小议特种设备应急管理工作

黎蔼华 牟乐

摘  要：特种设备应急管理的概念是针对特种设备事故的危害提出的，包括事前、事中、事后3个阶段，主要有预防准备、响应和恢复3个方面内容，特种设备安全监察部门应依法在突发事件的事前预防准备、事中应对处置和事后善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命、健康和财产安全，促进社会和谐健康发展。

关键词：特种设备  应急管理  重要性

中图分类号：X924.4                                文献标识码：A                        文章编号：1672-3791（2019）04（b）-0078-03

相对于发达国家，我国对特种设备的管理起步较晚，所以没有健全的风险评估体系。特种设备事故的高频发生，给我国人民财产和生命造成了严重的损失。在这样的背景下，从管理学的角度分析特种设备的风险，观察特种设备的运行状况，研究特种设备风险管理的影响因素，建立风险评价指标，对特种设备进行安全评价具有重要的现实意义。

1  建立健全特种设备应急管理体系的重要性

1.1 建立健全特种设备应急管理体系是全面贯彻落实总体国家安全观的必然要求

特种设备共分为八大类，在我国工业企业生产和人民群众生活中几乎无处不在，对我国社会经济发展、人民健康平安生活起着至关重要的作用，特种设备的安全使用、应急管理的状况和水平是我国安全管理体系的重点关注对象之一，是我国应急管理体系的一个重要组成板块，因此在2009年修订的《特种设备安全监察条例》第六十五条规定：“特种设备安全监督管理部门应当制定特种设备应急预案。特种设备使用单位应当制定事故应急专项预案，并定期进行事故应急演练[2]。”并在2014年1月1日正式实施的《中华人民共和国特种设备安全法》第六十九条中规定：“国务院负责特种设备安全监督管理的部门应当依法组织制定特种设备重特大事故应急预案，报国务院批准后纳入国家突发事件应急预案体系[3]。”

1.2 持续提升特种设备应急管理体系水平是深化供给侧结构性改革的内在需求

随着特种设备数量的快速增长和特种设备向大型化、高参数、复杂化方向发展，以及大批特种设备已经或即将达到服役年限的严酷现实，社会公众对特种设备安全保障的要求越来越高，对特种设备“量”和“质”的需求明显增长，需求结构发生重大变化。

面对特种设备使用单位人手配备不足、设备管理水平低下，但又迫切需要更安全的生产生活环境的矛盾，从某种角度上来讲，特种设备的日常管理、隐患排查治理、事故处置应对，甚至善后处理对特种设备安全使用和管理比国家法定特种设备检验检测工作的重要性还要大。企业只有建立了完善的特种设备应急管理体系制度，才能够真正地保障关键设备的运行安全，降低企业运营风险，对企业的“安全”需求提供有效供给。因此，指导协助特种设备使用单位建立健全特种设备应急管理水平，从而持续提升整个社会的特种设备应急管理体系的水平，是深化供给侧结构性改革的内在需求。

1.3 发挥事业单位技术特长推动特种设备应急管理体系发展是深化事业单位改革的应有之意

习近平总书记在党的十九大报告中强调，深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。加快推进事业单位改革是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。目前，我国事业单位在党中央坚强领导下，为广大人民群众提供公益服务、为各级党政机关提供支持保障，这是中国特色社会主义的一个重要特征。大力创新事业单位管理体制和运行机制，积极完善公益事业发展制度体系，不断提高公益服务质量和效率，充分发挥对包含推动特种设备应急管理体系发展在内的各个领域改革的体制支撑和保障作用，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容[6]。

众所周知，我国特种设备检验检测机构绝大部分都是事业单位，在中央为企业减税降费的政策大背景下，事业单位势必面临着检验检测费用大幅降低的困难，这种情况下如何能让检验检测机构更好地生存下去为我国社会经济发展保驾护航？笔者认为，作为事业单位的检验检测机构势必需要在深化改革大潮中充分发挥自身的检验检测优势，利用自身在多年特种设备检验检测、安全管理和事故分析工作中积累的“大数据”和宝贵经验，在特种设备应急管理体系发展中体现更大的价值。

2  建立健全特种设备应急管理体系的必要性

从安全管理理论的角度看，影响设备安全使用的因素主要有“人的不安全行为”和“物的不安全状态”，据不完全统计，近10年来特种设备事故的原因有85%以上是由于人的不安全行为造成的，这说明我国通过特种设备安全法律法规体系建设和检验检测能力的不断增强，极大程度地提升了特种设备这个“物”的安全状态水平，但特種设备这个“物”并不是独立存在的，从上述的“85%”的比例就可以看出，它的安全水平在很大程度上受到“人”的影响。这里所讲的“人”并不是单单指特种设备的操作人员，还包括管理人员、使用人员等，甚至包括了特种设备的周边“相关人员”。如何控制与特种设备有关的“人的不安全行为”，办法只有一个，那就是建立并不断健全特种设备相关的管理体系，通过管理体系的力量去尽量消除“人的不安全行为”，其中就包括了安全使用管理体系和特种设备应急管理体系等，那么从这个角度看，建立健全特种设备应急管理体系的必要性不言而喻。

