小面额票币纠纷、取款后发现短款纠纷以及纪念币兑换、使用和回存纠纷。从消费者投诉涉及内容的变化趋势来看：经过多年来全国货币金银部门的不懈努力，围绕“总量满足、结构合理、票面整洁、持有合理、票面整洁、持有者放心”的目标，积极推进“人民币净化工程”，完善人民币流通管理机制，人民币流通管理工作取得了良好成效，消费者投诉的一些人民币流通管理方面的突出问题已基本得到了解决。一是冠字号码查询记录查询工作的推进，为有效解决持有人与银行的假币纠纷提供了重要依据和手段，为维护社会公众根本利益和金融机构信誉提供了有力保障。二是人民币净化工程的深入推进，银行机构全额清分要求的逐步落实，银行机构对外付出残损人民币问题基本得到解决。三是在确保总量满足的前提下，更加注重现金供应结构，通过小面额人民币现金备付制度、主办银行和主办银行网点制度、预约制度等多项制度的落实，小面额存取纠纷逐步解决。

与此同时，不容忽视的是，人民币流通管理一些问题仍未得到有效解决，还存在不少薄弱环节，并且还涌现出了新问题。一是随着抗战胜利70周年纪念币、中国航天普通纪念钞（币）互联网预约发行的影响，社会公众对普通纪念币、金银币等关注度越来越高，纪念币（钞）预约、兑换、流通环节以及网络钱币市场经营等方面的纠纷呈现大幅增长态势，纪念币发行面临巨大挑战，社会公众人民币收藏意识和风险意识有待提高。与纪念币发行改革相配套的，纪念币回存等机制有需要进一步完善。二是社会公众和金融机构对反宣币了解不多、对如何正确处置认识不够，有关宣传亟待加强。

二、人民币流通管理投诉原因分析

（一）银行机构的逐利性导致其缺少加强人民币管理的积极性和自觉性。人民币流通管理领域的金融服务边际成本较高、边际收益较低，决定了金融机构在现金机具投入、人员培训和管理上缺乏主观能动性，片面追逐利润、压缩成本，在小面额收付、落实人民币全额清分要求等管理规定上，存在执行不到位、打折扣甚至推诿、拒绝等问题，也决定了人民币流通管理的长期性和复杂性。

（二）银行机构从业人员法律意识存在不足。银行机构从事现金服务的人员尚没有认识到自身在现金供应、残损人民币兑换、假币收缴、普通纪念币（钞）发行兑换中的角色，没有切实履行好现金供应第一责任人职责，对在提供现金服务过程中产生的侵害消费者自主选择权、公平交易权、知情权等问题所产生的风险和后果缺乏全面了解和正确认识。

（三）银行机构执行法律法规不到位。由于上述原因，银行机构执行人民币流通管理方面的法律法规规章规定不严，没有认真履行现金服务义务，内控制度执行不严，从业人员执行人民币管理规定出现偏差，存在不按章操作、办理流程不规范、相关提示和注意义务履行不到位的问题，从而导致现金服务金融消费权益纠纷的发生。

（四）人民币流通监督管理仍需强化。人民银行作为人民币流通的主管部门，对银行机构实施人民币流通监管仍普遍以现场检查为主，非现场监管方式尚未得到广泛应用。这样的监管方式下，人民银行监管力量与金融机构网点规模不相匹配，难以实施全面监管，且存在滞后性，监管效果和效率严重受限。

（五）人民币知识宣传有待提高。社会公众对反假货币、对冠字号码查询以及反宣币知识的缺乏，导致其对假币的防范与识别、自觉抵制假币的意识不够，易受假币坑害，对冠字号码查询和反宣币也知之甚少，宣传和普及人民币知识任重道远。

三、提升我国人民币流通管理水平的建议

（一）以“三个导向”为立足点，积极探索转型提质效。随着现代经济和科技的飞速发展，社会公众对现金服务的便捷性、整洁度、安全性的要求越来越高，维权意识也越来越强。面对新形势和新挑战，人民银行提出了坚持“问题导向、市场导向、民生导向”，开展货币金银转型探索的思路。这也是解决人民币流通管理问题的有效路径。

（二）以“人民币净化工程”为着力点，不断提高流通中人民币整洁度。持续推进冠字号码查询记录工作，积极构建“五位一体”的反假货币工作机制，切实维护百姓利益和银行信誉。采取银行机构现金清分面向管理和加大残损人民币回笼力度等措施，督促银行机构发挥好在人民币流通服务中的主渠道作用，不断提高流通中现金整洁度和社会公众对流通中现金的满意度。

（三）以“服务民生”为根本目标，不断提高现金领域普惠金融水平。站在“为民服务”的高度，积极运用现代科技手段，完善小面额现金供应机制，加强硬币自循环建设，确保各种现金需求得到有效满足。结合各地实际，完善农村现金服务体系，在现有助农取款点的基础上，逐步打造集现金存取、残损币兑换及反假货币宣传多位一体的农村金融服务站，改善现金服务相对滞后的农村现金服水平，解决现金金融服务“最后一公里问题”，助推农村经济发展。

（四）以强化银行机构管理为抓手，大力提升现金服务水平。银行机构是社会现金流通的枢纽，现金服务的目标最终要通过其实现。但依靠银行机构等市场主体的自觉性为公众提供高质量的现金服务是不可能实现的理想境界。因此，需要人民银行运用大数据等科技手段，积极探索非现场监管，并灵活运用好非现场监管和现场检查等多种监管措施，强化对银行机构的监督和管理，督促其切实落实人民银行现金管理各项要求，以达到提升整个社会现金服务水平的目的。