精准扶贫视角下中国农村小额信贷发展现状——以金寨县为例

乔国杰 魏琬真 徐嘉玥 蔡宇晨 施文俊 孙鑫 高宇新 胡锦扬

上海立信会计金融学院

我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。剩下的贫困人口贫困程度较深，减贫成本更高，脱贫难度更大。实现到2020年让7000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，时间十分紧迫、任务相当繁重。扶贫是否做到“精准”，信贷是否讲求“信用”，关系到国家第一个一百年目标的实现。对农村精准扶贫的研究，一方面有助于增加贫困人口的收入，提高其生活水平，化解社会矛盾，促进整个农村经济的发展。另一方面，有助于国家完成扶贫战略，早日走向全面建成小康社会的目标，加速推进社会主义现代化事业的建成。

在此背景下，我们从小额信贷的具体目标出发，结合实践，全面深入精准扶贫全过程，检测贯彻落实情况，分析实践困境及解困路径，为未来小额信贷的发展提供可借鉴的指导意见。

一、金寨县小额信贷前期调研分析

根据国家标准线，贫困户家庭人均纯收入（2010年2300元不变价）扶贫标准线2014、2015、2016、2017年分别为2736元、2850元、3100元、3300元，同时综合考虑“两不愁三保障”（吃穿不愁，住房、医疗、教育有保障）情况进行识别。相较于2016年，2017年脱贫户数增长2903户，同比增长了65.8%，脱贫人数增长9260人，同比增长了54.4%，这体现了金寨县在响应国家政策、打好脱贫攻坚战方面已经取得了显著成效。

近些年来，各类扶贫性质的小额贷款类金融产品不断推出，给金寨当地的产业发展给予了巨大的支持，帮助了贫困户脱贫。2015年，在全县范围内每户申请贷款额度为1万元以下（含1万元），贷款期限为3年内（含3年），按年结息，每个行政村贫困户贷款总额度控制在50万元以内。随着扶贫进程的推进以及风险管理水平的上升，到2017年，在全县范围内每户申请贷款额度上升为5万元以下（已借用扶贫小额贷款贫困户再次承贷额度不超过4万元），贷款期限为3年内（含3年），按季结息。在产业扶贫方面，金寨县依托其旅游和生态资源优势，因地制宜，重点支持发展旅游业等特色优势产业。

二、实地调研成果

（一）宏观角度

从近三年相关数据来看：2016年，金寨财政涉农资金11.27亿元,设立徽银产业脱贫基金12.5亿元，争取农发行“易安贷”16亿元。创新金融撬动产业脱贫，累计发放大户捆绑贷、小额到户贷9428万元，扶持2840户贫困户发展特色种养业，支持265家旅游经营主体结对帮扶1087户贫困户。2017年，金寨实施“两业脱贫攻坚年”行动，投放徽银脱贫基金9亿元，发放扶贫小额贷款2.13亿元，支持1.71万户贫困户发展特色种养业。相比上一年，9.96%的贫困户由此得到脱贫。2018年，整合资金6.78亿元，实施项目993个，集中支持深度贫困村和“双基”薄弱村提升公共服务能力。户均扶持措施7个左右，为历年最多。出列贫困村50个，7481户、23575人摆脱贫困，贫困发生率降至2.73%。根据以上数据分析，2016年至2018年，发放贷款数额显著增加，贫困户获贷率从4.6%增长到64%，贫困户通过贷款和自主发展产业，贫困发生率逐步降低至2.73%，说明了人们对小额贷款脱贫的逐步接纳，由下而上的深入落实，持续稳定的全面脱贫。

2017至2018年小额贷款总额有所下降，但下降幅度不高，徽银村镇银行发放小额贷款的金额减少较多，相比之下，江淮村镇银行发放的小额贷款金额有轻度提升，农商行发放小额贷款金额虽有所减少，但仍为发放金额最多的银行，结合全县2018年贷款金额和户数下降但是贷款覆盖率上升的情况，可以从侧面看出金寨县脱贫攻坚的显著成果。

