政治生态建设的路径依赖及突破

张婷

摘 要：目前，学界对政治生态这一重大课题的研究，重点回答了政治生态的科学内涵、主要特征、判断标准、形成逻辑、政治生态建设等内容，为深入研究政治生态建设奠定了一定的理论基础。同时，还有待于进一步拓展研究视角，进一步深化研究内容。以制度经济学中的路径依赖理论为框架展开研究，对我国的政治生态建设既具有理论意义，又具有现实价值。

关键词：政治生态建设;路径依赖;路径重构

中图分类号：D035        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）16-0144-04

良好的政治生态是确保一个国家长治久安、持续健康发展的关键。党的十八大以来，对政治生态的研究已经成为学术界关注的一个全新领域和重点领域之一，并取得了不少理论研究成果：一是对政治生态的内涵、特征和判断标准进行了研究。如谢金峰（2018）认为，政治生态有广义和狭义之分。孙照红（2017）则认为，科学合理的测评体系是监测、检验基层党组织政治生态状况的依据。二是对习近平政治生态思想进行了比较系统的阐释。如陈伊玲（2017）分析了习近平政治生态的精神内涵和时代价值，凌海金（2017）论证了习近平严肃党内政治生活、净化党内政治生态的机制与方法。三是对政治生态的重要性及其影响进行了论证。如林华（2015）、李慧（2017）分析了国外政治生态变化给我国带来的影响，认为拉美政治生态的变化会影响我国企业和我国战略性项目在拉美的发展。四是政治生态建设途径及相互关系进行了分析。如马华（2017）认为，基层政治生态运行的秩序变迁是从礼俗到法治。这些研究为政党建设，尤其是推进全面从严治党提供了很多有益的理论参考。但是，还需从以下几方面进一步完善：首先，研究视角需要拓展。政治生态建设是一项系统工程，需要运用不同学科的理论进行分析和论证，但目前的这些研究主要是从政治学、党的建设角度展开的，鲜有从经济学，尤其是制度经济学的角度进行研究的。其次，研究内容需要深化。中国进入新时代，如何突破传统的政治生态路径，构建适应新时代要求的政治生态路径需要深入研究。

道格拉斯·C.诺思是新制度经济学派的代表人物，也是“马克思理论的一个笃信者”[1]，他从经济学的角度分析了制度建设对经济增长的作用，他在他的著作中提到，“经济学家们已经正确地认识到经济学是一种选择理论。然而，要改善人类的前景，我们必须理解人类决策的来源。这是人类生存的一个必要条件。”[1]同理，政治生态建设也应该考虑政治生态的形成路径，即人们的选择来源，因为营造风清气正的政治生态环境是一种对规则的选择。

一、形成路径依赖的理论依据

路径依赖理论（path dependence）是诺思教授在20世纪初提出的一个制度选择理论，他在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中讨论了制度分析方法论基础中的三个基石性问题，即“人类合作、制度分析中的行为假定，以及人类交换中的交易费用问题”。他认为，“人类行为要远比蕴含在新古典经济学范式内部的个人效用的理性最大化来得复杂。在许多情况下，人们不仅有财富最大化行为，还有利他主义和自我约束的行为，而这些不同动机会极大地改变人们实际选择的社会结果。人们是通过某些先存的心智构念（preexisting mental constructs）来处理信息和辨识环境的，因而这些先存的心智构念对制度的形成、维系和变迁，都有着重要影响。”他还指出，“由于在人类的社会互动过程中每个人所拥有的有关他人行为的信息均是不完全的，因而每个人在社会选择中处理、组织以及利用信息时均存在着一定的心智能力上的局限，而人的这种心智能力与辨识环境时的不确定性结合在一起，便演化出了旨在简化处理过程的规则和程序，由此而形成的制度框架则通过结构化人们的互动，限制了行为人的选择集合。结果，在人类社会历史的发展长河中便形成了各种不同的制度，并产生了人类社会变迁中的路径依赖和锁入效益等等。”[2]

