欧洲高等教育质量管理理念变迁

朱春芳

（遵义师范学院教师教育学院，贵州遵义563006）

随着高等教育的大众化甚至普及化，质量危机之说不绝于耳，质量意识也空前高涨。[1]但有学者指出，高等教育未必存在严重的质量问题，只是不断增加的问责要求，尤其是“用证据为质量辩护”的要求，导致质量意识高涨。[2]为了提高高等教育质量透明度和“保障”质量，评估型政府（evaluative government）应运而生，各种质量管理活动，如保障、问责、认证、评估、审计和评审等层出不穷。随着政府、社会和高校间关系的变化，高等教育质量概念和质量管理理念也随之发生了变化。

一、传统的高等教育质量管理模式

阿尔贝托·阿马拉尔（AlbertoAmaral）认为，所有的质量管理活动都在两个钟摆之间展开，即以内部学术共同体的标准为导向的质量提高（Qualityenhancement）和基于外部需求的问责（accoutability）。当学者权力更大时，质量管理能更好地服务于高校的质量提高，而当外界尤其是政府意志居于主导地位时，质量管理更多的是回应问责要求。[3]前者侧重于以学术共同体的内部标准来评估质量，后者侧重于以外部需求来评估质量。两种质量管理模式的特征如表1所示。[4]

表1 两种质量管理模式的特征

在市场和政府的驱动下，高等教育质量从一个内隐的概念变成了各种控制和管理活动[5]。随着与大学自治相对的问责体系逐渐得到实施，质量保障和最低标准取代了以前各种被认为是理所当然的教育标准的合法霸权。[6]传统上，高等教育质量就是大学学习和研究所隐含的自然特性，是学术专业群体责任中不可分割的一部分。国际高等教育质量保障机构网络(INQAAHE)秘书长、荷兰大学协会（Association of universities in Netherlands，VSNU）外部质量评价的协调员费洛伊恩斯汀（A.I.Vroeijenstijn）指出，在过去30年，对高等教育质量的关注日益凸显。而1985年以前是没有“质量”这一概念的，他所说的应该是质量意识，确切地说，是政府和社会对高校的质量意识，而非质量概念。质量概念绝不是大众化后才出现的，早在中世纪就已经存在了。自从大学成立以来，对质量的关注就是一个永恒的主题，也是学者伦理道德中的一个部分。[6]

弗兰斯·范富格特（Frans A.Van Vught）指出，早在13世纪就已经存在两种质量评估模型：法国模型将对高校质量控制的权力置于外部权威手中，这是问责意义中质量评估的原初模型；英格兰模型是一个由学者们组成的自治共同体，通过同辈评审进行质量评估。在巴黎大学，外部权威就是巴黎圣母院的大臣，以巴黎主教的名义行事。在牛津和剑桥，由学者组成的共同体有权对其同事的质量进行评判并开除不称职的硕士生，指派新成员。博洛尼亚大学则是一个极端，其遵循客户满意的原则。学生有权每年自由聘请教授，并对那些不按要求履职的教授施以罚金或解雇那些不称职的教授。

法国模型和英格兰模型代表着质量的两个维度：外部和内部。法国模型是外界对高校的问责，英格兰模型代表着传统的学术同辈评审，博洛尼亚模型则将质量直接与客户需求相联系。几个世纪以来，质量的内部维度一直居于主导地位。尽管美国早在19世纪晚期就创建了第一个认证机构，但一直到20世纪80年代，质量的外部维度作为一种公共政策才开始出现。当时，产业界的质量理念，尤其是全质量管理理念逐步渗入高等教育界，高等教育质量及其评价、管理和提高成为政府和社会共同关注的核心主题。1984年，基思·约瑟夫（Keith Joseph）宣布，英国高等教育的两个主要目标就是质量和投资回报的物有所值。法国也是在1984年创建了全国评估委员会（ComitéNationald'Évaluation）。荷兰在1985年发布了《高等教育：质量与自治》。

导致高等教育质量从内部控制转向外部主导，尤其是诸如质量保障机制大规模发展的主要动力就是大众化、多元化、私有化和国际化，因为高等教育从精英走向大众给高等教育领域的决策者带来了前所未有的挑战。由于财政紧缩、社会各界对高等教育的预期和要求不断上升、新经济体制的要求和大学象征性资本的减弱等原因，高等教育承受着巨大的外部压力，大学面临着三重危机：社会合法性、知识生产霸权地位的丧失及院校危机。威廉姆·马西（Massy）将这一情境称之为“对信任的侵蚀”“侵蚀了公众对高等教育的信任，使高校和院系处于危机之中”。[7]马丁·特罗指出，高等教育正在失去社会的信任，这对那些想要增加政府对高校问责的人而言是一个非常便捷的借口。[8]为了弥补公众和高校间的这种信任危机，高校不得不持续地提高教育质量。[6]