（二）微观角度

1.以村为单位分析小额信贷对扶贫的影响--以桥店村为例

（1）基本情况

桥店村地处白塔畈镇西北部，总面积10140余亩，辖24个村民组，890户3640人，桥店河长4公里，上至九树村、下至霍邱县齐山村新河沿，是我村农田灌溉的主水源。桥店村农副产品十分丰富，主产水稻 、板栗、油茶，特色农业方面拥有近6000亩油茶示范园，被誉为“金寨县油茶第一村”。桥店村2014年至2018年总贫困户数94户248人。其中2014年脱贫18户68人，2015年脱贫10户37人，2016年脱贫8户31人，2017年脱贫30户60人，2018年脱贫8户20人，未脱贫户20户32人。

发展产业是脱贫攻坚最现实最有效途径之一，到目前为止已有72户贫困户根据自身情况发展特色种养业，共获得县里产业奖补72户648530元。桥店村2018年在册贫困户28户52人，贫困发生率降到了1.4%。通过一年的努力，经过省级评估，已有8户20人达到“两不愁、三保障”的标准，贫困发生率降到了0.9%，实现了脱贫目标。

（2）桥店村金融扶贫的发展

根据农商行金寨支行及金寨县人民政府金融办统计显示，2017年桥店村人均小额贷款为7052元，随着扶贫政策的不断推出，2018年上涨至8349元。2017年人均增产2154元，分别用于养殖鸡、鸭、猪、羊类家禽，以及开展小规模经济类作物。调查显示，由于2017年贷款增加，农户人均收入增长2551元，增长率约为18%。考虑到母猪，鱼苗等有循环经济的效益，实际产生的生产效益应大于统计数据。

2.以户为单位分析小额信贷对扶贫的影响--以贫困户“陈昌福”“汪如启”为例

（1）白大街道村贫困户陈昌福走访情况——贷款+保险+技术支持，助力迅速脱贫，减小返贫可能

致贫原因：因病致贫。陈昌福本人在前几年进行了心脏搭桥手术，家中母亲也有残疾，医药开支巨大，仅有儿子在外务工，一年只有3万元的收入，勉强维持4个人的开销。因此，一直没有多余的资金来开展养殖业。

贷款情况：根据2017年金寨县金融扶贫政策，给予人均年收入少于3000元的贫困户10000元的扶贫贷款，贷款期限为3年，政府贴息。其中5000元入股光伏发电，5000元用以发展养殖业，进而脱离贫困线。

贷后发展：（1）5000元入股了光伏发电，每年收入3000元。（2）加盖了3间猪棚和一间鸡舍，购买了一定数量的鸡苗和鸭苗和猪仔。经过两年的繁殖现有一头母猪和12头小猪，以及一定数量的鸡鸭。每年可增加30000元的年收入。

成功经验：（1）专款专用。按规定贷款用于发展特色种养业以及农产品加工业、休闲农业、乡村旅游等二产、三产特色产业。不得用于子女建房、理财、购置家庭用品等非生产性支出。以产业带动脱贫，稳定脱贫的内生动力。（2）贷款和保险的结合，减少返贫可能。陈昌福所饲养的小猪在出生后便由政府提供农业保险，避免因为猪瘟等意外造成不可挽回的损失，贷款形成坏账的情况。为回笼资金，再生产提供了可能。3）技术支持。陈昌福家中的养殖地形成了小规模循环经济。通过将猪、鸡、鸭的排泄物定向排放以及池塘淤泥定期的清理，作为有机肥。增肥田地，种蔬菜从而自给自足。

继续发展面临问题：在脱贫后不能继续享受贴息贷款时，陈昌福并不愿意付息贷款来继续扩大规模，风险太大且家中劳动力不足，自给自足的小农模式已经满足农户生活需求，没有继续投产致富的意愿。

（2）桥店村汪如启家走访情况——扶持增产，避免返贫

贷款情况：汪如启一家虽已脱贫，但根据2018年《金寨县分贷统还扶贫小额贷款实施方案》的相关规定：脱贫攻坚期内，对建档立卡贫困户已脱贫的，继续给予扶贫小额信贷支持，享受扶贫小额信贷优惠政策，防止出现边脱贫、边返贫现象。因此汪如启得到50000元扶贫贷款，用以开展生产，贷款期限为3年，政府贴息。

