淮安城市住区变迁及内在机理探析

谢凯骏 季翔 ，2 XIE Kaijun，JI Xiang

1中国矿业大学建筑与设计学院

2江苏建筑节能与建造技术协同创新中心

中国改革开放40年以来，虽然在城市住区建设方面取得了瞩目的成就，但是在城市发展方面却存在着许多不容忽视的问题。当前，我国城市房产开发商已经代替城市政府成为城市住房投资建设的主体，住房逐渐趋向商品化与市场化[1]。然而，由于行政部门在政策、服务等方面的措施不完善，致使城市住区在快速发展阶段有所欠缺，特别是住房供应结构失调、住房保障系统不健全、一二线城市商品房价格增长过热等问题屡见不鲜[2]。

1 城市概况

淮安市地处江苏省北部中心区域，2001年经国务院批准实施“三淮一体”战略，实现了原地级淮阴市城区、县级淮安市城区和淮阴县县城的合并，建立了新淮安市。自此，大批的资金和企业入驻带动了城市住区的全面发展。现如今，淮安市已经成为江苏省北部重要的中心城市，其市区规模、人口数量与经济总量都得到了显著提高，作为国内典型的三四线城市，其城市住区发展具有较强的代表性与研究价值。

淮安市分为四区三县，总面积约为10 030km2，全市非农业人口从1978年的35.68万人增长到2016年的306.52万人[3]。虽然淮安市域面积在快速的城市化进程中持续扩张，但是其城市人口总量与人口密度也在不断增加，市民对于城市住宅的需求随之上升，各类住宅项目建设也不断启动。

2 研究范围与对象

本文以淮安城市住区为研究对象，以淮安市主城区、清江浦区及淮阴区为研究范围，参考其历年统计要览、统计年鉴和相关规划，对淮安市城市住区1949～2016年的发展和规划建设情况进行研究，归纳其建国后住区发展的总体特征，探究其变迁的影响因素，并对其变迁的内在机理进行分析。

楚州城区与主城区在辖市区调整为一个城区之前，二者的城市规划并不统一，不仅如此，目前该城区与主城区之间仍存在分隔，并且表现出不同的城市发展形态，因此本文的研究范围并未涉及楚州城区。由于淮安市于1982年修编了第一套城市总体规划方案，在此之后的城市住区相关数据比较完整，因此以1982年作为第一个时间节点来研究淮安市住区的发展过程。

3 住区规模与空间变迁过程分析

从1949年至今，对淮安市历年城市住区面积与城市建成区面积进行统计分析（图1，表1）可知，淮安城市住区发展经历了四个较为明显的历史阶段。

3.1 解放初期阶段

解放初期市区住宅43.34万m2，20世纪50年代末增加到61.64万m2，70年代末达到109.84万m2，30年共建住宅66.54万m2，至1979年住宅总量是1949年的1.53倍[4]。淮安市城市住宅面积增长速度虽然很快，却远不及人口增长。另外，由于文革的影响，城区职工住房和住宅配套设施建设等在很长一段时间内停滞不前，人均居住面积1949年为6.7m2，到1979年下降至3.53m2。

解放初期，市政府借助城市居民委员会、街道办事处等来达到整合城市社会的目的，形成了依附于行政体系的法定住区。20世纪50年代末受到前苏联影响，全市范围内推行单位体制。企业单位包办了员工的衣食住行，甚至是生老病死，单位变得越来越独立与封闭，不再只是单纯的生产企业，而是形成了城市中许多小社会，由此集工作、生活为一体的单位大院空间形态得到了强化与发展。

3.2 恢复发展阶段

在1980～1985年“六五计划”的5年时间里，房地产业逐渐恢复生机，共新建住宅88.4万m2。其中，私人造房占有较大的比例，占新建住宅的24.04%，约21.3万m2。这5年新建的住宅是过去30年所建住宅面积总和的1.33倍，人均居住面积也从1979年的3.53m2上升至1987年的6.17m2。

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表1 淮安市城市住区与城市建成区规模变化表

1 淮安市居住与城市建成区面积增长曲线图

3.3 增速发展阶段

1982～2000年是淮安市区城市住区的增速发展阶段，在行政区划调整之前，城市住区主要分布在淮安中心城区内，以淮海广场地段为发展核心，向南北两个方向沿淮海路片区、经济开发区扩展。1995年城市居住用地主要分布于淮海北路与淮海南路两侧地区以及城市中心区，此时淮海广场的发展核心地位尚未形成，住区向东南方向延伸的趋势还不明显。至2000年，城市居住用地在原先南北向发展的基础上，显示出向城市东部与东南方向扩展的趋势，随着市域面积的扩展，城市核心区初步形成。

