中国农村集体产权制度改革的分歧与总结

管章善

【摘 要】针对农村集体产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格、流转不顺畅等日益突出的问题，2013年党的十八届三中全会《决定》明确提出“完善产权保护制度”，“发展壮大集体经济”，“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作”，“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、擔保、继承权”，“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”，“推进城乡要素平等交换”等一系列任务，这是对农村集体产权制度改革的新要求，也是赋予农民更多财产权利的新举措。经过这些年的探索与实践，我国农村集体产权制度改革取得了重大进展，同时积累了一些宝贵的经验和对策，但由于现行的法律、政策等制度约束，使得推进改革过程中遭遇到一系列的现实问题，同时由于各地的经济、历史、地理、资源条件各不相同，使得理论界对于同一问题的观点不统一，各地各部门的对策也不一致。对于这一现象，基于对我国农村集体产权制度改革的研究，本文把股份化改革作为农村集体产权制度改革的主要研究对象，并且结合各地的改革案例，从农村集体产权制度改革的产权量化、产权归属、股权设置与等关键环节出发，归纳农村经营性资产和资源性资产这两大类资产各自面临的问题以及对策，并作出总结。

【关键词】农村集体产权；改革；分歧；经营性资产；资源性资产

一、农村集体产权制度改革的意义

改革开放四十年来，尤其是进入21世纪近二十年来，我国农业农村发展取到了举世瞩目的成就：粮食产量实现“十二连增”，总产量超过全世界粮食产量的1/4，；人均肉类占有量和人均水产品占有量均超过世界人均占有水平；农民收入实现“十二连快”，城乡居民收入差距进一步缩小；新农村建设取得重大进展，农村基础设施建设以及农村非经营性公共产品供给都有极大进步。

但值得注意的是，现阶段我国农业农村经济发展仍面临很多问题和挑战。按照马克思主义经济学的基本原理，生产力发展到一定阶段，必然会受到生产关系的制约，而要想进一步解放和发展生产力，就必须对生产关系进行调整和改革。而就深化我国农业农村经济改革的要求来看，首当其冲需要调整的生产关系就是农村集体产权制度。建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，是激发农业和农村发展活力的内在要求。

由于不仅在古今中外没有任何经验可以借鉴，同时全国各区域存在发展不平衡、差别大、情况复杂等现状，而且涉及利益分配导致矛盾聚集，我国农村集体产权制度改革可以说是我国农村改革中最难啃的硬骨头。

新形势下推进农村集体产权制度改革具有以下几点意义：

1、增加农民收入，扩大消费，拉动内需：有利于集中资源，发展现代化、专业化、规模化农业，提高市场竞争力，从而增加农民的家庭经营性收入；明确产权归属，保护农民的土地等集体资产权益，有利于解放更多农村劳动力进城务工，从而增加农民的工资性收入；有利于引入市场机制，发展壮大集体经济，提高农村经营性资产和资源性资产的配置、利用效率，同时为建立城乡要素平等交换关系打下基础，从而增加农民的财产性收入；有利于提高对农村集体经济组织和经营个体发放补贴的额度、针对性和有效期，从而增加农民的转移性收入。

2、加快城镇化：集体产权制度改革分离了农民的社会身份和经济身份，例如“固化到户”的股权设置使部分农民的集体产权不因户籍变动而丧失，这就消除了农民进城务工的后顾之忧，进一步解放农村劳动力进入城市；打破了城乡要素交换的行政地域界限，有利于促进农村集体资产有序进入流转交易市场，实现平等交换和资源优化配置。

3、降低交易成本：公平合理地界定集体经济组织成员以及股权设置，有利于降低股权频繁变动、无偿配股和股权僵化管理所带来的交易费用；确立新型法人主体地位，使农村集体组织拜托了过去有法律地位而无法人地位的尴尬境况，使农村集体租住能够作为一个完整的市场主体参与经营。

4、巩固党在农村的执政基础：通过集体产权制度改革，农民群众真正获得了集体经济组织的选举权、经营管理决策权和监督权，成为集体资产管理主体和受益主体，有利于加强人民群众对党执政能力的认可。

二、农村集体产权的分类

以往的研究文献通常按照与经济社会活动的关系把农村集体资产划分为三大类，分别是经营性资产、非经营性资产和资源性资产。下面本文将简要介绍这三类资产的含义和它们在农村集体资产中的表现：