从另外一个方面看，特种设备应急管理的内涵包括事前预防准备、事中应对处置和事后善后恢复3个阶段，这3个阶段是对立统一的，为什么呢？因为尽管它们每一阶段都有自己独立的目标，但在实际情况中这3个阶段又是有不少的重叠部分，上一阶段为下一阶段做出了组织和物质上的准备，从而成为上一阶段内容的一部分。要将特种设备应急管理体系的事前预防准备、事中应对处置和事后善后恢复3个阶段有机结合起来，扎扎实实做好每一方面的工作，尽量减少“人的不安全行为”和“物的不安全状态”对特种设备的安全威胁，就必须建立健全特种设备应急管理体系，通过隐患排查治理等手段尽量降低风险，通过事前准备储备足够适用的应急救援人力和物力以降低事故危害，通过演练提高事故发生时应对处置的正确性，通过正确地善后处理尽量降低事故带来的二次危害，这也是建立健全特种设备应急管理体系的必要性所在。

3  现阶段特种设备应急管理体系存在的问题

虽然我国在1982年就颁布了特种设备行业的第一个条例——《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，但其中并未提到应急救援等应急管理方面的要求，直到2003年颁布实施的《特种设备安全监察条例》中才对应急救援的内容进行了规定，其后在2014年实施的《中华人民共和国特种设备安全法》中对使用单位、特种设备安全监察部门在应急救援方面的义务和权利进行了描述，并上升到法律层面予以强调。

因此客观地讲，我国在特种设备应急管理方面的工作起步较晚，导致现阶段我国的特种设备应急管理方面的工作存在着不少的问题。笔者自2015年起，每年都受广州市各级特种设备安全监察部门委托组织实施区域性的特种设备使用单位监督检查工作，并在2015和2018年两次受该市某特种设备安全监察部门委托组织实施了对特种设备专业应急救援队伍的核查工作，并指导组织了若干场包括游乐场所、气站、大型商场在内的专项特种设备应急救援演练工作，过程中发现了不少问题，主要是由于对特种设备应急管理工作概念理解片面不到位，将重点放在应急救援演练。业内很多人甚至绝大多数人普遍认为，应急救援主要是特种设备发生事故后的应对处置，只做应急救援演练，忽视了事前的隐患排查治理、预案编制和事后的善后处理。这样片面的看法其实和我国的特种设备安全工作方针中的“预防为主”是相违背的，这是人为割裂“应急管理”概念的错误认识，他们没有充分意识到大力度的隐患排查治理能最大限度地降低企业安全管理风险，没有重视事故应急预案的编制和及时更新能够清晰地指导其在事故发生后的应急救援处理应对工作，更忽略了善后处理对降低事故危害的重要性。因此，主要存在以下4个方面的问题。

3.1 隐患排查治理力度不足

有些企业由于领导重视程度不足，并没有配备足够的人力、物力开展特种设备隐患排查治理工作，甚至没有建立隐患排查治理制度，长期运行的特种设备积累的风险越来越多，隐患越来越大，由于没有及时排查并得到有效治理，特种设备发生事故的可能性就越来越大。

有些企业虽然建立了隐患排查治理制度，但没有得到很好的执行，比如隐患排查治理台账不全，造成诸如排查不到隐患或排查出隐患后没有跟踪导致治理不彻底，同样会导致特种设备发生事故。

3.2 特种设备专项应急救援预案流于形式

通过安监、质监部门这些年的大力推动，绝大部分企业都编制了应急救援预案，但通过汇总分析我们这些年工作的情况，目前大多数企业的特种设备专项应急救援预案只是解决了“有没有”的问题，但还没有解决“好不好”的问题，预案的针对性、适用性、可操作性方面还存在着很大的问题，根本无法指导实际的应急救援工作。

3.3 忽略了善后处理方面的内容

事故发生后，正确的应对处置措施可以降低事故的一次危害，但做好善后处理可以有效地降低事故带来的二次危害，很多企业对这个方面并没有足够的认识，导致其应急预案或应急管理工作中忽略了这个方面的内容，事故发生并处置后，只能凭个人经验开展善后处理工作，不但降低了事故应急救援整体工作的效率，更有可能使救援人员、操作和管理人员甚至周边相关人员受到二次危害，带来更大的损失。

3.4 应急管理相关人员专业程度不够

如上文所述，特种设备应急管理涵盖了事前预防准备、事中应对处置和事后善后恢复3个阶段，每个阶段的专业要求各不相同，但都包含了很多的专业要求，如前文所讲，由于认识的片面性，普遍对事前预防准备和事后善后恢复的重视程度不够导致这两个阶段的专业程度不足，即使是普遍相对重视的事中应对处置阶段，大部分企业由于受到企业规模、发展重心等方面因素的限制，专门从事应急救援人员的专业程度也普遍不高，基本处于“知其然但不知其所以然”的水平，这样不但限制了应急管理中事中应对处置阶段的工作水平，更无法将特种设备应急管理工作推向更高的层次。

