巡回检察试点一年：警惕“熟能生懒”，防止“熟能生腐”

某监狱将罪犯个人劳动报酬分为狱内消费金、社会责任金、出狱生活储备金三部分，但狱内消费金占比较高，后两项比重偏小。

实行派驻检察，驻狱检察人员相对固定，缺乏必要的交流轮岗，会对监狱存在的问题熟视无睹，甚至被“同化”，进而出现面对问题不愿监督、不敢监督的局面。

南方周末记者 谭畅

南方周末实习生 张昆昆

对于地处济南市的山东省A监狱而言，济宁市的检察官冯知良是一张“生面孔”。

2018年11月，冯知良等4名来自济宁城郊地区检察院的“陌生人”走进A监狱，十多天时间里，他们只做一件事——给监狱挑毛病。

冯知良告诉南方周末记者，他们一共给A监狱挑出了40个问题，并形成了书面报告：监狱部分围墙没有在内外两侧设置符合要求的警戒隔离区；对于进出监狱的外来人员和车辆，没有严格落实由警察全程陪同或陪驾的规定；罪犯劳动报酬制度执行较晚，部分罪犯劳动报酬权益未得到依法保障……

4位“陌生人”提出的问题和整改建议，A监狱照单全收，并制定了台账，逐一对照销号整改。

整个过程完成后，一次以“巡回检察”方式对监狱进行的监督结束。而在过去，检察机关对监狱进行法律监督主要采取在监狱设置检察室，也即实行派驻检察的方式。

“对于普通民众而言，派驻检察模式很容易留下监狱检察人员与监狱监管人员一体的观感，在形式上具有难以避免的缺陷。”中国人民大学法学院教授李奋飞说。

为解决“派驻”导致的监督质效不够理想，2018年5月31日，最高人民检察院宣布开展为期一年的监狱巡回检察试点工作，山东是试点地区之一。

一年试点结束后，2019年7月1日开始，“巡回检察”的做法在全国所有监狱中实行，已成为监狱检察工作的常态。

“滚动的石头 不长苔”

为什么要开展监狱巡回检察？要从监狱与检察院的关系说起。

监狱是国家刑罚执行机关，其最高行政主管部门是司法部。不过，对监狱刑罚执行和监管改造活动实行法律监督，则是检察机关的职责。

过去在检察机关对监狱实行派驻检察时期，根据要求，每一名驻狱检察人员每个月派驻检察的时间不得少于16个工作日，而且派驻检察室每个工作日都要有人员在岗。

派驻检察为主的监督方式取得了不少成效，近年来纠正的“浙江张氏叔侄强奸杀人案”“海南黄家光故意杀人案”等冤、错案，都是在监狱派驻检察工作中发现的。

但这一监督方式也存在一些“硬伤”，受到法律界诟病。

李奋飞的看法是，长期、稳定的驻狱工作，造成了监督者与被监督者长时间共处同一空间的客观事实，难免引起社会各界的隐忧甚至质疑，“在低头不见抬头见的环境中，驻狱检察人员是否还能够秉持检察监督的立场，敢于亮出监督之剑？”

山东省检察系统一位人士对南方周末记者说，检察官在一个监狱“上班”时间长了，容易和监狱监管人员称兄道弟、一团和气，忘记自己的职责其实是去监督他们的。该人士还指出，驻狱检察人员相对固定，缺乏必要的交流轮岗，在熟悉监狱工作的同时也会对监狱存在的问题熟视无睹，甚至被“同化”，进而出现面对问题“拉不下情面、下不了手”，不愿监督、不敢监督的局面。

“我们都知道‘熟能生巧，但也要警惕‘熟能生懒，防止‘熟能生腐。”2018年5月31日，最高检新闻发言人王松苗在发布会上宣布，将在山西、辽宁、上海、山东、湖北、海南、四川、宁夏等8地（后增加黑龙江、江苏、河南、云南等4地）开展为期一年的监狱巡回检察试点工作。

“俗话说‘滚动的石头不长苔。”王松苗表示，实行巡回检察试点，目的就在于防止权力“长青苔”。

与派驻检察相比，李奋飞认为，巡回检察具有明显的独立性，以随机组成检察组的形式不定期进入各个监狱，有利于检察人员以客观的外部视角对监狱予以审视，发现长期身处其中的人容易忽视的问题，同时也增加检察人员与监狱监管人员形成“熟人”关系的成本。

是否存在“牢头狱霸”？

“巡回检察改革没有先例，是‘摸着石头过河。”山东省检察院副检察长黄敬波告诉南方周末记者，被列入试点省份后，山东从2018年10月开始实现对全省15个市19所监狱的巡回检察全覆盖。

不过实行巡回检察并不意味着彻底取消派驻检察。“派驻不能丢，巡回很必要。”最高检第五检察厅副厅长刘福谦对南方周末记者表示，监狱检察改革是改“派驻”为“派驻+巡回”，既发挥“巡”的优势，又发挥“驻”的便利。

刘福谦说，派驻检察人员可以更加直接地发现监狱在执法活动中存在的问题，了解罪犯的诉求。对于派驻检察发现的一些问题，可及时与巡回检察组对接，便于检察机关有针对性地开展巡回检察。

试点期间，山东15个检察院在每个驻狱检察室至少保留一名检察人员，大部分人员都被撤回，充实整合设立巡回检察组。每个试点院设立的巡回检察组不少于两个，每组不少于3人。