20世纪90年代以前，各国采取了不同的质量管理机制，如英国的外部评审员体系（externalexaminer system）。欧洲第一个正式的、国家性的质量保障政策溯源于1985年，当时具有强烈产出性导向的评估型政府逐渐兴起。[9]此后，高等教育质量管理机制发生了显著变化。从这时起，高校被要求以可比较的测量方法展现其质量，向各个利益相关者解释对高校资源投入的使用方式，并证明其是“物有所值”和“符合目的”的。通过这种方式，质量从高等教育的一个隐性的、不言而喻的特征变成了一种控制机制，变成了一种与高深学问没有任何关系的外部问责和服从过程。[10]“质量产业（qualityindustry）”或“审计文化（auditculture）”是世界上所有国家都面临着的一个共同问题，政府通过系统化指数和评估模型使得以前隐性的绩效评价和质量保障程序更加公开透明，并为评估提供了合法的基础。[11]

在这一新的质量管理机制中，政府采取了一种“生均花费更少，交易控制成本更低”的监控机制，在增强高校自治的同时对高校采取了更正规和结构化的评估，实现了从“干预型政府”（政府处于核心控制地位）到“促进型政府”（政府设置框架和规则，高校自主运行）的转变。这种产出性导向的评估型政府关注高校的投入和产出，其特征包括：（1）所有权与购买权分离，政府不再同时是高校的所有者、财政支持者和服务或服务机构的购买者；（2）以绩效问责的方式对高校的产出进行评价；（3）以自治之名将投入性资源及其决策权下放给学校，从而将问责与控制相整合；（4）通过明确的契约、服务供给者之间的竞争和政府机构的私有化促进对高校绩效的问责。高校管理则具有如下特征：（1）外部利益相关者更多地参与中央政府层面关于高校的决策；（2）更多地关注制定和实施高校策略；（3）将产业界的管理理念和技能用于高校管理中。

但是，这些外部主导、产出性导向的质量管理活动引发了诸多批评与争议。其效率至上、标准化和统一性会侵蚀学术组织的传统价值理念，如自治、公平和多元性。[12]形成一种理性化和工具主义，生成一种话语霸权，在帮助院校营造质量文化的同时还可能会造成一种遵从文化，从而抑制院校的创造性。[13]最重要的是“质量保障和评估与高等教育质量有何关系，如何促进质量评估和保障真正提高质量。[14]”

二、质量共治模式的兴起

随着治理理念的兴起，以及对已有质量管理活动的反思，高等教育质量管理理念随之发生了变化。高等教育质量或高等教育产品被认为是政府、市场、公民社会和高校共同“生产”的。该质量管理理念强调多维动态的质量标准，还权于高校、授权予各利益相关者（尤其是学生），以此形成一种以高校内部质量提高为主，多主体参与的共治质量管理理式，该模式具有信任重构的导向。此类质量管理活动具有如下特征：

（一）多维、动态、互动的质量标准

为了突破静态及单维排名的局限，欧洲设计了一种多维用户交互友好型排名体系（U-rank），将质量看成一个动态的发展过程，而非终结性的静态标准。其设计理念为：以理论指导排名的设计和指标的遴选；以用户兴趣和选择为出发点；以同类型学校间的比较为前提，反映大学多维度的功能和活动。从学校、院系和专业等多个层次衡量高等教育的质量，维持排名方法的一致性与连贯性。欧洲多维排名的概念框架是以大学的功能和服务地区作为纵轴，将大学活动划分为教学、科研、知识转化、国际化和地区贡献五个维度；以高等教育过程为横轴，将大学活动划分为投入、过程、产出和影响四个阶段。[15]为了提高欧洲高等教育机构的透明度，发现宏观趋同背景下微观和中观多元性，揭示被各种数据和标签覆盖的高校多元性，向高等教育的各个利益相关者提供各种战略信息，促进欧洲高等教育机构的多元特色发展，欧洲设计了高等教育分类体系（U-map）。其基本理论基础是：高等教育环境条件和高等教育系统中价值观和规范越多元，高等教育系统就越多元。高等院校的使命越多元，高等教育系统受益就越多，这就需要形成一种支持这种多元性的政策环境。[16]U-map的设计原则是：基于实证证据、基于多主体和多维视角、非等级制、能够适用于每所高校并受认可、描述性而非规定性、基于可靠和可证实的数据，以及考虑额外数据。[17]

