浅谈高校内控制度建设

摘 要：为了实现学校制定的发展目标，防范业务风险，目前许多高校都能从自身实际或落实上级工作要求出发，逐步推进内控制度建设，高校内控建设取得了一定的成绩，但同时我们也应看到，高校内控制度建设还不够完善，财务和廉洁风险依然存在。文章从分析高校内部控制建设的现状出发，针对目前普遍存在的问题提出了几点加强和完善高校内控制度建设的对策和建议，期望对高校内部控制的建设和完善有所帮助。

关键词：内部控制;现状;问题;对策

内部控制是单位通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控，是加强事前和事中控制，从源头上预防风险、防治腐败的有效手段，能有效保证单位经济业务活动的安全。近年来，财政部门和教育主管部门均充分认识到了内部控制建设的重要性，对各部门内部控制建设提出了更高的要求，管理越来越规范，越来越严格。2012年，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），对单位内部控制的目标、建立与实施内部控制应当遵循的原则、风险评估和控制方法、内部控制的内容以及评价与监督等方面作出了规定，要求在全国行政事业单位施行。2015年12月，财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），明确了内控建设的总体要求、主要任务及保障措施，为行政事业单位加强内部控制建设提出了更具操作性的指导。2016年，财政部颁布了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，通过量化評价的方式，寻找不足，明确下一步单位内部控制建设的重点和改进方向。2017年，财政部下发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，进一步明确了单位主要负责人对本单位内部控制报告的真实性和完整性负责，对内部控制报告的编制、报送和使用进行了规范，对报告的监督检查提出了要求。为推动、督促高校做好内控建设工作，一些省级教育部门也制定了相关政策，如四川省教育厅印发了《四川省教育厅关于做好行政事业单位内部控制建设工作的通知》（川教函〔2016〕452号），要求各高校统一认识，加强组织领导，认真梳理各项经济业务流程，开展内控管理基础性评价，启动内控制度建设工作，为全面建成科学、高效内控制度体系奠定基础。另外，随着高校各方面迅速发展，教育及科研经费规模有了很大的增长，涉及的经济业务类型更多，经费结构更加复杂，经费来源更加多元化，支出分类更加复杂，支付方式多种多样，面临的经济风险也相应地增加，出现问题的可能性越来越大，而加强内部控制是完善学校内部治理结构、规范业务流程，防范廉洁风险的必然手段，是加强教育经费监管，建立一个不想腐、不敢腐、不能腐的权力运行机制，促进学校依法办学、依法治学，提高学校管理水平，防范内部风险的有效途径。因此，各级高校从保障自身健康高效发展考虑，对加强内部控制制度建设有了更强烈的需求。由此可见，加强高校内控建设既是上级部门的工作要求，也是高校寻求自身更好发展的必然选择。

一、高校内控制度建设的现状

基于上述内控建设的重要性，为了实现学校制定的发展目标，防范经济和廉洁风险，同时也是为了完成上级的工作要求，目前许多高校都能从自身实际或落实工作要求出发，逐步推进内控制度建设。

在单位层面，大多数高校成立了学校校长、书记担任组长，人事、财务、国资、基建、审计、纪检监察、校办等相关部门负责人为成员的内控建设领导小组，负责领导学校的内部控制建设工作，制订内控建设方案，明确学校开展内部控制建设和评价工作的指导思想、总体目标、组织领导、主要任务、工作步骤和要求，分解落实各项工作任务，划分各部门工作责任，为全面统筹推进内控建设提供了组织保障，明确了工作方向。通过近几年的努力，大多数高校已完善了党委会、校长办公会议事规则及三重一大等制度，构建了权力运行机制，建立健全了决策机制，建立了预算、收入、支出、政府采购、资产、建设项目、合同等管理制度，内部控制制度基本完备，对不相容岗位与职责进行了相应设计，不相容岗位及职责得到有效分离和实施。