经营性资产：是在生产和流通中能够为社会提供商品或劳务的资产，使用单位一般是具有法人地位的企业，其运营要以追求经济效益为原则。从会计的角度看，所谓经营性资产，主要是指企业因盈利目的而持有、且实际也具有盈利能力的资产。经营性资产在农村集体资产中主要表现为：农村集体组织所有的用于经营的房屋、建筑物、建设用地、机械设备、库存；农村集体组织投资兴办、购买兼并的企业的资产，以及与其他单位、个人合资、合作形成的资产中占有的份额；农村集体资产经营收益；农村集体组织拥有的现金、存款、有价证券、债券及所产生的利息、衍生收入；农村集体组织接受政府拨款、技术补贴、减免税费及其他单位、个人自助捐款；农村集体组织有用的商标权、专利、著作、专有技术等无形资产。

非经营性资产：通常为非经营性国有资产，是指事业单位为完成国家事业发展计划和开展业务活动所占有、使用的资产以及国有老企业不直接参加或服务于生产经营的资产。非经营性资产在农村集体资产中主要表现为：农村集体组织用语教育、科学、文化、卫生、体育、水利、交通、福利等公益事业的资产。

资源性资产：是指特定个体从已经发生的事项取得或加以控制，能以货币，实物或其他量度计量，能带来未来效用的自然资源。资源性资产在农村集体资产中主要表现为：法律规定集体所有的土地、森林、山岭、草地、荒地、滩涂、水域等自然资源；因自然资源被征用而补偿给集体经济组织的土地补偿费、生态补偿费、增值补偿费。

三、农村集体产权的量化

（一）产权量化存在的分歧

在农村集体资产量化范围的选择上，各地、各部门的对策存在两种主要分歧。一种对策是仅对经营性净资产进行量化，理由是这种量化方式简单易操作，可以较好地规避资源性资产本身难以进行资产估价的问题，便于直接引入现代企业的经营管理模式，财务监管更加透明，改革阻力小。另一种对策是把经营性资产和资源性资产均列入量化范围，理由是只有这样才能保证农村集体资产的完整性，才能从根本上激发农村集体经济的内在活力，才能充分发挥集体资产的市场价值，才能更好地实现并保护农民的财产权益，改革才算彻底。

（二）产权量化分歧的分析

由于两种资产具有不同的特点，改革的重点和任务也应随全国各区域发展情况差别对待。在东部沿海地区，城镇化程度高，工业发达，农村商业物业收入较多，农村集体资产占农村总资产七成以上，其中集体经营性资产更是逐年递增。这些经营性资产所分配的收益是东部沿海地区农民收入的重要来源，管理不好难以在市场经济体制下发挥应有的作用，极易产生大量经济纠纷，激化矛盾，动摇农村社会和谐稳定，因此在东部沿海地区加大经营性资产的产权改革迫在眉睫。而在工业不发达、农民收入单一的广大中西部地区、粮食主产区和边远地区，有时农村集体资产占农村总资产甚至不到一成，但集体拥有大量的耕地、山林这类农用地，这类资源性资产不仅是农民最重要的生产资料，也是最主要的集体资产，因此在这些地区开展资源性资产的产权改革更具基础性，同样可以有所作为。

（三）对策建议

对于集体资产量化的范围，农村集体产权制度改革应慎重核实并分类界定农村集体资产，以保证其科学性和合理性，且必须按照中央有关文件要求将经营性资产和资源性资产完全分开，将经营性资产全部列入量化和改革范围，重点是明晰产权归属，同时尤为重视将资源性资产纳入改革的范畴；资产的量化应在农村基层干部、群众一致同意的条件下进行，对农村基层干部开展针对性的集体资产量化确权方面的培训，允许农民积极探索，坚持群众路线，尊重农民选择，获得农民支持；针对资源性资产的资产估价问题，原则上应与农民充分协商，并在比照市场价格的基础上进行资产估价的相关工作。

四、农村集体产权的归属

（一）产权归属的背景

深化农村集体产权制度改革，首先需要明确界定农村集体组织成员权，这是农民享有集体财产权益的前提。改革开放四十年来，农村集体资产、人口结构发生了深刻变化：一方面是经营性资产和资源性资产分别对农村集体产权成员资格界定提出了不同的要求；另一方面是农村人口流动不断加剧，农村集体成员结构日趋复杂已经成为普遍和长期态势，这会影响到成员资格的变动。面对以上两种挑战，能否清晰、合理地界定有资格和无资格的成员身份并得到集体成员的认可，是产权制度改革不可回避的一个问题，若不能良好地解决，将成为影响农村社会稳定的一大隐患。

