完善黑龙江省调解联动机制对策研究

胡敏

摘 要：调解联动机制要充分整合人民调解、行政调解、司法调解三种调解资源，理顺各种调解主体之间既相互独立又要密切衔接互动的关系，明确各自调解范围内的定位与职责，实现处理各种纠纷的效益最大化。当前黑龙江省已初步建立了完善的调解联动机制，但在实践中仍然存在着各自为战、衔接互动不畅通等一系列问题，本文着眼于上述实际问题并进行了系统全面的论述，有针对性地提出相应的完善对策，以期为相关职能部门的行政决策提供可行性参考。

关键词：黑龙江省;调解联动;机制

中图分类号：D920.4   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）05-0087-02

近年来，黑龙江省始终致力于不断探索完善调解联动机制理论与实务，定期不定期地召开联席专题会议，在全省范围内推广各市县的成功经验，加强组织领导、明确职责分工，不断强化以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解分工负责、优势互补、密切配合的调解联动机制。但不可否认，在实践中仍然存在着调解联动法律、法规、规章缺位，三种调解主体各自为战，衔接联动不畅等问题，这些问题的存在在一定程度上制约了调解在社会矛盾纠纷多元化解格局中作用的发挥。

一、黑龙江省调解联动机制的现状

2015年5月，中华全国人民调解员协会秘书长带领全国近百名司法行政工作人员到黑龙江省哈尔滨市走访调研，重点参观了哈尔滨市香坊区诉调衔接人民调解委员会驻法院工作室，就香坊区开展人民调解与行政调解、司法调解衔接联动工作经验和做法进行系统的学习交流。香坊区始终致力于不断完善诉调衔接人民调解室的矛盾纠纷受理调处机制，保障人员配备和经费支持，探索出 “三规范”“四明确” “四心调解法”等先进的经验做法。

2017年3月，香坊区法院被省法院确定为全省第二批多元化纠纷解决机制改革示范法院。为实现多元化纠纷解决机制对接平台一体化，完善社会矛盾纠纷多元化解体系建设，香坊区法院在完善诉调对接平台建设、健全诉调对接制度、创新诉调对接程序上突出了自己的特色。建立了由市公证处、黑龙江北斗律师事务所、黑龙江保全非融资性担保有限公司共同搭建化解纠纷平台。该平台充分实现了人民调解和司法调解的衔接互动，将法院大量案件通过诉讼外解纷机制予以分流，不仅降低了当事人的经济成本，同时也节约了有限的司法资源。此外，香坊区大胆实践，建立区级矛盾纠纷调处中心，街乡（镇）“大调解”中心，建立健全专业性调解组织，全面实现专业调解与人民调解、行政调解、司法调解的相互衔接联动，累计化解矛盾纠纷7 840件，其先进的经验和做法得到了社会各界的广泛认可，并被多家媒体转载报道。

2018年1月1日正式实施《黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例》，这是黑龙江省关于社会矛盾纠纷多元预防化解具体途径和措施的专门地方性法规，是应对当前社会矛盾纠纷日趋多元化、复杂化的有力回应。该法对多元社会矛盾纠纷化解应遵循的基本原则、主体之间的职责分工、化解途径、引导途径、工作保障等问题做出了明确的规定，同时对行政调解达成的协议可以进行司法确认给予了充分的肯定，在一定程度上弥补了当前法律的空白和漏洞。

二、黑龙江省调解联动机制存在的主要问题

（一）调解联动法律、法规、规章缺位

调解联动机制作为一项定纷止争、维护社会和谐稳定的重要制度，是社会矛盾纠纷多元化解纠纷体系的重要环节，但到目前为止尚未出台中央层面的专门法律。2011年1月1日起施行《中华人民共和国人民调解法》是关于人民调解的专项法律，该法第33条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。” 这是專门针对人民调解与司法机关衔接联动的专门规定，该条充分肯定了人民调解协议的司法确认制度，而对于行政调解协议是否可以进行司法确认法律并无明确的规定，这直接影响行政调解协议的公信力。《黑龙江省社会治安综合治理条例》第13条仅原则性地规定审判机关应当依法加强司法调解，而对于调解衔接联动未有涉及。2018年1月1日正式实施《黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例》是黑龙江省关于社会矛盾预防化解具体途径和措施的专门地方性法规，该法第3条明确规定社会矛盾纠纷多元化解应当遵循政府主导、综合治理部门协调、司法指导、部门联动和社会参与，及时、就地化解矛盾纠纷的原则，同时明确经过行政机关调解达成的调解协议，当事人可以共同向有管辖权的人民法院申请确认其效力，该条例对经行政调解达成的协议可以进行司法确认给予了充分的肯定，弥补了当前法律的空白和漏洞。但针对人民调解、行政调解、司法调解的衔接联动规定过于原则、笼统。法律层面的缺失各省只能根据各地具体实践出台相关的地方性法规或政府规章，由于缺乏上位法的统一规定，这样的零散地方性法规、规章，极易造成相互矛盾，违背法治统一性、严肃性。