贷后发展：2015年，汪如启入股光伏发电，年收入增加3000元。2018年利用50000元贷款购买了拖拉机和大量虾苗。并且租用了15亩水稻田，地租通过种植的水稻来交付。同时汪如启在田中饲养龙虾，作为自营收入。第一年共有2万元的收入，并且为第二年的继续养殖提供虾苗。2019年考虑，用养虾获得的资金扩建猪棚，扩大养殖范围。

成功点：1）金寨县用足用活金融扶贫政策，按照“先贫困户、后脱贫户，先小额度试点、后全面铺开”的原则，全面加大扶贫小额信贷投放力度。对于家庭有劳动力、有就业创业潜质、技能素质和一定还款能力的，给予更多的资金支持，帮助增收，远离贫困线。2）乡村内定期举行技能培训，帮助农户提升养殖及耕作技术，从而达到科学养殖，提高产能。

后续发展面临问题：（1）汪如启家中同时饲养少量土鸡，用以自足，以及一小片茶园，但茶叶价格不稳定7天内会从100元一斤降至10元一斤，并且没有固定的收购商，因此茶叶每年仅有2000元左右的收入。因此，需要一定的渠道来扩大销售。（2）汪如启有继续贷款的需求，但对于有息贷款依然不愿意尝试，农户对于利息及风险都存在一定的排斥心理。

3.案例总结

金寨县的小额扶贫贷款对于贫困户和脱贫户解决起步资金和产能增加上有良好的表现。申请条件中对于家庭劳动力、有产业发展潜质、技能素质和一定还款能力的这几种限制，确保了农民贷款后，有能力，有意愿去发展农业，使资金得到可持续的发展。此外，金融+保险+技术指导的基本模式能有效保证在农业发展的过程中出现意外减产的可能，大幅度降低坏账的可能性。同时，政府统一给贷款人购买人身意外保险，如遇意外情况，贷款人无法偿还贷款，则保险金将优先赔偿贷款，是一种风险缓冲。

三、金寨县小额信贷发展现状总结

金寨县脱贫攻坚已然取得巨大成功，小额信贷的作用居于首位，在金融扶贫的资金支持下，贫困户通过贷款获得家庭产业起步资金，促进产业发展，增加家庭收入。经过三年的发展，金寨县为25577户贫困户发放扶贫小额信贷37895.4万元，贫困户获贷率达到64%以上，贫困率从2016年的15.88%下降到2018年的2.73%，可见脱贫效果之显著。

（一）农村小额贷款发展成功的“金寨模式”

金寨县农村小额贷款的模式是以政府为主导，以政府贴息、购置保险的方式向贫困户提供贷款的一种福利性扶贫政策，不以盈利为目的，锁定全县建档立卡贫困户为可贷款对象，向其提供3年内政府贴息贷款，无抵押无担保，但所贷资金需用于发展家庭产业，贷款由贫困户个人提出申请，村、镇、县、银行层层审批后方可通过。

融聚社会资源，以党群服务引领社区服务新生态。新型农村社区不是简单的“农民上楼”，集中居住对配套硬件设施、基本公共服务提出了更高要求。宿城区坚持以基层服务型党组织建设为引领，整合政府的公共服务职能、物业公司的社区服务职能、经济组织的生活服务职能，切实提升整体居住体验。

在风险防范方面，申请贷款要求贫困户家庭有产业基础，并且限制贷款上限。贫困户申请到贷款后，政府给贷款人统一购买人身意外伤害险，贷款人发生意外时保险赔偿金优先偿还银行贷款，对于其产业采取政府组织且出资补贴、贫困户自愿的形式购买保险，比如调研去的贫困户陈昌福和村民汪如启家里，养殖的猪和龙虾都有保险，发生意外时保险金能够保本，不至于让村民发生亏损。

在政府帮扶方面，成立以各部门领导为核心的全县脱贫攻坚小组，协调各部门职责，将产业发展纳入干部结对帮扶的重要职责，落实贷款使用监管责任。全体帮扶干部和扶贫责任人要定期核查贫困户贷款所发展产业的情况，督促其进行生产。

在风险分担方面，县扶贫移民局设立扶贫小额贷款风险补偿金，对确实无法收回的贷款及时补偿，由县级政府与承贷银行按照7:3的比例承担贷款损失。代偿后风险补偿金不足部分由县扶贫移民局于代偿次月补足。

