西方国家青少年体育活动促进治理的研究述评——基于权力配置视角

宋亨国

（华南师范大学 体育科学学院，广东 广州510006）

青少年体育活动促进是一项基础工程，需要纳入国家公共服务体系进行系统建设。我国经济社会转型进程中，提高青少年体育活动参与水平，促进其身心健康、体魄强健已经成为全社会关注的焦点。整体看，我国青少年体质健康状况不容乐观，其重要原因是治理体系不健全。2017年11月，国家体育总局、教育部、中央文明办、发展改革委、民政部、财政部、共青团中央七部门联合印发了《青少年体育活动促进计划》，正式启动了青少年体育的协同治理。西方发达国家普遍将青少年体育参与视为一项基本权利，依法共治，形成了比较成熟的经验和做法。研究者们在明确青少年体育活动促进治理秩序和权力构成的基础上，对其决策权、协同管理与实施权，以及监管与评价等进行了深入探讨，取得了丰硕的成果。本文从权力配置视角对西方发达国家青少年体育活动促进治理的相关研究进行梳理和分析。

1 青少年体育活动促进是一项基本权利

自由和公平是体育权利的核心价值，青少年体育活动促进是一项基本权利，其核心是享有均等的体育参与自由。《国际体育运动宪章》明确提出参与体育是所有人的一项基本权利。《奥林匹克宪章》也提出从事体育运动是一项人权，每个人都有能力根据自己的需要进行体育活动。2018年 6月，世界卫生组织发布了“2018-2030年促进身体活动全球行动计划：加强身体活动，造就健康世界”，系统提出将联合世界各国在 20个政策领域采取行动，目标是2030年将全球不运动的青少年（目前有 80%的青少年没有达到所推荐的体育活动水平）比例减少15%（World Health Organization,2018）。国际社会的高度共识下，西方发达国家日益将青少年体育活动促进视为一项重要权利，给予充分的法律保障，研究者们也以此为中心展开了不同视角的探讨。主要内容有以下几方面：

1．青少年体育权利具有清晰的价值向度。随着体育文化和体育市场的快速发展，人们日益要求体育应采取与其他主要社会制度（如教育、公共卫生）一样公平和多样化的标准（Coalter,2009）。在公平理念导向下，突出强调体育参与的自由与安全。体育社会制度的不断完善日益拓展了体育权利的形态和类型，不断从应然权利向法定权利、社会权利和实体权利转化（宋亨国 等,2016），儿童和青少年体育权利也成为全球关注的焦点。儿童体育权利保护已经成为各类体育组织关注的主要议题，在国家政策和实践中产生了重要影响。体育是一项特殊的社会制度，具有和其他社会制度一样的风险和保护功能，这一制度塑造了体育运动的声誉，使其成为保护儿童权利的典范（Brackenridge et al., 2014）。体育参与是孩子们的一项基本权利，运动在他们的学习和生活中扮演着重要的角色，但从发展历程看，这一权利经常被遗忘，直到 19世纪末情况才出现转折。孩子们与体育是密不可分的，他们天性喜欢运动，如果在体育运动中施加过多的限制就会剥夺他们玩耍和参与的权利（Davey et al.,2009）。有组织的青少年体育活动因为其具有鲜明的包容性和竞争性而成为一个独一无二的领域。体育运动应该向所有孩子开放，不管他们的运动能力如何，这对孩子们早期的身心发展十分重要；同时随着年龄的增长，体育活动能够潜移默化地促进青少年在其他方面取得成功（Gottzen et al.,2012）。青少年体育活动促进是一项基本权利，但是各国对这一权利的保护不尽相同，仍然存在不少问题，需要进一步给予高度关注。联合国的“体育活动促进发展与和平研究报告”认为，很多国家都将本国的法律价值增值归因于把体育视为了一项基本人权。

尽管很多国际公约规定了青少年应享有的体育权利，但实际中，这些权利在很多国家往往被否认，经常出现性别和能力歧视；同时由于政治上没有认识到体育运动在社会中的重要性，体育权利也经常被忽视。因此，只有将体育权利纳入保障和实施人权的法律制度体系中，人们才能自由行使这一权利（United Nations Inter-Agency,2018）。Mcdowell（2016）研究认为：1972年教育修正案第 9条法案通过，这在很大程度上保障了在美国没有人会因为性别而被排除在联邦财政资助的教育和体育之外。40多年后，我们制定了一部旨在保护更多人权益的法律，但却很少关注那些参加不同层次和水平学校体育活动的青少年群体。

总的来说，权力只有在承认个体权利是一项实体权利时才具有合法性。体育权利是一项基本人权，需要不断推进其实体化进程，如果没有一个有组织的、良好的社会制度环境，这种自由就无法实现（Mirzeoglu et al.,2016）。国际人权法是当前全球化背景下各种自然权利表达的总和，各国必须联合起来将体育人权（尤其是青少年群体）转化为共同遵循的原则，并在法律上设定具体国际管辖权的积极权利（Coakley et al.,2011）。

2．运动伤害风险防范是实现青少年体育权益的重要内容和手段。儿童和青少年可能无法充分认识参加体育运动所带来的风险，因此需要对运动风险的可接受性及原因展开差异性分析。体育运动是青少年受伤的主要原因，由于持续处于生理发育期，长时间的运动极易出现损伤，因此需要建立完善的预防机制。