在业务层面，大多数高校能按单位内部管理制度要求，在加强内部控制制度体系建设的同时，对各项经济业务的执行履行必要的控制程序，梳理和编制了各项业务活动的流程图，形成了预决算、收入、支出、合同签订、国有资产、建设项目、政府采购等各项具体经济业务的规范化管理体系，使得每项业务开展有理可依、有据可查。如针对预算管理业务，A高校制定了《A高校预算管理办法》，对预算的编制、调整、执行、评价考核等进行规范，使预算全过程管理更加清晰。执行中由学校财务处预算科负责制订预算草案和流程，下发预算编制通知，各部门结合近年各项收支情况及下一年工作计划、预计影响因素等编制下一年度的收支测算表并附测算依据。各部门编制好后按归口管理要求，属于科研项目的经费由科研处收集汇总，属于设备购置的报国有资产管理处汇总，属于基建及大型修缮的项目报基建处汇总，科研处、国资处及基建处汇总各部门相关数据后通过一定的评估程序后初步形成上报党委会的专项报财务处汇总。其他日常经费和专项直接报财务处汇总，财务处收集各部门上报数据并充分与各部门交流后结合学校整体资金情况形成预算草案，经过财经工作领导小组审核并向党委会汇报后形成决议。预算科根据党委会决议负责修改细化各部门预算后下达各部门执行。执行中财务处通过财务核算系统对部门项目发生额及余额进行控制，杜绝超预算情况发生。通过这一系列流程及财务控制设计，提高了预算编制的合理性、科学性，确保了预算的刚性和严肃性，同时也加强了收支业务的归口管理和分类控制。

二、高校内控建设存在的问题

如上所述，在内外在因素的影响下，大多数高校均已开始了内部控制制度基础建设，内部控制建设有了长足的发展，取得了一定的成绩，各种风险得到了一定的控制但是风险依然存在，高校违规腐败等问题仍不时见诸媒体，引起社会各方面关注。如2017年中央第十二轮巡视部分部属高校过程中，就发现部分高校在基建工程、后勤管理、科研经费、资产管理、物资采购等领域依然存在管理漏洞，容易发生腐败风险。一些地方高校领导也在省级巡视中因各种原因被查处、被追责。这些问题的出现大多与内控建设不规范，内控制度执行不力有关。可见，高校内部控制还存在一定问题，内部控制制度建设有待加强。笔者认为，目前高校内控建设主要存在以下问题：

1.部分高校对内控建设的重要性及紧迫性认识不足，重视程度不高

加强内控制度建设是提高学校管理水平的有效途径，但长期以来，部分高校对内控制度建设的重要性及紧迫性认识不足。一方面从高校领导方面来说，部分领导对内控知识缺乏了解、对内控建设工作的认识和定位与国家的相关政策要求还存在差距。日常工作中，大多数高校领导非常重视教学科研、学科建设，关注招生就业等与学校发展直接相关的问题，而对内部控制建设的重视程度不高，对内控建设的关注度不够，督促不及时，存在重发展、轻管理的现象。另一方面一些领导和部门负责人对内控控制存在一定的误解。认为内控建设仅仅是个别职能部门的事情，甚至简单认为只是财务部门或者审计部门的事情，忽略了内控建设的系统性，因而在实际工作中参与度不够，部门之间协作性缺乏，责任心不强。虽然大多数高校按上级要求成立了以单位主要负责人为组长的内控建设领导小组，但实际工作中领导小组发挥作用不大，参与部门也多为完成任务简单提供内控评价所需资料，牵头部门简单汇总各部门上报资料后按上级要求完成内控报告编制工作，职工参与度差，责任心不强，导致对具体业务流程和关键风险点分析查找不到位，内控建设走过场。部分业务活动虽制订了内控制度，甚至编制了厚厚的内控手册，但缺少内部控制的培训及检查落实措施，一些管控措施未落到实处，导致内控虚设。

2.缺乏内控建设专门机构和力量，内控制度建设人员业务水平有待提高

財政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）第三章第十三条规定：“单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部牵头部门，负责组织协调内部控制工作。”实际执行中，由于人手所限，大多数高校未设置专门的内控控制部门，而是采用确定一个内部牵头部门的办法，这个牵头部门有的是财务部门，有的是审计部门，有的是纪检部门，还有一些高校由其他职能部门牵头。由于内控建设涉及范围广、综合性强，既有单位层面权力运行制约机制建设，又包含业务层面工作流程梳理、岗位设置、重要风险点防控等诸多方面，不管由哪个部门牵头，作为具体业务部门，由于与其他部门是同级关系，如果没有上一级领导的大力支持，均难以得到其他部门密切配合，难以站在学校的高度整体推动学校内部控制制度的建设。何况牵头部门还要承担繁杂的日常工作，难以抽出更多的时间用于设计、完善内部控制制度。此外，对大多数高校来说，内控建设尚属新生事物。由于各校经济活动所处的环境不同，业务各异，上级部门也只能给出一些指导性建设意见而不可能制订内控建设的模板，必须由单位自己根据实际进行设计和完善，这需要高校内控人员具备较高的业务水平和专业能力。目前有的高校采用由牵头部门出面聘请中介机构参与内部控制制度建设，通过专业的访谈、测试等方式，对高校内控建设作出合理评价并提出一些较为合理的改进建议，帮助高校建立和完善内控制度。这虽能暂时弥补一部分高校专业人才缺乏的不足，但也仅仅是权宜之计。中介机构在短期内难以对高校的实际情况作出全面了解，难以参与高校经济业务全过程，不能及时根据高校内外环境的变化、经济业务的发展和管理要求的提高，有针对性地修改完善内部控制制度。这些只能由高校自己的内部控制人员来解决。而目前绝大部分高校都未设置专门的内控机构，缺乏内控建设专业人员，大部分都是兼职从事内控建设工作，精力有限，业务水平和专业能力都有待提高，内控建设难以常态化。

