全方位对外开放呼唤制度型开放

何立胜

习近平总书记曾在2018年中央经济工作会议上首次提出，“推动全方位对外开放，要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。”由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变是推动全方位对外开放的重要制度安排、关键性的重大部署，意义重大、影响深远。

鉴往知来，中国40多年对外开放，从深圳等特区率先启动，到东部沿海、沿江、沿边，浦东开发开放，侧重推动商品、服务方面的进出口，吸引外资与推动企业“走出去”，是以商品、要素流动为主的对外开放;加入WTO、建设自由贸易试验区、“一带一路”，实施具有较强国际竞争力的开放政策和制度，表明我国已深度参与到全球多边化贸易体制中，贸易自由化、投资便利化水平持续提升，商品、资本等要素已基本实现自由流动，对外开放已由器物层面转向规则等制度层面，对外开放进入深水区。

那么，为什么向制度型开放转变？制度型开放意味着什么？怎样才能促进制度型开放？

转向规则等制度型的开放不是简单打开窗口，方便于贸易投资往来，也不仅是器物层面或区域空间结构的开放，而是规则、制度层面、思维方式、文化与观念层面上的开放。

转向制度型开放，为什么？

由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变的本质是国内规则或制度与国际通行规则的接轨或对接，从规制层面促进国内规则等制度的“进出口”。市场准入加负面清单、事中事后监管、知识产权保护、公平竞争等举措表明，制度创新、制度型开放的大幕已经拉开。

为什么有如此转变？一是建设现代化经济体系、实现高质量发展的要求，全面提升开放型经济水平的理性选择。中国经济发展是基于内需的全球化，在加入全球分工体系的基础上，充分利用两个市场、两种资源，尤其是充分利用全球的优质要素发展，期望能够用庞大的、不断升级的内需吸收世界的先进生产要素。希望发达国家放开对中国正常高技术产品贸易的人为设限，放宽对华高技术产品出口的管制。转向规则等制度型的开放不是简单打开窗口，方便于贸易投资往来，也不仅是器物层面或区域空间结构的开放，而是规则、制度层面、思维方式、文化与观念层面上的开放，借助开放推进改革深化、优化发展环境。

二是国际经济态势变革的要求。目前国际经贸规则正面临着重大调整，WTO多边规则的破坏、修正与改革，促使经济全球化遭遇波折。一些发达经济体采取贸易保护主义和单边主义措施使其与主要国家经贸摩擦加剧，影响了世界经济复苏，使得中国经济面临的外部环境更趋复杂，关系到中国经济发展的大事，中国作为最大的发展中国家和全球自由贸易秩序的参与者、受益者，也是坚定捍卫者，躲不开、避不了，必须应对这种复杂的挑战，积极参与全球治理体系变革，参与WTO贸易投资规则的变革，推动形成更加符合国际经济格局的多边规则体系。

转向制度型开放，怎样做？

中国越融入全球化、越深度参与国际竞争，越需要用市场化和法治化手段推进开放，越需要以竞争性政策为基础的高水平开放，越需要以规则、制度型的开放为基础，越需要创造内外企业公平竞争环境的重大举措。

一是要明确自贸试验区的功能定位。以自贸试验区为制度型开放的试验田，大胆闯、大胆试、自主改，推进制度型开放。对标、对照国际水平最高的自由贸易区进行制度创新，加快那些条件成熟的自贸试验区向自由贸易港的过渡，对照国际上公认的、竞争力最强的自由贸易区，实施具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度，努力推进制度型开放，加快建立与国际通行规则相衔接的制度体系和监管模式。

自贸试验区不是对“政策洼地”的寻租，而是制度创新的高地，是促进“开放升级”与“体制改革深化”的平台。习近平总书记指出，“自由贸易试验区建设的核心任务是制度创新，要聚焦商事制度、贸易监管制度、金融开放创新制度、事中事后监管制度等，率先形成法治化、国际化、便利化的营商环境，加快形成公平、统一、高效的市场环境”。

二是要深入研究衔接国际投资、贸易新规则的变化趋势、本质要求、运行环境与基础条件，对照国际最高标准与做法、查找短板弱项，在风险可控前提下，主动研究和试行更高更深更广的投资贸易自由化试验任务，进而推动现行自贸试验区逐步向国际高水平自由贸易港的标准、规则靠近。重点是推进国内贸易投资规则变革，优化制度供给的安排，建立一套与国际高标准贸易投资规则相接轨的基本制度框架和行政管理体系。如习近平总书记指出的，“要牢牢把握国际通行规则，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式，既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又更好发挥政府作用。加快在促进投资贸易便利、监管高效便捷、法治环境规范等方面先试出首批管用、有效的成果。”

“要牢牢把握国际通行规则，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式。”

例如，实行真正的“境内关外”政策、投资管理制度创新，全面实施准入前国民待遇加负面清单管理模式、投资备案制、注册资本认缴登记制，试行“先照后证”登记制和企业年度报告公示制。深化行政管理体制改革，按照国际化、法治化、便利化的要求，由注重事先审批转为注重事中、事后监管，必须实施贸易监管制度创新，优化政府监管职能，完善监管方式。

推进金融监管制度创新，进一步拓展自由贸易账户、国际贸易“单一窗口”等功能。现行自由贸易试验区的制度安排尚不能满足对接国际经贸新规则要求，如TPP、TTIP和TISA、EPA为代表的国际新规则将内容扩展至知识产权、竞争、投资、环保、劳工、消费者保护、资本流动、财政支持、税收、农业支持、采矿权、创新、文化保护、文化合作、教育与培训、技术与科研等。

在市场准入上，尤其是服务业领域，进一步减少和取消对外商投资准入的限制，提高开放度和透明度是重点。推进最惠国待遇全面无例外，从自由贸易到公平贸易、对等贸易，实施竞争性中立原则与实质性承诺等。

三是以自由贸易试验区为平台的制度型开放势在必行。以自贸试验区、自由贸易港为制度型开放的新平台，进而成为开展规则对接、规则改革、规则开放的試验田。完善“负面清单+非违规不干预”的制度设计，探索建立制度创新容错纠错机制，进一步实现监管方式转变，在规则开放中理清政府和市场的法律边界，给各类企业创造公平竞争的市场环境;构建与国际通行规则相衔接的贸易便利化制度，依托国际贸易“单一窗口”，公布涵盖各通关环节的货物平均放行时间和口岸收费目录清单，推进贸易自由化、投资便利化的税收、市场准入、监管、法律法规等制度建设。以加强信用服务体系建设、共性技术平台建设为抓手，提供有利于新兴贸易业态发展的优质服务。

四是要平衡与防范规则、制度开放带来的收益与风险。加快完善应对国际贸易投资规则重大变化带来的风险防范机制与措施，加快缩短负面清单、实施FT自由贸易账户，制度型开放水平的提升，倒逼或主动推行超出自身承受能力的开放措施，必须构建环境保护、劳工保护、引资优惠政策、本土化程度、技术门槛、争端协调机制等国际投资协定谈判的议题风险防御体系。完善金融风险防御体系，平衡金融业审慎原则、金融开放与安全的关系，提高对跨境资本尤其是国有资本流动的监测和风险防控能力。