从评估青少年运动伤害预防策略有效性的角度看，可以通过系统监控内外部因素予以实现。内部因素主要包括体能、素质、运动能力等的监测，外部因素主要包括安全政策、防范机制、运动防护等的实施（Abernethy et al.,2007）。Bachynski等（2014）认为，运动风险评估根植于一个国家的文化之中，必须放置于所处的社会环境中进行评价；每一个运动项目都与社会文化紧密相连。在美国橄榄球和加拿大冰球中，轻度创伤性脑损伤（mTBI）风险框架对界定运动损伤范围和补救措施范围有着巨大的影响；除了政治经济因素之外，美国和加拿大根深蒂固的社会和文化模式也可能会影响到体育风险的治理框架。Finch等（2011）分析了青少年运动伤害预防的主要因素，他们认为制定国家统一的体育伤害预防政策至关重要，能够确立明确的指导方针。

为了预防青少年出现运动损伤，必须要从实施环境、基础设施、有效投入三个方面积极整合资源，并针对性研发运动损伤预防系统，建立数据量化的安全行为准则。Perry（2014）认为，青少年运动中的头部损伤已经成为公共健康关注的焦点问题，因此制定专门的政策和法案是预防和减少此类伤害的有效办法。作者结合美国国家运动与体育教育协会（NASPE）的脑震荡信息表对 50个州及哥伦比亚特区的脑震荡法律进行了审查，建议采取针对性地改进措施：以现有法案为依据进一步建立和优化预防执行机制，如体育运动中限制头部接触；为教练、家长、运动员等利益相关者开展更加系统的脑震荡预防教育；逐步将这些关键因素纳入到国家法律法规中，全面指导和改善运动脑震荡损伤的预防、教育和管理。

3．体育权利是一项基本权利，具有排他性，需要以国家司法为屏障清晰认定各种侵权行为及其法律责任，并通过专门的途径来规避运动中潜在的暴力因素。《儿童权利公约》第19条规定，所有的儿童都有权免受暴力侵害，并呼吁缔约国采取一切适当的保护措施，其中最为重要的是，要尊重儿童（运动员）基本的体育权利，制定和执行他们体育参与的保护和健康标准（Brackenridge et al.,2012）。Brackenridge等（2010）认为，很难在体育运动中全面掌握对青少年的暴力行为证据，因此非常有必要展开更多有针对性的研究，以便向体育管理机构和专业组织明确体育运动可能带来的暴力风险和危害。各国政府和非政府体育组织没有建立儿童暴力（包括体育暴力）的协调治理机制，而且也没有证据表明，体育发展机构和负责儿童暴力行为机构之间存在职能上的联系。各国处理儿童暴力的方式大相径庭，建议制定统一的国际保护和预防标准，并设置专门的监控机构。Partington（2014）研究认为，欧洲体育的一项重要成就是拥有大规模的高水平志愿者教练员，正是由于他们而实现了青少年体育的快速发展，然而，教练员也可能会引发责任法律关系。在英国，法院虽然会对教练员的法律责任进行严格审查，但也反映出这方面存在很多法律漏洞，比如训练时出现损伤，无法对教练员责任进行清晰认定。鉴于此，积极保护教练员的职业责任已经成为国家体育管理机构的优先事项。2014年制定的《欧盟体育工作计划》将成立体育人力资源管理专家小组，旨在解决教练员在指导青少年体育活动中可能出现的责任划分及补偿问题。Coufalová等（2014）提出，必须清晰划分体育侵权责任，这是保护当事人体育权益的重要手段。

体育作为一个自治系统，有着比较完善的规范、行为准则，以及明确的内部关系。当出现侵权行为时，首先应确认责任主体和性质，如果已经超越了仲裁调解范畴，可以依据民法、行政法提起诉讼，而在最严重的情况下，可以依据刑法来保护青少年的体育权益。

综上所述，西方发达国家普遍把青少年体育活动促进视为一项基本人权，将其依法纳入到公共健康治理体系；同时也将其视为一项公共权利，制定专项法案予以保障。从权力形态上看，青少年体育活动促进是一项动态权利，内涵不断拓展丰富，其在公平核心价值理念的导向下，突出强调体育参与的自由和安全，以实现青少年身心健康和社会健康为根本利益诉求。从权利运行看，青少年体育权利的实现依赖于完善的国家法制，同时需要防范运动伤害风险，防止体育暴力，厘清侵权责任，这是进行依法共治的基础。

2 青少年体育活动促进的治理权

法治视域下，由管理向治理转变已经成为国家和公民社会的发展趋势。20世纪 90年代以来，随着西方法治进程的不断深入，治理权理论日趋成熟。以权力合理配置为导向，以实现整体利益为最终目标，确立了治理权的核心价值和内在机理，也为深入探讨青少年体育活动促进治理中的权力问题奠定了基础。从法制情况看，西方发达国家针对青少年体育制定了比较完善的法案，其中以美国“学校综合体育运动计划”“国民体育活动计划”“儿童和青少年体育活动报告卡”；加拿大的“儿童和青少年体育活动指南”“儿童运动，健康”计划、儿童和青少年 24小时活动指南；澳大利亚的“澳大利亚：最健康国家 2020——国家预防健康战略”“婴幼儿健康饮食与体育活动指南”等最具代表性。青少年体育活动促进治理权主要体现在以下两个方面：

2.1 青少年体育活动促进治理的权力秩序

青少年体育活动促进需要纳入国家法制体系，它以多元权利为基础，契合于法治社会和市民社会的理性规则秩序理念。治理的本质是为集体行为和秩序创造良好的法制条件，其不依赖于政府的权威，是由多种治理方式和相互影响的管理者相互作用的结果；治理强调的是多权力中心，不论是公共机构还是私人机构，只要其得到了法律和公众的认可，就都可能成为在不同层面上的权力中心（Stoker,1998）。在民主化进程中，体育治理进一步细化并彰显了这种合法性的权力秩序。