（二） 职责分工不明确，衔接联动不畅

立法上对人民调解、行政调解、司法调解并没有明确的分工界定，相互交叉的现象在实践中随处存在，社会矛盾纠纷的调处具体由哪个部门调处基本取决于当事人的选择，而且在相关部门介入以后，也基本上会自行调解，调解不成的依照法定程序办理，实践中受理部门往往不会根据案件的具体情况委托其他更为适宜的部门进行调解或邀请其他相关部门进行联合调解。三种调解主体各自为战，无法根据案情进行具体的分析研判，调整确定调解主体，无法充分发挥不同调解主体的资源优势，直接导致调解效果大打折扣。伴随着我国社会结构、利益格局的深刻变化，社会主要矛盾已经发生深刻变革，各种深层次的社会矛盾纠纷纷纷涌现且交织凸显，呈现出多元化、复杂化等新特点，单靠某个部门、某种方式、某项措施来化解社会矛盾纠纷的传统模式，已经很难适应当前的社会矛盾纠纷的新特点，因此适时完善调解联动机制，是充分发挥调解在社会矛盾纠纷多元化解体系的必然之举。

（三）调解保障不到位，影响工作人员积极性

充足的经费和人力支持是保证调解联动机制正常运转的重要前提，但从全省调解经费和人员配备上看，缺口仍然很大。2001年颁布的《黑龙江省人民调解员以案定补经费保障实施意见》规定：“调解简易纠纷的补贴标准为每件30至50元;调解疑难纠纷的补贴标准为每件80至150元;调解群体性纠纷的补贴标准为每件200至500元。调解纠纷不成功，但有效控制矛盾进一步恶化，并能够正确引导当事人依法进入诉讼或仲裁程序，或引导其通过其他人民调解委员会申请调解的，每件按调解成功补贴的一半进行补贴奖励。各县（市）以案定补经费额度，控制在人民调解员人均每年350元以内”。但从实际情况来看，这样的补贴标准是在2001年确定了，随着经济社会的不断发展，这样的补贴标准已严重脱离当前黑龙江省经济发展水平。从人员配备上看，调解组织人员不足，学历普遍偏低，难保工作正常开展。从市村（居）一级的调委会看，村调委会、居调委会人员组成人员往往是由当地的村干部、妇女主任等基层工作人员组成，这些人员一方面学历普遍偏低，另一方面往往身兼数职，既要协助相关机关开展普法宣传、安置帮教、社区矫正等工作，又要积极预防化解各类民间矛盾纠纷，这样的人员配备及职责分工往往分身乏术，影响工作效果。

三、完善黑龙江省调解联动机制的对策

（一）加快调解联动的专门立法，增加可操作性

调解联动机制作为化解纠纷，维护社会稳定的一种重要机制，我国至今不仅没有一部专门的调解联动法律，而且在人民调解法中尚没有专章规定。调解联动机制的内涵、地位、基本原则、运行程序等方面尚缺乏法律层面的明确界定。因此应积极探索、总结经验，不断完善，加快调解联动机制立法研究，尽快出台专门有关调解联动的法律，为完善调解联动机制提供坚实的法律保障。在国家尚未出台专门法律的情况下，建议黑龙江省人大制定专门的地方性法规或者由省政府制定相应的地方政府规章，在立法中对调解联动机制的内涵、基本原则、具体的衔接联动程序等内容做出详细规定，使调解联动于法于规有据。

（二）明确隶属关系，加强统筹指导

调解聯动机制涉及的主体多，如何将多方主体统筹安排，既分工负责，又互相衔接密切配合，需要明确隶属关系和各自的职责分工，坚持属地管理和谁主管谁负责相结合的原则，密切联系配合，预防和化解社会矛盾纠纷。按“党委领导、综治主管、部门配合、各方参与”的思路，统一确定由各级党委、政府、综合治理部门主管，确定各方调解主体工作职能与权限，从法律规定上避免和防止越位或违规调解行为的发生。

各级社会治安综合治理部门负责调解联动的组织协调、督导检查和评估工作，组织建立联动处理机制，将矛盾纠纷化解工作纳入综合治理目标和考核体系;司法行政机关指导监督人民调解工作，推进人民调解专业化、规范化建设，要以实施乡村振兴战略为契机，普及律师事务所律师调解室，充分发挥律师在调解中的优势作用，促进人民调解与行政调解、司法调解等相关调解组织的衔接联动;依据2018年1月1日正式实施的《黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例》规定，人民政府法制工作机构负责本级人民政府行政调解、行政裁决的综合协调和指导工作。2018年3月13日十三届全国人大一次会议审议的《国务院机构改革方案》明确指出：将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，作为国务院组成部门，不再保留国务院法制办公室。按照《国务院机构改革方案》的总体要求，目前地方已陆续开始进行地方机构的改革重组工作。因此，黑龙江省人民政府行政调解的综合协调和指导工作由哪个部门具体负责，需要等待改革完毕，职权明确后具体确定。

（三）增加财力和人力保障

调解联动机制的高效平稳运转，需要人、财、物的投入与支持。三种调解主体中，人民调解是基础，从现有的财力和人力支持情况上看，人民调解是整个调解联动机制保障的薄弱环节，因此应着力提高人民调解的财力和人力支持，确保人民调解工作补贴、经费充足，并随经济社会的发展逐年调整，切实解决好当前人民调解工作经费保障低的难题。进一步加强队伍建设，着力打造一支适应形势需要的专业化调解员队伍。完善人民调解员选拔及聘任制度，积极引导律师、基层法律服务工作者和公检法退休人员、高校法律师生参与人民调解工作，不断夯实调解联动的保障机制。

参考文献：

[1]刘林，杜芳.构建人民调解联动工作机制初探[J].决策咨询，2014（4）.

[2]吴锦连.论劳动纠纷联动联调机制的立法构建[D].广州：广东财经大学，2014.