由于我国农村集体产权制度改革主要集中在股份制改革领域，所以成员资格界定问题可以等价为股员资格界定问题。

（二）股员资格界定存在的分歧

根据对已有研究文献和各地改革案例的阅读，目前我国农村集体产权改革关于人员流动时的成员资格界定对策主要存在动态管理和静态管理两种管理模式。动态管理是指农村根据符合集体经济组织成员资格的人的变动调整股权分配，农村每隔一定时间就要以户籍归属为依据，对农村集体成员进行界定，对于新加入该农村户籍的人采取赋予成员资格的对策，对于新退出该农村户籍的人采取删除成员资格的对策；静态管理是指农村统一确定时间节点并以该时间节点上的具有集体经济组织成员资格的人为依据进行确权分配，之后不随人口流动增减发生变动。

（三）股员资格界定分歧的分析

动态管理和静态管理两种模式在全国各地的实行过程中都遇到了各自的问题：

动态管理使集体经济组织成员资格极不稳定，由于农村集体产权制度改革试点地区的收益分红增加和集体成员对于成员资格价值认同的增长，导致集体成员人口逐年增加，出现了农村户籍人口回流现象、“外嫁女”户籍不愿出村和非本村户籍的村民通過裙带关系纷纷落户改革村的“一窝蜂”现象，成员资格的增加一是使成员资格界定工作更加复杂，增加了制度交易费用；导致原成员经济利益不断被新成员稀释，加剧了利益冲突；非本村户籍的村民为了获得成员资格而向各级人员支付“隐形成本”，引发寻租行为。

静态管理模式的运行使集体经济组织成员资格不随着农村人口出生、嫁娶、死亡而变化，出现了“生不增、死不减”的现象，导致“外嫁女”、“入赘男”、新生儿、抱养人员、判刑人员、退伍军人等多类特殊群体产生了对成员资格获取的强烈诉求，同时伴随的是围绕资格固定不变的上访、信访、诉讼事件频繁发生，社会矛盾趋于尖锐，增加了农村社会治理维稳成本并直接影响到集体经济组织的稳定运行。

动态管理和固定管理两种管理模式的矛盾，实际上折射出的是我国法律之间的矛盾。《物权法》明确规定“农民集体所有的不动产和动产，属于被集体成员集体所有”，集体经济组织成员权随着组织内成员出生而获得，成员死亡而消逝，其中隐含着“天赋人权”的财产权利原则，与动态管理相适应；另一方面，《农村土地承包法》第26条规定“承包期内，发包方不得收回承包地”，第27条规定“承包期内，发包方不得调整承包地”， 中共十八届三中全会《决定》“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，上述法律政策隐含着“生不增、死不减”的财产权利原则，与静态管理相适应。两种模式都可以找到相应的法律依据。

（四）对策建议

根据各地的改革实践案例，本文总结农村集体产权成员资格界定需要把握一下几个原则：

1、尊重历史原则。集体资产是各个历史阶段集体经济组织成员劳动成果的积累，因此成员资格界定也应综合考虑各个历史阶段的政治、经济、体制、政策等各种因素和承认不同群体的劳动贡献；

2、权责对等原则。享受权利必须以承担责任为前提，成员资格可以细分，其中一部分资格应与成员将在集体经济组织承担的责任、做出的贡献相匹配；

3、程序公开原则。应严格按照公告、等级、审核、公示、档案管理、上报备案等程序开展，做到流程严格、标准一致、民主公开、合法规范；

4、民主原则。坚持发动群众，把成员资格界定的工作中的重大事项交由全体成员充分协商、民主决定，既要坚持少数服从多数，又要防止多数人侵犯少数人的合法权益。

5、因地制宜原则。在提出指导性意见的基础上，鼓励地方因地制宜，积极探索，可由各地政府根据当地的实际情况，制定有关农村集体经济组织成员界定方面的法律法规。

五、农村集体产权股份化改革的股权设置

股权设置集中反映了各方权益能否公平实现，是实现农村集体产权制度改革目标，合理设置新型农村集体经济组织产权结构，建立完善的集体经济组织利益分配制度的基本途径。股权设置要求对被纳入农村集体资产量化范围的集体资产，按照一定的标准、采取股份化的形式，在被界定为集体经济组织成员之间进行分配。按照中央《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，农村集体产权制度改革只设置集体股和个人股，而我国各地各部门关于集体股和个人股的设置方面各有分歧。