体育治理是指与国家体育机构、非政府体育组织等建立有效管理网络，并在完善的立法和政策体系下协同或独立运作的过程，核心目的是实现社会公共体育利益的道德、民主、高效及责任（Siekmann et al.,2010）。其主要包括以下两层含义：一是依法享有不同层次的自治权是建构国家体育秩序，实现“善治”的基础。Walters等（2010）提出，要不断提高国家体育治理机构的自主性，将使命、效率和领导力融为一体。这一改革所确立的共同治理理念是成功的关键性因素，体育管理机构每年要确证资金使用必须符合国家标准，并切实优化决策权与共治体系。Mrkonjic等（2013）研究认为，体育组织的绝对自治权在当前体育管理的情况下是不可行的，它与语境变化紧密相关。考虑到体育系统的复杂性，体育组织的自治权可以从政治、心理、经济和理论建构等几个维度去深入理解。“善治”突出强调了体育系统的多样性，因此，应该充分考虑实现体育组织自治的多种路径，从经济上、政治上、法律上、功能上赋予其足够的自主权。

二是高效的法制是体育自治的基础，需要建立多方共治体系和民主协商机制。体育系统不发达，法制不完善的国家，其体育治理体系就存在先天合法性不足，体育组织易受政府控制，行业难以自治。一个看似可以接受的，具备自律特征的体育管理架构，可能会出现现实很糟糕的情况。如果我们要实现体育善治，就必须要充分了解组织文化，并成功地实现民主进程，只有这样才能使每个成员实现和维护组织的权力和地位（Minikin et al.,2015）。合法性的体育权力虽然奠定了依法共治的基础，但其是仍然静态的，需要建立民主协商机制实现有效运行。协商民主体现在体育治理的方方面面，广泛征集意见的决策和规划过程是协商民主的具体体现，而通过授权将总体任务委托给工作组或具有明确目的的专业委员会，就是协商管理的典型例子。根据发展需要，通过与会员积极协商选取董事会成员则更加需要组织必须要具备突出的领导能力和管理能力（Mrkonjic et al.,2013）。

青少年体育活动促进遵循体育“善治”的基本要求，即以秩序为中心，将青少年体育活动促进纳入公共健康治理体系，并建立多层次权力运行的生态制度。体育活动促进是一个至关重要的公共健康问题（公共权利），有规律的体育锻炼与个体健康及社会利益密切相关，体育参与程度和水平受到个人、社会和环境因素的综合影响，需要制定专门的国家政策和标准，建立全社会协同实施制度（Pratt et al.,2004）。Lindqvist（2015）从授权和社会认知理论的视角提出，青少年健康促进是一个包括多种因素的系统，其干预是以对传统权力（集中）的剥离为基础，并以个人、环境、行为因素的有机融合为实现路径。Haapala等（2014）认为，根据社会生态模型，体育活动促进治理是一个包含个人、社会、环境、政策等因素的多层次体系，其中社会支持、学校体育是提升青少年体育参与程度的关键，需要给予战略支持。同时，在科学政策指导的基础上，要赋予学校自主权，并尊重其自由裁量权，以便其针对性地制定和实施更灵活和可调整的干预策略和措施。Perez等（2017）从社会环境和心理因素之间的有机联系入手，提出了青少年体育活动促进治理的生态模型。他们认为均衡的决策、良好的环境能够显著提升青少年体育活动水平，因此要以社区为中心，不断优化环境（体育设施），提供更多的参与机会。

青少年体育活动促进治理要给予多方自主权，这是建构国家体育秩序、实现体育社会利益最大化的基础，但是，在治理过程中也要防范权力的滥用。法院一般不介入体育组织的决定，但如果被控违反了自然正义和法律正义，司法也会介入。司法介入的前提条件是已经用尽了行业内部的纪律机制，并且最终不能进行有效地调解或仲裁（Donnellan,2016）。青少年体育活动促进治理的多权力秩序需要不断优化，因此要建立国家权威的法律规范，在立法方面应侧重于选择“非干预主义立法模式”，并建立有效的权力监管和问责机制（Stoker,1998）。

2.2 青少年体育活动促进治理权的构成

青少年体育活动促进治理以“效率”为核心诉求，这就决定了其权力构成的有机融合性。从本质上讲，治理是将公民有分歧的选择权转化为有效决策权（如制定政策）的一种方式和手段，即将实现多元化的社会利益转化为统一行动，其要求利益相关者共同参与和遵从（Kohlerkoch,2003）。在一个法制国家，所有的权力都被纳入到法制和公开运行的框架中，政府决策将通过制度高效率运行。治理是达成有约束力协议的实施过程，任何治理都镶嵌在制度中，以法律为框架，并依赖于权威有效实施，由于实现了治理权力的合理配置，各种组织机构的权力来源都变得多样化，而这些多样的权力关系就构成了治理模式的核心内容（Walters et al.,2010）。

善治除了合理配置治理权力外，还需要建立公开透明的权力监督制度。公众知情权和善政就如同一枚硬币的两面，无法分离，它能够使公众充分了解公共政策，并对其正确与否做出判断（Bhat,2013）。从表现力和高效的角度看，体育治理意味着践行社会责任，通过与多方共同建立和发展战略能力来实现既定目标（Vega et al.,2015）。其主要表现为：一是体育治理的本质是与规划、组织、协调、激励、控制等密切相关的综合技能，涉及的领域非常广泛，其中体育介质（领域）、体育管理经验、有组织的运动竞赛和体育企业通过相互依存、相互制约的方式影响着它的方方面面，因此需要建构专业和职业化的团队（Drakulevski et al.,2014）。