具体说来，路径依赖是指，“人们一旦选择了某个体制或规则，由于规模经济（Economies of scale）、学习效应（Learning Effect）、协调效应（Coordination Effect）以及适应性预期（Adaptive Effect）以及既得利益约束等因素的存在，会导致该体制沿着既定的方向不断得以自我强化。”人类社会中的技术变迁和制度变迁均有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径，无论这种路径是好还是坏，都可能对这种路径产生依赖。

二、制度体系：权力的运行框架

政治生态建设本质上是制度建设，而找准制度建设的源头，是要分析权力的运行框架。权力在制度的框架内运行，会受到正式规则、非正式规则和监督机制的影响。

第一，形成强制约束的正式规则。“正式规则包括政治司法规则、经济规则和契约。”这些不同层次的规则从法律、政策、内部规定、个人契约界定了从一般到特殊的约束。“政治规则广泛地界定了政治的科层结构，包括其基本的决策结构、日常程序控制的外部特征。经济规则界定产权，其中包括了对财产的使用、从财产中获取收入、以及让渡一种资产或资源的一系列权利。”契约则包含了专属于交换的某个特定合约的条款。正式规则的设计通常将依从执政成本考虑在内，考虑这一成本，意味著必须要有办法来识别那些违反规则的行为，衡量其违反的程度，并且能识别出是谁在违规。执政成本包括衡量那些待交换的物品或劳务的多重属性，衡量代理人的表现等等。在许多情况下，成本超过收益时，制定规则与划分所有权就没有必要了。当然，技术或相对价格的变化将改变制定规则的相对收益。无论正式规则如何制定，但只要它一旦制定出来，就很难轻易改变，正式规则具有相对稳定性，对权力的约束也是显性的，是强制性的。

第二，非正式规则的隐性诱导。相对于正式规则来说，非正式规则对权力的约束是隐性的、诱导性的。正式规则是非正式规则的基础，但在日常交换中，非正式规则的约束才是形成选择的明确而直接的来源。非正式规则也是政治生态建设中起着决定性作用的影响因素。非正式规则对权力的约束形成了权力运行的软环境，这种软环境就是政治生态，因此，基于制度经济学的角度，政治生态是指影响政府干预这只“看得见的手”的环境因素，又称为非正式制度或“潜规则”。这种非正式制度可能仅仅是演化的结果而非人们的创造，它们来源于政治圈内所流传下来的信息和文化，这种信息和文化被老百姓俗称为“官场文化”。政治生态在社会经济发展过程中起着无比巨大的作用，能够潜移默化地影响一个地方人民的价值观、思维方式和行为习性等，只有当外部的同类型的正式制度强势出现，并与之发生冲突时，才能够显现出彼此的不适应[3]。

三、政治生态被破坏的演化逻辑：制度供给与需求的博弈

（一）政治生态被破坏的逻辑起源

从制度变迁的视角看，历史是至关重要的。纵观近七十年的改革历程，我国的政府人事管理制度初步具备了机构和人员编制的计划控制、党政干部制度的身份制和地方政府官员政绩晋升制等特点。这些特点决定了随着时间推移，体制内的政治生态可能会开始沿着以下路径演化。

1.编织“关系网”。有的四处找门路、搭“天线”，一天到晚分析某某是谁的人，看看能“抱上谁的大腿”，把关系视为“为官之道”“升迁法门”;有的以人划线、以地域划界，明里暗里搞小山头、小圈子，彼此抱团，遇事互相照拂，互相利用，甚至集体串通谋取不正当利益;更有甚者，结成政治利益同盟，搞拉帮结派、团团伙伙、利益输送，形成针插不进、水泼不进的“独立王国”。