3.内部控制信息化水平有待加强

财政部发布的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》要求各单位应当运用现代科学技术手段，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中。随着信息化建设的推进，高校各业务部门因工作需要大多已建立起各自的业务管理信息系统，实现了部门内部业务的信息化管理，人为操纵可能性减少，更好地保护了业务信息的安全。但部门与部门之间条块分割，这些系统分别隶属于不同的部门，未形成统一的内部控制管理信息平台上，不能对经济活动全过程实施网络化管理。各部门在进行信息化建设时，大多也仅限本部门的管理人员使用，未实现数据共享，其他人员难以调用相关数据，对数据的真实性、准确性缺乏有效的监督，难以通过内部控制系统对经济活动实施全过程监管，难免留下风险隐患。

三、高校加强内控制建设的对策及建议

1.继续加大内控建设宣传力度，重视内部控制制度建设

实施内部控制规范，对进一步提高高校内部管理水平，加强对权力运行的制约和监督，防范内部风险隐患具有重要意义。目前高校运行发展中还存在一些较大风险隐患，随着高校的快速发展，高校所面临的风险越来越多。但高校管理者的风险意识还比较淡薄，对内控制度建设的重要性和紧迫性认识不足。高校领导自身应加强对内控理论的学习，切实承担起内控建设领导职责，认真抓好本校内控建设，健全工作机制，将单位内部控制建设纳入制度化、规范化轨道。同时要进一步加强对全体教职工进行内部控制规范的学习和培训，利用多种形式广泛宣传相关先进经验和典型做法。调动全校教职员工参与内部控制建立和完善的积极性，认真梳理各部门管理薄弱环节和风险隐患，确保全面、有效建立和实施内部控制，确保内部控制覆盖本校经济和业务活动的全范围。完善检查落实措施，充分发挥财务、审计、监察等部门的监督作用，保证内控制度的有效执行。

2.加大对内控人才的培养和引进力度，增强内控建设专业力量

各高校是本单位内控建设的实施主体和责任主体，必须承担相应的管理责任，对本单位内控建设工作负责。而内控建设是一个系统工程，它需要一个长期不断摸索，逐步完善的过程，不可能一蹴而就。各高校必须结合本单位业务和工作实际，不断修改和完善内控制度。高校现有人员的结构和专业素养难以完全胜任这一专业性较强的工作。短期内，高校可以为校内人员提供多渠道参加内控制度相关业务培训的机会，提高现有人员的专业能力，长期来看，高校还是应当适度引进一批相对稳定的高素质的内控专业人才，组建专门的内控管理机构，负责指导、组织、协调、评价单位内部控制制度。

3.加快内控制度信息化建设，提高内控质量和效率

信息技术的发展，使内控制度嵌入业务信息系统成为可能。高校在设计内控管理体系时应根据学校实际充分整合學校现在的人事管理系统、学生管理系统、教务管理系统、财务管理系统、国有资产管理系统、合同管理系统、科研管理系统等，编制学校内部控制管理信息系统整体的解决方案，通过信息化技术手段，建立智慧化校园系统，实现经济业务全程信息化管控及数据共享，减少各部门重复劳动。同时加强系统间权限控制，实现不同岗位相互分离和相互制约监督。一方面保证经济业务流程合规，有章可循，另一方面使单位业务处理均有记录，有迹可循，减少人为干扰，保护信息的完整和安全，同时提高工作效率。经济业务信息更加透明公开，降低经济风险。

内部控制制度建设对高校发展具有重要作用，加强内部控制度建设是提高学校管理水平的有效途径，高校加强内控制度建设势在必行，但目前部分高校依然存在对内控建设重要性认识不足，重视程序不高，缺乏内控建设专门机构和力量，内部控制信息化水平有待加强等问题，财务和廉洁风险依然存在，高校内控制度的完善还需要一个长期的过程，需要内外部通力合作。相信在上级部门科学统筹规划及督促指导下，高校通过锲而不舍的努力，一定能建立起符合各校实际的科学的内部控制体系，更好地发挥内部控制的重要作用，助力高校健康有序发展。

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作者简介：康莲（1969—），女，四川内江人，高级会计师，研究方向：财务管理。