（二）对风险持积极、包容的心态

高等教育系统是一个由政府、高校、公民社会和市场组成的松散耦合系统，系统内部的任何一个变化都有可能产生蝴蝶效应。2000年，英国资助委员会要求高校建立“识别、评价和管理风险”的程序。其对“风险”的定义是：某种行动或事件可能对某组织实现其目标的能力产生的消极或积极影响，是一种可能性或者一种威胁。该定义强调了风险管理的积极的一面（机遇）和消极的一面，强调了至少可以采取行动预防不幸事件的发生。[18]这一定义表明在管理学术风险时，采取的任何干预措施应该包括支持性的一面，而不仅仅是对原本已经脆弱或处于风险之中的高校进行更加密切的审查。[18]因为质量提高是变革和创新的结果，风险是不可避免的。为了保护学生的利益，高校应该提前管理好这些风险。质量评审应考虑和支持有效的风险管理，并采取一种支持性而非惩罚性的方式。[3]英国商业、创新与技能部（Department for businss,innovation and skills,BIS）2011年发布的《高等教育：学生位于系统的中心》白皮书提议，成立一个强健、具有良好适应能力、真正基于风险之上的质量保障机制。[19]这种内部质量保障的风险管理方法（risk-based management）暗含一种信任，对一线学者们授权，强调一线学者及其管理者之间相互问责。学生在风险识别和管理中也发挥着重要作用，但其角色不是顾客或消费者，而是有责任感的高校成员。成功的风险管理不应嫌恶挑战，对挑战持有开放性态度和敢于接受失败是有效风险管理的两个重要前提。在QAHECA给欧洲大学联合会（European University Association，EUA）的报告中提出：“外部质量保障应该着力于检查高校是否能够积极应对反常条件，而不是对偶尔的失败进行惩罚”。除非存在一种接受风险、鼓励员工透露风险，并就风险管理坦诚地交换信息和思想的文化，否则，不管是风险管理方法，还是内部质量保障都不可能有效运行。[18]

（三）开放式质量协调法

欧洲从2005年开始实施ESG，ESG是由欧洲高等教育质量保障联盟（EuropeanNetworkforQuality Assurance in Higher Education,ENQA）起草，由ENQA、EUA、欧洲高等学校协会（European Association of In stitutions in Higher Education，EURASHE）和欧洲学生联合会（ESU）一起设计的。该标准体系采取一种开放协调方法（open method of coordination），强调自我约束（在最初阶段服从ESG规则是加入欧洲高等教育质量保障体系的前提条件）和质量保障机构的独立性，以兼顾博洛尼亚47个签约国各自的质量、标准和保障体系的多元性。因为各利益相关者共同参与了ESG的设计，质量保障中各行为主体间形成了共同价值观和原则，所以这是一种以高校内部质量改进为主的利益相关者质量模型。ESG原则下的质量保障方法强调：高校质量主要由高校自己负责；采用内部评估、外部同辈评估、发布评估报告和后续跟进的四阶段模型；根据内部质量保障程序是否有效来决定是否以及如何实施外部质量保障；利益相关者尤其是学生在质量保障过程中的每个阶段都很重要。[20]这些原则表明欧洲从控制导向的质量保障方法（通常以认证的形式开展）变成了发展导向的质量保障方法（注重院校层面的质量活动），不再关注标准而是院校在确保和提高质量方面的能力。[20]

三、高等教育质量管理的阶段划分

通过对高等教育质量管理发展历程的回顾，以及对发展趋势的分析，可以将高等教育质量管理活动分成三个阶段：基于信任的前质量阶段、信任缺失阶段和信任重构阶段。在不同的国家，各个阶段出现的时间不一样，也不存在泾渭分明的界限，只是某个阶段的某些特征更明显而已。

（一）前质量阶段

“前质量”这一概念是由彼得·艾维尔（Peter Ewell）提出来的，他将美国高等教育规模剧增的时期（1965—1982年），视为美国的前质量阶段。就本文而言，前质量阶段指的是高等教育大众化以前的阶段，但并不一定是精英教育阶段。这一阶段的特征是高等教育部门在一个良好的政策环境中运行，高校享有高度的专业权威和声誉，政府官员和社会各界对高校赋予高度信任。学术专业人员们被认为通晓专业知识并有能力开展高质量的教育活动，高校所授内容也被政府官员们认为是必要且适宜的。对科研的投资被认为能够提升高校声誉并赢得公众对其专业能力的认可。教育质量的概念也非常简单，即细心挑选合格的学生，给他们提供某个学术领域内的课程内容，然后颁布一个能准确反映其合格知识水平与成绩的文凭。[21]高等教育被认为是一种“公共产品”，高校没有必要对其使用财政资源的方式和结果进行解释并受外界的问责。这一时期高等教育质量的内部维度居于主导地位，质量主要由学术共同体决定。政府与高校彼此信任，政府将高等教育看成一种“公共事业（publicutility）”并制定相应的政策。这时公众没有质量意识，充其量会存在某种类似于院校声誉和名声的概念。[21]