二是体育治理需要纳入法治体系中，以便明确政府、管理者、执行者之间的权力关系与合作关系（Panagiotopoulos, 2016）。在多权力秩序中，决策权是关键，它从根本上决定着体育治理的方向。当然，体育组织或部门不能只关注有限利益相关者（精英）的（商业）利益，也不能以个人利益为导向，而应将整体利益作为治理的目标（Bruyninckx, 2012）。

三是从运行看，公众沟通、民主决策、权力制衡和团结一致构成了体育治理的四个维度，这就要求建立科学的分权制度，不断深化体育机构改革，以确保决策的稳健性和独立性，以及实施的有效性（Geeraert,2013）。过去的几十年，体育治理标准这一严肃问题已经引起了公众的高度关注，体育善治要求建立有效的问责程序，但也要注重组织的目标效率，以及信任、诚实和专业的组织文化建设，同时还需要保持组织的弹性和韧性（Jens,2013）。

四是体育治理的核心诉求是实现公共体育利益（全民体育、健康福利、促进教育和社会发展的重要手段等），其运行的基础是“共同社会责任战略”，它是对不同社会、经济和环境压力的积极回应，各权力主体对公众负有责任，需要凝聚和整合优势资源给予社会积极的回报（Soares et al.,2016）。

通过上述分析可以明确，体育治理的核心在于对各类资源的整合与配置，青少年体育活动促进治理权在遵循这一脉络的基础上，进一步细化形成了决策权、协同管理与实施权、监管权。青少年体育活动促进是一项关乎国民整体健康素质的基础工程，需要进行系统专业决策，充分整合社会公共资源，切实实现依法治理。为了提高青少年体育参与程度和身体活动水平，必须要将其纳入公共健康体系依法进行协同干预（Sallis et al.,2000）。权利与利益密切相关，对于儿童而言，他们享有体育参与的基本权利，体育能够提供一种显著的、独特的方式来实现其根本利益（如生理、心理幸福，亲密关系等），但是这一体育权利需要各类条件保障，否则，就很难实现（Michael,2007）。O'Donoghue等（2018）提出，社会经济地位及其延伸因素（如收入、教育、职业等）是健康和幸福的一个决定因素，针对儿童和青少年这一目标群体而言，需要从总体社会经济地位、教育水平、体育教育收费、人口干预等方面收入采取综合性的干预措施。也就是说，公共权力（资源）的整合与配置是青少年体育参与至关重要的因素。Ezzati等（2006）提出，体育活动促进是一个能够促进力量、灵敏、骨骼发育的有效运动模式，持续、有规律的体育运动能够带来突出的健康益处，因此，需要制定国家政策（指南）来引导和鼓励青少年进行科学锻炼。

除了充分整合和利用公共资源外，家庭、学校和社区资源的有机衔接和融合发挥着关键性作用，这是进行协同实施的基础。青少年体育活动参与是健康促进战略的重要组成部分。家庭，尤其是父母对孩子的体育参与发挥着关键作用，因此，以促进青少年体育参与为目标的公共健康应努力将其纳入干预体系（Rachele et al.,2016）。Nicholas（2007）认为，许多父母都将体育视为一项有益于健康的活动，可以塑造他们孩子良好的品德。但是，父母养育孩子的自主权也不是绝对的，无论是在道德层面还是在法律层面，都必须要考虑体育对孩子们未来发展的积极作用。我们已经看到了社会对“体育保护和促进儿童未来选择”价值取向的积极尊重：体育运动能够促进他们的健康，养成终身锻炼的习惯，并极大地促进孩子们保持一个开放的未来。Dawn等（1997）提出，包容、平等和公平是学生们享有课外体育教育的核心，但是当前课外体育教育的相关规定是高度性别化的，其特点是强调传统运动项目和竞技体育，并为少数学生提供参与的机会，我们所关注的是体育教育存在的不公平运作方式，必须从哲学价值层次厘清问题，优化相关规定，同时要规避传统理念的束缚，并加大体育教师培训，以满足学生多样的体育需求。Shen等（2016）提出，依据生态系统理论（EST），尽管个体内部干预是有效的，但社会（社区）文化和运动环境的作用更大，能够促进形成积极的体育生活方式。对儿童和青少年而言，生态位包括家庭、学校和社区的有机融合，在设计和制定有效干预政策时，应综合考虑，将个体、家庭、学校和社区的针对性策略纳入其中，并评估其有效性。儿童和青少年体育活动是一个重要的公共健康问题，低水平的健身或不活动容易肥胖，而这增加了致病风险。为了解决这一难题，就需要建立长效的监管和评价体系。一方面，应全面检验全国性体育活动政策的制定和进展情况。另一方面，应着重从社会流动、合作伙伴、配套立法、利益相关者、基层推广和实施等方面入手，进行综合性评价（Lyn et al.,2017）。

综上所述，西方发达国家普遍将青少年体育活动促进纳入公共事务体系，建立起了比较稳定的权力配置和运行秩序。有学者立足法治实践，从治理权力配置的视角深入探讨了体育的“善治”，明确了体育治理权的内涵，并细化分析了青少年体育活动促进治理的权力秩序和构成，形成了比较系统的知识内容体系，值得学习和借鉴。

3 青少年体育活动促进治理权的运行

权利的实现与权力的运行相辅相成，青少年体育活动促进治理权需要一体化运行。其中决策权的实质是进行科学顶层设计，决定着治理的方向；协同管理与实施权是治理的关键环节，决定着决策的执行效果和整体利益的实现程度；监管与评价则是优化治理权力及其运行的重要手段。各类权力在统一指向下有机衔接，合理配置，共同构建起长效的治理体系。