在增速发展期间，城市居住用地从1982年的6.16km2增加到2000年的20.71km2，居住用地的比重也从32.61%增加到57.22%。居住用地规模的增加量与同时期中心城区建成区面积增加量的比值也一直较大，其中，1982～1995年为27.83%，1995～2000年增加值高达67.65%。

3.4 快速发展阶段

行政区划调整后的2000～2016年间是淮安城市住区扩展与用地结构调整最为快速的时期，城市建设用地面积的迅速增加造成了城市居住功能用地的剧烈调整。2016年居住用地增加到72.68km2，居住用地规模增加量与同时期中心城区建成区面积增加量的比值波动明显，2000～2005年为40.93%，2005～2010年为77.47%，2010～2016年为65.02%。

城市住区的空间分布范围进一步向建成区外围扩张，城市居住地布局形成了新的态势。在中心城区与淮海路两侧住区持续开发的基础上，淮安市开发区的建设使城市住区的发展核心区域产生了变化，由主城区的淮海广场转移到了东南部的水渡口，以水渡口为聚焦点的城市片区得到了重点建设，居住用地沿水渡口、翔宇大道向东南方向发展，城市居住空间向城市东南方向扩散的趋势愈益明显。居住区之间的距离加大，住区离散程度较之前也有所增长，在离城市中心较远的地区也产生了集中聚合的居住片区。城市住区整体上朝着东、东南、北三个方向持续扩张（图2）。

在这一阶段，住区产生了阶级分化，随着市场需求的不断扩大，城市住宅种类越来越多，多数小区由物业直接进行管理，因而形成了一个个封闭式隔离住区。同时，城市土地资源越发紧缺，城市住区也从城市中心逐渐向城市边缘转移，住区郊区化显现。

4 住区规模与空间变迁影响因素及作用机理分析

城市住区作为城市空间的重要部分，其发展与演替是人类社会在一定时空范围内众多因素影响的结果，城市住区的扩展与变迁是多种外在驱动因素共同作用的结果。根据淮安市的城市特点，从自然、交通、经济、政策、人口五个角度，对影响城市住区规模与空间变迁的各个因素以及作用机制进行探析。

4.1 自然变迁

淮安位于江苏平原地带，地势平坦，河网密布，水系纵横。城市内部，京杭大运河、里运河、古淮河及盐河四条水系穿越城市。早期住区主要沿京杭大运河两岸在东西方向上呈带状分布，河流水系阻碍了城市住区南北方向的发展。建国后的20世纪50～60年代，淮海路、黄河桥、水门桥等道路工程陆续竣工，住区空间才得以摆脱自然条件的束缚，实现跨河发展，城市住区从沿河逐渐转变成沿主要道路分布。自1990年开始，多条南北向道路及桥梁竣工，城市住区从东西向发展转变成向南北扩充。

4.2 交通建设

从住区布局形态看，在城市高速发展阶段，城市住区多沿主要交通干道发展。南北方向主要沿淮海路两侧进行填充，东西方向最开始是沿健康路、淮海东路、淮安西路发展，随着北京路、承德路、西安路、沈阳路的通车，城市住区以星状形态沿道路进行填充。1990年淮安市东部的宁连公路建成通车，该公路一方面加强了淮安外部的交通联系，另一方面却成为一道人工隔离屏障，阻挡了城市住区向东扩展的步伐。

一直到2000年，淮安市城市路网仍主要集中在城市中心区域，其结构也相对简单，无论是道路密度还是道路里程都相对较小。到了2005年，随着城市行政区划的改变与城市化进程的加快，道路网络向着城市发展方向延伸，即东部经济开发区与东南部新城区方向，完整的路网结构逐步形成。2008年城市建设强度提高，内部路网在数量与密度上趋于复杂，工业园区与开发区的城市路网结构已经越发完善，城南道路建设也和市区道路紧密地联系在一起。随着城市道路交通的完善，城市内部空间的通达性不断提升，城市住区用地也随着道路的修建一同增加。

淮安市城市道路的建设发展是住区扩展与空间形态构成的主要影响因素。城市住区的发展需要由城市道路作为支撑，道路交通组织方向引导着城市住区的发展方向，道路的结构体系影响着住区空间形态的形成。不管是水路交通还是陆路交通，都对淮安城市住区的变迁产生了引导与控制作用。