2.推崇“厚黑学”。深谙“厚黑”之术的“两面人”，有的对组织表态调门很高，煞有介事、大张旗鼓，背地里却消极应付、不作为不落实，甚至背道而驰;有的对上级俯首帖耳、溜须拍马，转过身对群众则退避三舍、漠视疾苦;有的表面上大谈清正廉洁，私底下却疯狂敛财、贪得无厌。“台上一套、台下一套，当面一套、背后一套”“见人说人话，见鬼说鬼话”“做人如演戏，翻脸似翻书”。

3.信奉“潜规则”。有些人张口闭口“按规矩来”，可实际上这些“规矩”并非指不成文的优良传统、好的工作惯例和正确的政治标准，而是上不得台面的“潜规则”。“潜规则”大行其道，白纸黑字的明规矩就成了“泥塑的菩萨”。有的野心膨胀、权欲熏心，一门心思只想当官发财，谁能决定自己的位子就成了最重要的“工作”;奉行“朝中有人好做官”的信条，为吏为官都想找个靠山，先天不足便后天钻营，跑官要官、买官卖官成了公开的交易;把摆平各种关系作为自己的“护官符”，遇事不是找组织而是找关系，绕过正常程序的“后门”成了心领神会的“捷径”。

4.钻研“官场术”。有的自诩为“做局高手”，搞权谋、耍手腕，勾心斗角、匿名诬告，把所在部门单位搞得乌烟瘴气;有的为人“刀切豆腐两面光”，其实笑里藏刀、口蜜腹剑，十足“笑面虎”;有的认为“最大的法就是领导的看法”，巧舌如簧、见风使舵，日常功夫都下在溜须拍马博欢心上;有的主张“笑骂由他笑骂，好官我自为之”，平时装聋作哑和稀泥，治下大乱还自顾自当“太平官”[4]。

（二）政治生态破坏后对经济绩效的影响

政治生态建设实际上是制度供给与需求的博弈，政治生态一旦沿着上述路径开始演化，就会引发非理性决策、利益集团、寻租行为，经过时间推演将会对经济绩效产生极大的负面效用。

1.非理性决策让成本—收益原则失效。政治生态一旦被破坏，决策层会很难再做出理性决策，因为信息不对称会导致成本—收益原则失效，做出实现收益最大化的理性决策将会非常艰难。非理性决策导致成本—收益原则失效，对经济发展的打击将是致命的。例如，“近年来部分企业或个人为了追逐不法利益，置行业操守和职业的伦理道德底线于不顾，视人民的生命安全于儿戏，将职业自律、社会责任、诚信经营等抛到脑后，于是出现了危害老百姓人身安全的食品问题、恶意炒房事件、多发性的矿难、惨不忍睹的环境破坏等，以至于好像凡是有经济利益的地方，就有可能产生不择手段、无视道德的敛财方式。”这些情况出现，跟当地的决策者、监管者与市场经营者的信息不对称有很大关联，决策者、监管者被企业经营面上的利润所蒙蔽，形成了市场一片向好的错觉，但一些看似实现了“利润最大化”的经济行为，最终会导致一系列严重后果，而处理这些后果所花费的成本将是非常之巨大的，而这巨大的处理成本将由整个社会承担，最终蚕蚀社会经济绩效。

2.平衡集团利益让经济增长动力不足。政府的决策会影响到许多人，但真正参与决策的只是少数人，政治生态一旦被破坏，形成利益集团就是很正常的现象了。利益集团的风气一旦产生，不管选举人以什么方式被选出，他们在决策时都会不自觉地倾向自己所代表的利益集团或利益阶层，以此来推动“圈子”的偏好和利益，这就是老百姓所说的“圈子文化”。利益集团就是小团体，他们中一旦出现“代言人”，那在做决策时就会为了小团体的利益而置大多数人的利益于不顾，这就使最大多数人的最大福利受到损害。“即使被选举出来的人有代表各阶层人的利益的愿望，但由于利益集团的存在，这样的人很快会被孤立或者被同化，他所做出的决策就成为循环多数问题，遏制经济发展的内在动力生成。”[3]