3.1 青少年体育活动促进决策权的运行

决策权是青少年体育活动促进治理的核心权力，具有指向性。治理首先需要选择和确立决策权主体，这关系到整体性和系统性制度的建立。缺乏体育运动日益成为一个紧迫的公共健康问题，解决这一难题的关键步骤是充分发挥政府、非营利组织、慈善组织和私营组织的领导作用，建立高效的决策机构，持续整合与配置资源（Spence et al.,2016）。决策机构的选择和确立具有清晰的维度。需要是权力或自治权内在的价值来源，但是二者有所不同，权力是建立在个体对决策权认可的基础上，而自治权则是建立在下属机构对传统管理心生厌恶的基础上；决策权的优化配置对提高组织机构的治理效率，实现市场和社会的有机运行具有突出的作用（Coakley et al.,2011）。青少年体育活动促进治理决策主体的确立所遵循的也是对传统管理缺陷的摒弃，其实质反映出的是通过国家制度实现对各种资源的整合和利用，从而具备了共识的权威性。Coakley等（2011）提出，体育能够促进个人、社区和整个社会的发展，这种高度共识是建立在双重假设基础上的：体育不同于其他社会活动，它具有超越时间和空间的积极的、纯粹的内在本质，能够使从事（包括消费）体育的个人和团体产生积极的变化。这一假设的意义重大，它标志着各级权力中心的公共资源和私人资源必须交由决策主体统一配置，而这决定着地方和整个国家的体育发展水平。美国疾病控制预防中心研究报告提出经由政府和法律授权，成立由非营利性组织构成的国家体育计划联盟，这一建立在公共－私营伙伴关系之上的决策主体重大变革产生了显著成效，比如使决策更加灵活、迅速；沟通更加顺畅（National PhysicalLAcitivity Plan Alliance,2018）。Virgil等（2012）认为，2007年《里斯本条约》将体育纳入了欧盟的职责范畴，其中将体育运动视为青年人的一项固有权利，欧盟必须采取行动支持、协调和补充会员国采取针对性地行动。基于对体育权利的高度共识，欧盟应联合会员国成立专门决策组织，制定统一的发展政策，协同发展青少年体育运动，以充分保障这一基本人权。澳大利亚卫生部发布的研究报告分析认为，澳大利亚的联邦制度有许多优点，其中包括实现国家战略的决策与合作能力。在一项具有里程碑意义的合作式体育体制改革中，体育和娱乐部长委员会决议制定第一个国家体育和娱乐活动政策框架，系统指导澳大利亚体育政策的发展（Australian Government Department Of Health And Ageing,2011）。

其次，青少年体育活动促进决策权需要确立规范严谨的程序。青少年体育活动促进决策一般分为 4个阶段（Harvey et al.,2015）：第 1个阶段是公众参与。要充分使公众和关键利益相关者参与到决策过程，并要求他们重新思考政府在之前监管中所发挥的干预作用。第 2个阶段是制定法案。公众参与和利益集团的影响有助于厘清问题和矛盾，并使公众舆论转向支持这些法律，制定这样的法律是一种以共识为导向的公共健康法律干预模式。第 3个阶段是评估。要迅速对法案实际和潜在的效力进行调查和评估，重点包括法案的直接影响、关键利益相关者参与程度、执行力度等（Lowrey et al.,2014）。第 4个阶段是法案改革。立法机构需要监测青少年体育法案、法规和判例法变化与发展的情况，要及时向政策研究人员和评估人员提供关键信息，以确定哪些条款能够产生预期的影响；同时要在未来的决策中进一步优化，并引导政府加强对青少年体育活动促进的监管（Lowrey,2015）。

从现实情况看，不同权力主体决策的侧重点不同。Lounsbery等（2013）研制一个体育政策制定的生态模型，他们认为，青少年体育教育和体育活动决策应与国家、社区、学校体育，以及学校环境有机联系起来，并将每个层次政策的实现程度作为评价标准。这个模型展现了典型的政策多层次性，虽然州和地区的政策可能直接影响学校环境（例如学校规模和地点），但国家政策对它们的影响是显著的，这反过来又影响到学校的体育政策和环境条件。Kehm等（2015）研究认为，为了充分整合利用社会资源和专业资源，学校在制定政策和健康计划时，应纳入地方教育董事会、家长教师协会、咨询委员会、当地卫生部门、健康和娱乐组织，以及其他家长和社区组织。邀请营养和体育专家参与这一决策过程不仅会加强学校健康政策的针对性，还能够为青少年创造更健康的运动环境。Yao等（2015）认为，在青春期以前，父母对体育活动的建模在建立运动社会规范方面发挥着不可或缺的作用，虽然随着孩子的成长，这种建模的影响逐渐减弱，但在儿童成长阶段，以家庭为基础的引导、支持和代际干预仍然是至关重要的。

最后，青少年体育活动促进决策的内容必须规范、专业和细化。国家法律是青少年体育活动促进治理的权威性基础，西方发达国家的建设成效显著。Buns等（2015）认为，美国的“儿童营养和WIC授权法案”是第一部要求学校官员确立体育活动目标的联邦立法，核心是青少年儿童享有均等体育教育，其中要求联邦政府必须授权制定细化的学校健康政策，并定期对执行效果进行评估。Masse等（2017）研究认为，美国各州有两个被称为“成文法”的公共政策杠杆，学校体育政策主要来源于制定法（由州立法机关制定的法律）和行政法规（由国家行政分支机构，如教育部制定的规章和条例）。Tremblay等（2017）提出，以加拿大运动生理学会和社会公益组织为主体的国家法案研制机构，系统制定了不同人群的体育活动指南。指南实现了对日常活动思维模式的根本性转变，它将注意力集中在运动行为本身上，从孤立行为到整天行为的概念都得到了有力的循证支持。