4.3 经济发展

2 淮安市住区用地分布密度图

3 居民住区选择条件排序柱状图

经济发展与城市住区扩展之间存在密切联系。城市住区房地产市场因经济发展而蓬勃，同样，经济发展也离不开城市住区房地产市场。通过对建国以来淮安主城区GDP、第二及第三产业增加值、全社会固定资产投资总额与城市住宅竣工面积变化之间的分析，发现三者之间均呈正比关系。

淮安城市经济发展是城市住区发展与变迁的重要推动力之一，经济空间的聚合与扩散是城市居住扩展的主要作用机制，产业空间的集聚与扩散往往会吸引城市住区的形成。城市的经济状况主要体现在第二与第三产业的发展方面，淮安主要的商业金融、服务性产业主要集中在城市内部，然而随着淮安城市工业逐渐向边缘地带转移，城市开发区与工业园区产生了聚合现象，房地产业也开始向城区外围扩展。

4.4 规划决策

城市规划政策对城市居住用地的发展方向、总体格局、用地分布、数量规模都具有调控能力。在1958年的城市总体规划中，河北路与淮海路中间、水门桥以北被规划为新的城市核心，住区发展以淮海广场为中心，淮海南路、淮海北路为由南向北的市区主干路，引导了城市住区首先向南北扩展。在1982年的城市总体规划中，城市规划范围扩展到了王营镇，城市居住用地布局开始有了明确的指引，城市住区空间产生了明显的组团分区与结构调整。在2001年的分期规划中，规定城市住区近期主要向东面扩展，远期向南扩展。这一决策不但引导了今后淮安市的扩展方向和空间形态，而且推动了“三淮一体”行政区划的调整。自2001年以来，经国务院与江苏省批准，淮安市实施了行政区划调整，实现了“三淮一体”的发展策略。行政区划的重新规划扩大了用地规模，突破了城市发展的约束界限，扩充了城市住区空间，也指出了城市住区的发展方向[5]。

在政府主导型城市化进程中，政府决策对淮安城市住区的发展与变迁产生了显著影响，政府通过城市规划、行政区划调整、住房制度改革、基础设施建设等引导与控制行为手段，对城市住区的演替起到调控作用。

4.5 人口变动与居民行为决策

城市居民人口的变动直接影响住区的规模与发展方向。由于城市吸引了大量人口，产生了人口的集聚，加剧了城市对居住用地的需求，再加上老城区的更新改造成本较高，城市人口增加所造成的居住用地压力进一步增加，驱使住区向用地空间更为充足、土地价格相对较低的城市外围延伸。与此同时，随着城市居民对物质文化与美好生活的追求，居民对居住用地的要求也发生了改变，因而城市人口开始向环境更加优越的城市郊区转移，住区用地也向城市郊区用地扩展。

居民在选择住区时也会考虑多方面的因素。在对居民住区选择条件排序的调查中，居民对住区的交通便捷程度得分排在了首位，交通因素对住区的影响可见一斑；第二位是居住小区的环境要求，居民都希望生活在一个环境宜人的居住小区；第三位是工作距离，虽然商业服务设施、医疗教育等居住配套公共设施排在靠后的位置，但是它们与住区的发展同样至关重要（图3）。居民对住区服务多样化和内外部环境需求的提升，影响居住点的迁移和住区内部的改变，使城市住区自身甚至空间产生变化[6]。

城市人口的变动、城市居民的思想观念与行为决策都会影响城市住区的发展与变迁过程。人口规模的增加直接刺激了居住空间需求量的上升，进而推动了城市住区的扩张。城市居民的地方归属感与文化认同感改变并促进了居民对居住空间认知的提升，进而形成对城市住区用地环境质量与空间构成的影响。

5 结论与建议

从淮安市住区变迁的机理特征可以看出，在城市住区建设初期，尤其是在水系发达的东部沿海地区，城市住区的发展极易受到自然条件限制，随着城市建设技术以及材料的进步，这一现象才得以改善。在城市快速增长阶段，城市住区的发展方向、建设规模、布局形态主要受到经济与政策的影响。在城市住区空间布局极大扩张与建设后期，城市住区更多是要满足城市存量发展的需求，居住区向外扩张已不再是全部，更重要的是住区内部的更新与复兴，即在为居民提供良好物质环境的同时，给予居民生活与心灵的关怀。

综上所述，住区的发展变迁受到不同驱动机制影响，且不同时期的主要影响因素也各不相同，多种影响因素在不同时期相互联系、共同作用，形成了淮安城市住区变迁的综合发展模式。城市住区发展归根到底还是解决人的需求问题，只有城市住区健康地发展，才能保障城市居民能够充分享受到城镇化建设带来的经济发展与社会进步的成果。

图片来源

表1数据来源于文献[8]，其余图表均为作者自绘。