3.寻租行为窃取社会福利。美国经济学家布坎南的寻租理论认为：“一切由于行政权力干预市场经济活动，造成不平等竞争而产生的收益都称作租金。”依靠這种权力大发横财的行为被称为“寻租活动”。公务员的“寻租行为”伴随着政治生态被破坏会越演越烈，它对经济社会可持续发展具有很大的破坏作用。例如，“当前出现的较多寻租行为的领域，往往集中在房地产开发、矿产资源转让许可、公共资源许可等行业领域，表面上看，这些寻租行为的结果是开发商、寻租者、地方经济发展的三方共赢，实际是以鲸吞、掠夺子孙后代的资源和本应由人民共享的发展红利为代价的。”[5]

四、锁入效应：制度的自我强化

根据诺思的制度变迁理论，一种路径依赖一旦形成，将很难改变，因为制度也有自我强化能力。“诺思通过将制度渐进性变迁的路径依赖与持续成长或持续衰退经济模式的长期驻存结合到一起来分析，得出了制度会自我强化的原因：发展路径一旦被设定在一个特定的进程（course）上，网络外部性（network externalities）、组织的学习过程，以及来自于历史的主观模型，就将强化这一进程。”[2]

第一，收益者报酬递增。在报酬递增的情况下，制度的好坏往往被忽略。例如，“美国马里兰大学魏得安教授在分析中国腐败现象时得出了双重悖论的观点：腐败与经济增长呈正相关，掠夺性腐败的急剧高发与经济的快速增长并存。”[6]有人在解读魏德安的“双重悖论”时认为，“既然腐败与经济增长成正相关，那么腐败高发就会促进经济增长。”这就是典型的被规模递增效应蒙蔽，产生了制度短视。

第二，协调性均衡。协调性均衡意味着监督失效，各利益集团或小团体经过反复博弈达成一种无效率的均衡状态，这有利于与其他采取类似行动的经济或政治主体合作。这种无效率的均衡状态一旦形成，将很难被打破，各主体间为了实现相互制约也将阻挠外力的进入，打破平衡。

第三，学习效应激励。“学习效应是行为主体通过学习和掌握制度规则，接受并逐步完善制度的过程，学习效应能减少制度应用的成本，增加组织利用既定制度框架获利的机会。”例如，某些省市的领导可能意识到了当地的政治生态出现了问题，他们通过改进规则，或在某些局部做少量改变，通过这样的方式来增加当地政府的被接受程度，降低大面积改革成本。

第四，适应性预期。由于学习效应的存在，人们会对制度适应程度增加，而这将增强人们关于制度建设持续改善的愿望和信念，由于这种愿望和信念的存在，人们将陷入持续观望状态。

政治生态一旦被破坏，以上四种自我强化机制便会自觉启动，将政治生态建设带入锁入效应的无限恶性循环中。

五、路径重构：政治生态建设的路径突破

由于制度有自我强化的依赖性，靠制度本身来修正制度是实现不了的，正如习近平总书记参加十三届全国人大一次会议重庆代表团的审议时所说的那样，“政治生态同自然生态一样，稍不注意就容易受到污染，一旦出现问题再想恢复就要付出很大代价。”政治生态一旦被破坏，由于制度的锁入效应，要自我修复基本不可能。因此，制度需要通过改革来修复，实现路径重构，这是政治生态建设的制度关键，也是营造风清气正政治生态的长久之策。

（一）正视转型时期可能出现的价值偏差，规范非正式规则

非正式规则演进路径讲究“道法自然”，这里的“法”是指科学的规律。“法”的导向应该是向“上”向“善”的，而不是单纯的约束性质的，就像非正式规则最终形成更多的作用是预防而非惩治。