青少年体育活动促进治理涉及的因素复杂多样，因此需要分层分类进行细化规定。Kahn等（2002）提出，孩子们每天大部分的时间都在学校，体育教育被认为是改善公共健康的重要措施。鉴于此，学校应充分发挥自主性，制定健康指南，将引入高质量体育项目作为主要目标；国家运动和体育教育协会也应统筹设计，从时间分配、场地、师资等方面进一步优化体育课程设置，同时积极研制和执行课外体育活动参与标准。Underwood（2016）认为，2009年美国华盛顿州通过了第一部有关学校体育运动脑震荡的法律（Zackery Lystedt Law），至2014年，所有的州和哥伦比亚特区都颁布了有关青少年体育运动脑震荡的法律。这些法律（法案）都明确赋予学区、州教育部门、地方学区、州体育协会一定的决策权，并要求他们系统制定青少年体育运动指南和规程，并建立可能引发脑震荡的详细目录。Pate等（2013）研究认为，虽然美国所有50个州都制定了体育教育标准，而且其中26个州要求学生进行评估，但只有 14个州强制要求进行健康评估。加州和得克萨斯州不仅要求对健康进行评估，而且还提供了分析报告及数据利用途径，以进一步制定学校体育活动和健身政策。在加州，健康调查报告帮助教育行政部门（CDE）不断优化青少年体育政策的依从性和指导性，其中重要的一项政策改变是资助加州小学有健康指导执照的体育教师。在德州，教育部门也制定了身体健康评估计划（PFAI），并建立了完善的学生体育参与和体质健康数据库。

综上，明确决策主体、规范决策程序、细化决策内容共同构成了青少年体育活动促进决策权基本的运行体系。西方发达国家青少年体育活动促进的决策机构明确，各层次主体的权限和职责清晰，在社区体育、学校体育、家庭体育、公共卫生、运动伤害防范等领域都建立了统一的法案和标准，奠定了依法治理的基础。学者们立足实践对青少年体育活动促进决策权展开了系统的研究，取得了一批有价值的成果，目前主要的不足是较为缺乏对决策力和领导力的量化分析。

3.2 青少年体育活动促进协同管理与实施权的运行

协同管理与实施权是青少年体育活动促进治理权合理配置的具体体现，具有突出的实践性，其在社会资源有机融合的基础上，要求建立公开透明的运行机制，并以提升体育参与水平，满足多元化的体育需求为最终目标。其主要包括以下几方面的内容：

1．资源整合和配置是青少年体育活动促进协同管理与实施权运行的前提条件。青少年体育活动促进治理仍然是一个相当年轻的领域，世卫组织制定了具体的指导方针，支持世界各国制定全面有效的国家政策和体育活动促进计划，同时要求将其纳入公共事务框架，制定切实可行的实施计划，将所有利益相关者、管理者、实施者汇聚一堂，全面执行国家政策和相关项目基准（Kahlmeier et al.,2015）。顶层设计指导下的协同管理与实施是青少年体育治理的关键环节，决定着整体利益实现的程度，因此需要纳入到公共健康事务框架下，广泛寻求社会资源的支持。体育促进作为一种有计划的社会实践活动，在将人的发展本质从权利途径转化为具体实践，以及在竞技体育和休闲体育领域覆盖、构建和实施教育方面，都有其局限性，因此需要积极推行创新性项目，不断实现体育社会资源的有机融合（Tunon et al.,2014）。健康与社会资源的关系密切，其中涉及因素包括社会凝聚力、社会资本、社会规范、集体效能、社区犯罪与安全、经济发展情况等（SugliaF et al.,2016）。

青少年体育有助于确立不同法律活动中人权的确立，因此应该纳入到更加宽泛的健康促进治理体系，实现各种资源变量的有机融合，即通过签定联合治理和使用协议，建立一个成本效益的共享社区资源的平台（Halbert et al.,2014）。Guell等（2017）综合公共健康、社会学、行为科学和交通运输领域提出了青少年体育活动干预的资源整合模型，他们认为体育活动是一项根植于社会实践的行为，资源环境干预是一种结构性的变化，应建立与体育活动变化密切相关的监测机制。Love-Koh等（2017）使用经济模型评估了环境资源干预体育活动的成本效益，他们提出哪怕是青少年体育参与平均值的小幅度增加也能够产生成本效益；通过环境干预来增加青少年体育活动是非常划算的，能够有效减少过高的管理成本投入。

2．青少年体育活动促进协同管理与实施需要建立完善的运行机制。解决青少年运动不足是非常重要的，特别是要对他们的闲暇时间进行有效管理，因为这是进行决策和制定政策的依据；应以家庭和学校为主体，实施一个强有力的、覆盖面广的、以需求为基础的闲暇时间管理计划，以促进青少年学生形成积极健康的生活方式（Goel et al.,2014）。