对每一所监狱的巡回检察频率大约是两到三个月一次，每次不少于5个工作日。对同一监狱再次巡回检察时，需要更换主办检察官，并调整巡回组成员。

除了常规巡回检察，山东省检察院还调动整合了全省监狱检察力量，组织15个试点院对19所监狱开展跨域交叉巡回检察。

冯知良参与的就是一次跨域交叉巡回检察。2018年11月，济宁城郊检察院选派了2名检察官和2名检察官助理，以山东省检察院第五巡回检察办案组（以下简称“巡回组”）的名义进入山东省A监狱。为提高巡回检察针对性，巡回组在出发前与承担该监狱派驻检察任务的济南城郊院对接，事先了解情况，研究制定了工作预案。

2018年11月13日，巡回组在济南城郊院相关人员陪同下，与监狱共同召开巡回检察动员会。会后，巡回组在罪犯生活区、生产区、监狱办公区、罪犯家属会见区等地方张贴了巡回检察公告，公布了举报电话。

十多天的时间里，巡回组审查了监狱各方面的档案材料，查看了有关监控录像，对于监狱医院可能存在使用罪犯管理药方、从事注射等医疗护理工作的情况，巡回检察组通过回看监狱医院的监控进行查证。

巡回检察期间，山东省常采取的一个做法是，对服刑人员开展问卷调查。

“生病是否得到及时治疗？管教民警是否向你或你的亲戚朋友索要过财物？监狱是否存在‘牢头狱霸现象……”在山东省检察院提供的材料中，就有张包括二十多个问题的“监狱服刑人员调查问卷”。

2018年11月开展的那次巡回检察过程中，冯知良所在的巡回组共对A监狱100名罪犯进行了问卷调查。“为防止谈话不够深入，我们选择在巡回检察活动进行五日后才开始与罪犯谈话，罪犯合法权益保障情况、监狱文明执法情况、牢头狱霸问题等是重点。”冯知良举例称，巡回组如果在前期发现监狱可能存在禁闭罪犯不规范的问题，就会特意选择被禁闭过的罪犯进行重点谈话。

最终，巡回组发现了A监狱在安全监管、罪犯生活卫生管理、教育改造、刑法执行和狱政管理等方面存在的40个问题。

山东省监狱管理局刑罚执行处处长赵后卫表示，对于巡回检察发现的问题，监狱需要限期将整改情况向检察机关反馈，且下一次巡回检察还会对上一次发现的问题进行复查。

“巡回”有 反思之处

2018年修订的人民检察院组织法，已正式确立对监狱实行巡回和派驻两种检察方式。

2019年6月27日，最高检召开新闻发布会，宣布从2019年7月1日开始，全面推进监狱巡回检察工作。

王守安是最高检检委会委员、第五检察厅厅长，他在发布会上称，截至2019年5月，全国检察机关共对452个监狱开展1262次巡回检察，发出书面纠正违法和检察建议2808件，得到纠正2008件，与以往仅实行派驻检察相比，成效明显。

最高检副检察长邱学强，在试点期间先后两次带队进行巡回检察，这是最高检历史上首次直接开展巡回检察。

为期一年的巡回检察试点，既是对监狱检察方式的探索，也是对监狱的“全身体检”，并发现一些监狱在执法过程中存在的深层次问题。

检察机关通过巡回检察发现，一些监狱对罪犯教育改造的重视程度有待提高，个别监狱思想教育缺乏系统性安排、出入监狱教育时间过短、课程设置不符合有关规定、心理教育没有有效开展。

再比如罪犯劳动报酬的问题。一些地方罪犯的劳动报酬配比结构不合理，某监狱将罪犯个人劳动报酬分为狱内消费金、社会责任金、出狱生活储备金三部分，但狱内消费金占比较高，后两项比重偏小，不利于罪犯的教育改造和出狱后顺利回归社会。有的监狱医疗投入不到位、影响罪犯治疗。

刘福谦称，出现上述问题，既有法律规定方面的原因，也有监狱硬件设施、人员配备方面的原因；既有监狱干警执法不规范的原因，也有检察机关监督不到位的原因，“检察机关准备在下一步的工作中加强与刑罚执行机关的沟通协作和信息共享，共同研究解决。”

通过巡回检察，监狱系统长期存在的一些问题暴露了。但总结试点得失，便能发现巡回检察这一监督方式本身也有值得反思之处。

从山东省的试点实践来看，很多市只有一个监狱，派驻人员撤回后和刑事执行检察部门人员一同被分为若干个巡回检察组。但据山东省检察院第五检察部主任丁西超介绍，由于巡回检察形式单一，几轮巡回检察下来后，容易出现“‘老、大、难问题依然存在、发现问题越来越小、越来越少”的现象。

江苏省检察院第五检察部副主任朱昊表示，在江苏试点期间，监狱检察工作的及时性遇到了一定挑战。

朱昊举了一个例子，巡回检察试点工作开始后，要求每个监狱仅保留1名驻狱检察人员，其余人员撤回。而为了充实巡回检察力量，检察院往往选择撤回员额检察官，留守在监狱的只是检察官助理。“但当监狱发生罪犯死亡、家属闹事等突发状况，非员额检察官不敢表态，这时候还得从几十公里外的检察院调员额检察官过来处理。”

山东省湖西监狱监狱长胡传亭则发现，对于同样一个问题，不同轮次的巡回检察人员处理方式会有差别，比如对一个罪犯能否减刑，上一批认为能减，下一批可能认为不能减，“这样罪犯就会产生情绪波动，不利于监狱监管秩序的改进。”

面对试点期间出现的问题，刘福谦说，改革难免存在困难，检察机关将充分总结经验和不足，提出解决方案。