4  关于特种设备应急管理工作的几点建议

国家应急管理部的成立说明我国政策制定层面对于应急管理工作的认识已经发展到了一个比较高的水平，虽然特种设备的管理权限仍然在国家市场监管总局，但作为我国应急管理体系的一个重要板块，我们特种设备相关从业人员，特别是从事特种设备应急管理的专业人员应该立刻行动起来，充分利用自身的专业技术知识，从特种设备应急管理体系建设政策制定、体系优化、监管职能转变、推动企业提高重视程度、协助企业完善并不断优化自身应急管理体系等全方面、多角度推动我国特种设备应急管理体系建设工作。笔者结合自己工作经历，有以下几点建议。

4.1 推动特种设备应急体系相关政策制修订工作

《中华人民共和国特种设备安全法》中使用的仍然是“应急救援”的概念，这个概念从字眼上会给相关从业人员带来误解，令人无意中将重点放在事中应对处置上而忽视事前预防准备和事后善后恢复两个重要阶段，无法真正发挥应急管理对安全管理工作的重要意义。该法颁布实施已超5年，应在修订该法时对此概念进行修订，改用“应急管理”的概念，令相关人员从政策法律层面迅速扭转对“应急管理”概念的片面认识。

4.2 转变思路，利用事业单位专业优势推动特种设备应急管理工作

目前各地的特种设备检验检测机构以事业单位为主，事业单位的主要使命是为公众、社会提供技术支撑，随着应急管理工作的一步步推进，各检验检测机构应将特种设备应急管理工作纳入主要工作范围，可结合设备检验检测、事故鉴定分析等数据开展大数据分析，找准应急管理工作的重点，为社会、为企业提供更多的专业技术服务，充分发挥体制优势。

4.3 借我国政府机构改革东风，充分发挥应急救援专业优势

2018年开始的政府机构改革，对我国的应急管理体系做了非常大的改動，我们特种设备行业应借此次政府机构改革的东风，充分利用我国整体应急管理体系的专业优势，与应急救援专业队伍加强专业沟通，充分利用其应急救援专业力量并发挥自身特种设备专业知识，开展良好合作，达到1+1>2的效果，培养更多的特种设备应急管理专业人才，为社会公众提供更好的应急管理服务。

4.4 参照安全生产标准化体系建立特种设备应急管理标准体系

安全生产标准化体系能够为企业提供明确的建设、运转的指引，对于提高企业建设安全生产管理体系、提升企业安全生产管理体系运转质量起到了至关重要的作用。同时，笔者带领广州承压院“承压培评”团队于2014年根据广州市特种设备使用单位安全管理的特点，独自开发了一套“特种设备使用单位安全管理综合评价”体系，该体系能够针对特种设备使用单位的安全管理情况通过数学模型进行计算并得出最终得分。经过近5年的评价使用，该体系对于提高使用单位特种设备安全管理水平、提升特种设备安全监察部门监察工作准确度都起到了积极的作用。

鉴于此，笔者带领的团队已着手参照安全生产标准化体系和“特种设备使用单位安全管理综合评价”体系开发特种设备应急管理标准体系和评价体系，力求通过直观、客观、准确的数字化评价模型，对各类特种设备使用单位的应急管理体系的建立和运转情况进行客观的评价。逐步使用后，可对不同时间段、不同区域、不同类型的特种设备使用单位的应急管理体系进行多维度的对比，真正提升区域的特种设备应急管理水平。

4.5 通过多种途径加大特种设备应急管理专业知识的宣传培训力度

据了解，我国多个特种设备检验检测机构已经在当地建设了不少的科普机构，甚至有专门的应急救援工作基地，接下来，包括科普机构、工作基地在内的所有特种设备应急管理相关机构都应该充分利用自身的专业知识和工作经验，加大对民众宣传、对企业培训开展特种设备应急管理专业知识的力度，政府部门也应该加大对特种设备应急管理的重视程度并加大投入，可通过政府采购等形式购买专业技术服务，加大对民众、企业的宣传培训力度。同时，宣传培训时应注意不要將精力主要放在电梯等出现投诉较多的设备上，也应更加关注危险性更大的特种设备。

参考文献

[1] 宋烜懿.我国中小工业企业应急管理制度研究[J].中国中小企业，2016（7）：76-77.

[2] 国家安全生产监督管理局.特种设备安全监察条例[J].吉林政报，2009，19（3）：14-21.

[3] 总局机关子站.中华人民共和国特种设备安全法[J].特种设备安全技术，2013，35（6）：2.

[4] 习近平：坚持总体国家安全观走中国特色国家安全道路[EB/OL].新华网，2014-04-15.

[5] 中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》[EB/OL].（2018-03-21）.http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/21/content_5276191.htm#1.

[6] 牛占华.加快推进事业单位改革[N].人民日报，2018-05-25.

①作者简介：黎蔼华（1976，6—），女，汉族，江西南昌人，本科，从事特种设备作业人员考核管理、应急救援培训等工作。