西方发达国家注重协同管理与实施，建立了比较完善的运行机制。Kristini等（2012）提出，家庭和社区参与意味着包括家庭成员和社区成员必须参加各类体育活动，这就需要在学校和社区之间建立联系，创造和支持体育活动的机会。虽然这一观念看起来很简单，但是家庭和社区的参与是综合性学校体育活动计划（CSPAP）中最不经常实施的一部分。为了建立多方协调运行机制，体育活动认证官员（C-DPA）必须要进行有效的培训，以便推动家庭和社区参与到青少年体育活动促进中。Lund（2014）认为，20世纪 90年代以来，在瑞典新自由主义改革思潮下，很多学校开始放松教育管制的改革，其主要目的是通过社会分化和共同介入来提高教育标准，实现教育均等化。不同于英国和其他盎格鲁-撒克逊国家，瑞典中学体育以自愿为基础，当地政府给予政策、资金等方面的指导和支持，学校、本地体育俱乐部、社区建立对接合作机制，通过多种途径实现学生广泛的体育参与。Xie等（2017）认为，体育活动、久坐行为和睡眠组合与儿童和青少年健康密切相关，所有行动计划都要在循证基础上进行，因此需要建立长期的运动行为监测制度。美国国民体育活动计划联盟（2016）建立了不同群体体育行为变化的监控制度，成立了 9个专家工作小组，着重对接工商业、社区休闲、健身、公园、教育、保健、大众媒体、公共卫生、交通、志愿者和非盈利性组织等部门的工作开展，并定期对各部门之间的有机联系、协作实施情况进行评估（Nooe et al.,2017）。

3．青少年体育活动促进协同管理与实施需要采取灵活多样的措施。青少年体育干预需要全社会共同参与，立足于国家颁布的体育活动法案和运动标准，应采取各种各样的措施（Evenson et al.,2013）。Haese（2016）提出，在采取干预措施之前，需要深入地了解目标行为（促进体育参与，防止儿童和青少年久坐已成为重要的公共卫生目标）因素；在不同的国家，社区环境与青少年体育活动之间的关系不能一概而论，应分别针对高收入社区、低收入社区，以及不同年龄段的孩子实施分类体育干预。Dixon（2016）提出，最新颁布的“国民体育促进计划”表明，美国人可以在令人惊讶的地方锻炼：做礼拜的场所；根据该计划，有宗教信仰的场所已被列为开展美国体育活动的重要领域。该计划由国家体育活动计划联盟制定，旨在通过定期体育活动来预防疾病和改善健康。教堂、教会和其他有宗教背景的场所都被列为行动区域，因为他们现有的制度和结构非常适合实施体育活动计划。Guterrez等（2010）研究认为，家庭对确立儿童典型的生活方式具有关键性的作用，社区虽然没有家庭的影响大，但也能够影响他们世界观的形成。家庭（父亲）起着关键作用，能够推动青少年形成健康的体育生活方式，使他们不断掌握新的技能，从而为成年生活做好准备。Morton等（2016）提出，通过优化学校环境来支持健康行为，促进青少年身心健康日益受到学界和政策制定者的关注。为了建构一个有意义的学校环境，要解决多层面的问题，充分发挥学校体育、社会和政策环境之间的相互作用和影响，塑造学生良好的体育运动习惯。

综上所述，发达国家确立了全社会共同参与青少年体育治理的理念，普遍将社会资源整合作为权力运行的基础，其中尤为注重公共资源、环境资源与青少年群体体育参与的有机融合；同时进一步明确了体育活动促进的价值向度，建立了以家庭、学校和社区为主体的协同实施机制，体育干预措施灵活多样。目前的主要问题是仍然无法全面整体性地提升青少年体育参与水平，需要进一步采取法治手段进行综合治理。

3.3 青少年体育活动促进治理权的监管与评价

从权力运行的视角看，需要对青少年体育活动促进的决策权、协同管理与实施权进行有效的监管，同时也需要对社会资源和环境资源的整合利用进行针对性地评估。

1．青少年体育活动促进决策权监管。决策权的监管应从两方面进行考虑，一是任何决策需要获得循证支持，这是确保科学性、可行性的基础；二是决策要及时向社会和公众公布，并使利益相关者参与其中，这是民主性、透明性的重要体现。

决策（如制定政策、法规或立法）都需要确立循证和评价的议程，环境影响因素（如政策、有竞争力的健康促进活动等）都能够导致健康促进法案的成功或失败（Nethe et al.,2012）。形成性评价（决策启动时的评价）适用于重大体育治理决策的评估，比如采取目标群体和利益相关者反馈（Salli et al.,1988）。Poitras等（2017）提出，研制青少年体育政策或法案需要建立科学的成果筛选标准，通过各种搜索源系统审视和解读运动行为（体育活动、久坐行为、睡眠、综合行为）与健康指标之间的关系，这是提供最佳循证指导的基础。Williams（2016）提出，识别、干预饮食和生活方式，实现儿童和婴儿健康促进（IDEFICS）的研究成果与公共政策的决策和制定密切相关，既要考虑体育干预措施的适用性，也要给决策者提供一个可以实现的模型，同时要根据多个目标针对性考量可操作性的政策措施。De等（2016）认为，儿童和青少年体育政策应及时向社会公布，尤其是应该让家长（父母）、学校（幼儿园和学前班）、社区等密切相关的利益相关者充分了解干预方案，以便使他们决定是否采取行动，并积极参与其中。