（二）信任缺失阶段

随着高等教育大众化负面影响的全面显现，如文凭贬值和造假、过度教育（overeducation）、低质教育、错位教育（即为了缓冲暂时的就业难而攻读更高级但不一定适合自己特长和兴趣的学位）、就业难等，社会各界对高校的信任逐渐丧失。高等教育规模扩张引起的财政不足，需要家长和社会承担更多的责任，因而“质量”成为社会各界共同关注的主题。这一时期的“质量”，更多关注“满足特定目的或功能”[21]“卓越或优异的程度”“符合目的”和“物有所值”。高校必须满足作为顾客的各个利益相关者的需求。由于“顾客”的多样性，高校质量评估标准也异常多元，其主要表现在就业率、科研产出率、“一流”大学、国际排名等方面。这一时期的典型特征就是外部行动者主导和问责导向，实施了旨在满足各种外部利益相关者需求的质量保障、认证和评估活动。这些质量活动被认为是对高等教育体系的入侵，是政府用于管控和指导高校的重要工具。随着质量评价作为一种质量提高的工具演变成将评价作为认证和问责的工具，并以此来保护客户利益，公众对高校及学者的信任也随之丧失。[3]2002年，英国一个政府报告指出，高校与政府间明显缺乏信任，这种信任缺失已渗透到高校的内部体系，导致高校自己的质量保障团队和学术人员间缺乏信任。[24]很多高校和学者都认为质量保障是一种强加的行政官僚，是一种耗财费时的活动，是对高校核心活动——教学与研究的干扰。马丁·特罗认为，这种质量保障体系中政府与高校间是殖民与被殖民的关系，会形成一种服从的绩效文化，丝毫不利于质量提高。[18]

（三）信任重构阶段

由于质量保障和评估的各种弊端逐渐被学者和政府官员们发现，因此，基于信任的高校内部质量提高活动逐渐兴起。科林·拉邦（ColinRaban）指出，有效的质量管理要求对高校学术标准进行善治，这是一种合作共治的过程。为了保障学者们制订的标准能够被学生实现，需要学者的专业评判。因此，如果质量管理体系不能促进学术人员积极且自愿地参与，那么这一体系将是无效的。如果这一体系要超越保障而走向提高的话，必须发挥员工的创造力和献身精神，以此来形成一种归属感。[18]只有高校自己才能承担提高质量的责任，这就需要政府和社会对高校信任。因此，欧洲大学联合会（EuropeanUniversitiesAssociation，EUA）发布的一个报告指出，只有当质量保障向前看（不仅仅关注过去取得的成就），为了促进院校发展而不仅仅是对其进行评价时，才会有效。[25]同样，EUA的QAHECA项目邀请外部评审机构和高校形成一种“发展性方法”，聚焦于高校变革能力的提升。[26]如苏格兰从2003年开始实施的质量提高体系（Quality Enhancement Framework，QEF）采用了提高（enhancement）而非保障（assurance）的方式来评价大学的教与学。该体系更加强调高等教育教与学的过程及质量提高，并非为了外部问责而对高校进行评审和检查。其主要特征包括：对院校的外部评审人员中包括学生和学者代表，院校内部由教师和学术共同体开展自我诊断性评价学生参与质量发展过程和与学生有关的决策活动，设计和开发外部人士知悉学校成就的信息公开新方法。[27]只要外部质量审计体系不干扰内部学术质量活动，就可以实现质量提高的目的。[3]

四、结语

当政府和社会对高校的信任疲软时，对高校的问责就会强化。因此，信任和问责是界定高校与社会、政府间关系的两种模式，也是划分高等教育质量阶段的主要依据。马丁·特罗曾区分了对高校的三种问责形式，“信任”模式是以学者为主导的，在这种模式下，高校享有自治，学者们只对其同伴群体答责；第二种模式下，高校既接受政府的问责又受市场力量的影响，这种模式深受管理主义和消费主义的影响；第三种模式下，高校及其员工受到一定程度的信任，大学共治调和了日趋居于主流的“管理主义”式问责。[18]就某种程度而言，此三种问责形式正好与质量管理的三个阶段相对应。