（二）“金寨模式”的不足之处

金寨县以扶贫为目的小额贷款造成天然的劣势，即不可持续发展，其分为两方面，从政府角度来看，2019年金寨县将脱贫，政府不会再组织全县部门和金融机构向农民提供无抵押无担保还贴息的贷款，届时金寨县的小额信贷将进入低潮期，不利于经济繁荣和社会发展；从农民角度来看，政府的无息贷款帮助他们解决了产业起步的问题，但是在产业继续发展需要更多资金时，他们也陷入了忧虑——在技术成熟，已经有所成效的产业上贷款来扩大生产，只是需要资金，但农民不愿意承担市场利率贷款，对利率和风险充满了排斥。

四、浅谈中国农村小额信贷未来发展方向

金寨县当前农村小额信贷发展情况可以作为典型讨论，因为金寨小额信贷成功助力了脱贫事业的发展，其并没有复制国外高于市场利率、家庭互相担保的模式，从中国具体国情、金寨实际情况出发，同样走出了一条成功之路，因此结合金寨县农村小额信贷发展现状和国内外成熟模式来看，我们认为中国农村小额信贷未来发展分三个阶段走。

（一）政府主导以扶贫为目的，解决产业起步问题

中国农村小额信贷未来发展，第一阶段应当在2020年之前完成，即借鉴“金寨模式”，政府以扶贫为目的向贫困户下发无抵押无担保贷款，同时各地政府必须借鉴金寨的风险防范措施，从贷款审批到款项使用、产业发展、资金回收都要落实责任人，切忌资金一发了事，在监督方面金寨做的十分到位，资金的使用专人监督，每年组织特色产业验收，对于发展良好的产业进行奖补，产值越高奖励越大，最多3000，进一步激发了农民生产的积极性。各地政府应当借鉴“金寨模式”，聚全县之力，引导贫困户申请无息贷款发展产业，助力2020年摘帽。

（二）政府逐渐退出，促成农民和银行直接合作

金寨的案例显示，无息贷款从根本上帮助大部分贫困户解决了产业起步问题，但各方面的目的都是让贫困户脱贫，鲜有人关心贫困户脱贫后发展，陈昌福和汪如启的案例就引发了我们的思考，如果2020年全面脱贫后，政府完全退出农村小额信贷市场，小额信贷在小农经济根深蒂固的农村将何去何从。我们认为，任何一个地方全面脱贫，政府都不能立即退出，这就像一堆刚燃烧的火，而政府就是那个拾柴人，2020年后，政府应当逐渐减少贴息贷款的发放，充当银行和农民的中间人，帮助农民建立一种正确的融资意识，让他们深刻了解钱生钱的理念，帮助想贷款、能还款的农民贷款扩大产业规模，但必须农民自己付息，政府可以在保障上帮助农民，如购买保险和技术支持，同时积极引导银行在这个阶段以渠道下沉为目标，降低对利润的追求，协调相关部门在商业银行对农村的小额贷款上进行利率倾斜，促成农民和商业银行的直接合作。

（三）完全商业化运营，消费信贷进入农村市场

在经历了第二阶段的发展过后，农村小额信贷市场几乎已经发展成了正常的商业银行和客户之间的借贷关系，不同的是，在政府的引导和教育下，那时的农村居民融资意识更现代化，而且随着家庭产业规模的不断发展，农民的贷款需求更加强烈，形成家家需要贷款，村村都有产业的繁荣景象。

发展到这个时候就要进入第三阶段，即政府完全退出农村小额信贷市场，只充当监管角色，农村小额信贷市场完全实现商业化运转，资金来源更多样，服务环境更优质。伴随着消费逐渐成为中国经济增长新的驱动力，在农村小额信贷的发展的第三阶段，消费信贷将成为农村小额信贷新的增长点，第三阶段的农村居民收入水平和生活水准大幅提升，城镇化率和受教育程度更高，其实就是住在城市的“远郊”，加上现在电子商务的快速发展，各种网购平台分期付款的推广，银行和各种小额信贷机构将大力推行消费信贷业务，届时将迎来消费信贷在农村小额信贷市场的爆发式增长。