2．青少年体育活动促进协同管理与实施权的监管。协同管理与实施权涉及到多种权力关系和责任关系，因此对其监管需要成立专门的机构，分类采取措施，并以“绩效”作为最终考核指标。过程性评价（决策实施时的评价）适用于协同管理与实施的评估，主要指标包括：政策的制定和实施；制度建构情况；没有发起者参与情况下的自我维持；降低因不运动导致疾病发病率和死亡率的条件；提升幸福、生活质量，以及保障体育活动开展的社会资本和环境（Bauman et al.,2006）。美国国家运动和体育教育协会研究报告提出学校体育在推进公共健康方面起着重要的作用，为了全面实施学校综合体育运动计划，需要建立针对性的监管与评价机制：1）成立监管委员会，全面监督该计划实施。2）制定长效监控行动计划，实行基本标准的执行评估、目标评价、家庭和社区实施绩效评价等。3）采取多种措施对学校综合体育运动计划的基本标准执行情况进行专门评估（Education,2008）。Grunbaum等（2013）认为，1995年美国疾病控制与预防中（CDC）与州和地方的教育、卫生机构合作，建立了学校健康档案制度，全面监测和评估学校健康教育工作的实施和学校卫生政策的执行效果。该制度每两年实施一次，其中包括州和地方政府对初中、高中校长和健康教育教师的调查，主要从健康教育、体育教育、学校环境、健康咨询服务、家庭与社区参与 5个方面对相关政策进行评估。Puggina等（2017）认为，低水平的体育活动已经成为当前全球关注的问题，提升参与程度已经成为各国公共卫生政策的优先事项，为了实现总体目标，就需要对青少年体育协同管理与实施中相互依赖的、多层次的因素和变量进行测量和评价，主要维度包括环境政策、社会文化经济、心理和行为等，核心评价指标是综合活动行为的改变情况（如体育参与、饮食、睡眠、久坐）。

3．青少年体育活动促进社会资源与环境资源的评估。随着孩子年龄的增长，孩子的独立性增强，父母对他们体育活动的影响逐渐减弱，环境因素（如家庭社会经济地位、学校环境、同龄人参与、公共体育设施等）的影响日益加大（O'Donoghue et al.,2018）。在社会生态模型框架下，基于广泛的社会人口因素，政策、环境、个体间、个体本身等对青少年体育活动参与的影响由近至远。体育活动参与（类型、频率、强度、持续时间）与环境有关，其中主要包括居住地城市化程度，城市形态、交通网络、体育设施、自然环境（如绿道、水域等）（Carlin et al.,2017）。针对不同的环境资源，研究者们提出了不同的评价方法和途径。Craig等（2002）采用分层线性建模的方法分析了社区环境设计对人们体育行为的影响，他们建立了基于18个社区特征（目的多样性、环境视觉美感、交通流量）的环境评估系统，提出环境与体育参与密切相关，其中公共卫生、城市规划、交通等的有机协作起着关键性作用。Ajja等（2014）提出，课外活动（辅导）是促进孩子们体育活动的重要环节，需要对其政策水平和环境资源进行针对性的评估。为了全面掌握现行方案对政策的执行情况及运动环境监测状况，就必须要对青少年中课外活动期间的体育参与水平进行持续评估，并在其质量评估标准中纳入可以量化的体育活动指标。Donnellan（2016）首次使用核密度估计的方法系统测量和评估了城市建筑环境、交通、体育活动与健康之间的关系，改变了对目前建筑环境的认识。主要内容包括：测量坡度、路灯、人行道、步道等指标，改进并增强标准步态指标，对社区路况的可骑性（自行车）和无障碍性进行测试和验证。

综上，西方发达国家针对青少年体育活动促进治理权力和环境资源建立了长效的监管和评估机制，其中分类量化指标体系具有典范意义。从研究内容看，建立多维度理的体育治监管与评价模型，完善青少年体育不同领域的监管和评价机制，动态进行青少年体育活动社会资源和环境评估是学界关注的焦点。

4 对我国青少年体育活动促进治理的启示与借鉴

通过上文分析可以看到，运动不足已经成为全球性的难题，西方发达国家虽然在青少年体育活动促进治理方面取得了比较突出的成绩，但也面临青少年体育参与水平不高，肥胖、致病低龄化等问题。例如，澳大利亚（2010）儿童和青少年的体育活动水平不足，长时间久坐、超重和肥胖比率为 25%（Australian Government Department Of Health And Ageing,2018）；美国（2012）仅有58%的学生参加由学校或社区组织的体育竞赛（CDCP,2012），青少年肥胖率为 16.9%，2～5岁儿童肥胖患病率为 8%（Gden et al.,2014）；加拿大儿童和青少年的健康状况不容乐观，5～11岁和12～17岁（2015）的孩子每天进行60 min中等强度体育活动的比例分别为14%、5%（Bird et al.,2016）。青少年体育参与并不是一项法律上的应当行为，难以强制干预，这在很大程度上造成治理效果不显著。我国在进行青少年体育活动促进治理时，应立足现实发展，针对性地汲取发达国家的优势经验和做法。

1．将青少年体育活动促进纳入基本权利体系。西方发达国家普遍将青少年体育活动促进视为一项整体性的权利（既是一项人权，也是一项公共权利），针对各个领域制定了完善细化的法案。我国在青少年体育活动促进治理时，首要的任务应是确立法治导向，在法律上明确体育是青少年的一项基本权利，并细化各类义务规定和条件保障。

2．推进青少年体育活动促进的依法综合治理。西方发达国家青少年体育活动促进协同治理制度比较成熟，决策机构、管理和实施主体的权限和职责清晰，运行顺畅。我国应将青少年体育活动促进纳入依法治理框架，将其作为优先开展的公共事项，明确政府、体育部门、学校、社区、社会组织等的权限和职责，建立完善的社会网络和运行机制。

3．建立青少年体育活动促进综合性的评价与考核体系。西方发达国家注重青少年体育活动促进治理权力的监管，以及环境资源的评估。我国应针对青少年体育治理的长效性和系统性，建立有效的权力监管机制和周期性的评估制度，提升治理效率。同时，应将青少年体质健康和体育参与水平纳入学业、毕业等考核制度中，并进一步完善体质健康管理体系，促进他们养成良好的锻炼习惯。

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