（一）集体股面临的分歧

首先，集体股设置面临的是集体股的去留问题。一些地方保留了集体股，主要出于以下考虑：

1、农村集体经济组织承担了一定的公共服务职能，设置集体股以用于处理遗留问题和解决公共事业经费开支；

2、担心没有集体股就失去了集体所有的公有制经济性质。

还有相当多的地方不主张设置集体股，主要出于以下考虑：

1、如果保留集体股，会导致改革不彻底，为集体资产管理留下隐患；

2、随着集体积累的逐渐增加和社区人员结构日益复杂，将来改革的难度也会增大；

3、在集体组织变更重组时还将面临再分配再确权的问题，保留集体股可能产生新的矛盾；

4、村级运转支出可以通过提取公积金公益金来解决。

（二）解决集体股分歧的对策建议

集体股是否设置取决于农村集体经济组织为成员提供公共服务是否具有不可替代性，应与我国各地区经济发展情况相适应。

1、对于产权制度改革处于初期阶段、经济发展相对落后以及其他条件不成熟时，可以保留一定比例的集体股，用于集体经济组织扩大再生产和公共事业支出，但设置的比例不宜过高；

2、對于农民已经全部转为城镇居民且享有城镇居民社会保障、集体土地全部转为国有土地、没有历史遗留问题的集体经济组织，可以不设置集体股；

3、具体是否设置集体股，应充分尊重农民的意愿，由集体经济组织通过公开的程序自主决定，并对集体股使用情况要建立监督机制，实行公示。

（三）个人股面临的分歧

其次，个人股设置面临的是权益股和发展股的分配问题。所谓权益股，是依据农村集体产权制度改革政策，农民依法获得的集体资产的股权，是农民参与集体资产收益分配的依据，具有封闭性和社区性的特点；所谓发展股，是指集体、个人、企业以自有要素参与经营经济项目所获得的股权，是参股主体参与经营分红的依据。

（四）解决个人股分歧的对策建议

个人股的设置不仅需要尊重成员曾经为集体经济组织所做的贡献以分配权益股，同时也要兼顾成员为集体经济组织进一步发展将要做出的贡献以分配发展股。在此基础上，权益股和发展股的设置还要考虑到经营性资产和资源性资产之间的差异。具体来说：

1、由于经营性资产本身盈利性较高的特点，可以有效增加农民的财产性收入，所以通常经营性资产的权益股所占比例相对于资源性资产要高一些；

2、经营性资产的权益股主要涉及户籍股，户籍股为股权设置时间节点时按照股权归属规则界定为集体经济组织成员所有；

3、资源性资产的权益股主要涉及劳龄股和资源股，其中劳龄股的数量依据是成员在本集体经济组织的劳动年限，资源股为拥有各类资源的承包经营权的成员所有；

4、经营性资产的发展股主要涉及资金股，这里的资金股指的是组织成员以现金、分红、公积金公益金、补偿款出资的形式对集体经济组织进行增量投资而获得的股权，由于资金股涉及增量资产，所以要谨慎设置资金股，以尊重农民意愿为前提，由成员代表大会决定成员投入资金股的最低和最高限额，以防出现强迫成员入股和个别人形成垄断股的情况，按照农村集体产权制度改革封闭性要求，应谨慎放开集体经济组织外部的单位、个人在集体内部参股；

5、资源性资产由于很少获得来自外部的增量资产，所以其发展股主要涉及劳动股，劳动股的数量依据是成员在集体产权制度改革后继续依托资源性资产进行劳动生产所承包的资源规模和劳动强度。

六、总结

党中央多次明确提出要推进农村集体经济组织制度创新，增强集体经济组织的服务功能，而农村集体产权制度改革不能仅仅停留在产权量化、归属、设置的层面，最终落脚点还是要推动集体经济持续发展，故要积极探索发展壮大集体经济的实现路径。近年来，我国东部发达地区通过对经营性资产开发多种形式的物业经营，获得相对稳定和充足的租金收入，并进行股份制合作，折股量化到人，并引入现代企业制度，健全资产运营管理、监督和收益分配机制，找到了发展集体经济的成功路子。但对于广大中西部落后地区，除了发展物业经济以外，还需要探索更普遍的资源性资产的发展路径。以土地为例，可以发展新型土地股份合作制，通过土地入股、农户入社，组建土地股份合作社，发展规模经营，也可以发展农村混合所有制经济，集体投资兴建房屋、设备，吸引农民投入土地经营权，外部主体投入资金、技术等多种资源，带领农民走向合作与联合。

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