以尊重规律为前提的非正式规则的规范，首先要正视转型时期党员干部们的价值偏差，从党员干部的生存状态、生存环境入手，以观察“人”的特征来观测和分析官员们的行为，科学地分析政治生态形成的原因，然后寻找重塑良好的政治生态的办法。首先，要满足党员干部基本的生活需求，每年调整党员干部的工资性收入，让他们的正常收入的涨幅能够同GDP、物价甚至房价的涨幅保持一直，不至于因为相对“贫穷”产生寻租动机。其次，增强党员干部的正常安全需求，逐渐减弱那种“官大一级压死人”的不安全因素，不要形成“不择手段向上爬才能保证自身安全”的不良风气，逐渐营造“以民为先”的安全需求机制。再次，确定社会需要的业绩考核，党员干部都是先进性较强的群体，他们渴望被社会认可，在业绩考核上，不能“唯GDP”论英雄，考核目标不仅要全面、具体，而且要明确、稳定，这样他们才有努力的方向，不至于感觉到“理想信念丧失”。最后，满足党员干部被尊重的需要，党员干部内心特别希望得到他人的信赖，但在“说你行、你就行、不行也行”“说你不行、你就不行、行也不行”的不良政治生态中，内部的尊重相当缺乏，一部分意志不坚定的党员干部会因为被打击产生堕落感，变得沉沦，所以科学的认可方式很有必要。

（二）有效制约中间层级权力扩张，修整正式规则

从经济学的角度来说，政府管理机构规模适度、层级适度是提高效率、减少信息不对称的有效途径。中央的层面，要简化层级、整合资源。“着眼于健全加强党的全面领导的制度，优化党的组织机构，建立健全党对重大工作的领导体制机制，更好发挥党的职能部门作用，推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公，优化部门职责，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。”“着眼于转变政府职能，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，结合新的时代条件和实践要求，着力推进重点领域、关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系，增强政府公信力和执行力，加快建设人民满意的服务型政府。”

地方的层面，要转变职能，提高效率，“要把群众需求作为改革的重点，着力解决好事关民生的突出矛盾和问题。”并明确要求，“要深化政府机构改革。坚持精简统一效能原则，推进机构和职责整合，规范机构设置，加强机构编制的刚性约束力。坚决查处机构编制违规违纪行为。要充分发挥地方政府积极性，鼓励地方因地制宜，从实际出发进行改革探索，大胆创新。”

（三）发挥监督作用，培育维持政治生态稳定的均衡状态

从博弈论的角度出发，党员领导干部和其监督者之间有明显的博弈性质，他们有各自的主观博弈立场，要达到均衡状态，需要采取混合策略。要实现政治生态稳定向好的均衡状态，采取的混合策略可以是人民和其他参政党的双重监督。

人民的监督，首先体现在人民代表大会制度中，“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。”新一轮的机构改革方案中也明确要求，先行的人民代表大会制度“要适应新时代我国社会主要矛盾变化，完善全国人大专门委员会设置，更好发挥职能作用”。其次，人民的监督体现在信息对称程度上，既然“制度是一个社会的游戏规则”，信息对称最好的方式就是选择遵守契约，以“契约精神”提高政府公信力，避免出现“塔西佗陷阱”。其他参政党的监督，主要体现在人民政协制度中。人民政协是“具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”，“要加强人民政协民主监督，增强人民政协界别的代表性，加强委员队伍建设，优化政协专门委员会设置。”

参考文献：

[1]  [美]道格拉斯·C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行，译.上海：格致出版社，上海三联书店，上海人民出版社，2014.

[2]  [美]道格拉斯·C.诺思.经济史中的结构与变迁[M].陈郁，译.上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994.

[3]  張婷.政治生态与地方经济发展的作用与反作用机理[J].经济研究导刊，2019，（3）.

[4]  揭开多种官场“亚文化”真相[EB/OL].人民网，2018-11-28.

[5]  罗新远.腐败的根源及其与经济增长的相关性分析[J].广州大学学报：社会科学版，2018，（9）.

[6]  [美]魏德安.双重悖论——腐败如何影响中国的经济增长[M].蒋宗强，译.北京：中信出版社，2014.