PPP模式在棚户区改造的应用研究

王宇

【摘 要】PPP模式作为一种新型的棚户区改造建设的模式，在有效地解决低收入家庭的住房困难，体现社会公平、公正中，将发挥至关重要的作用。本文通过对PPP模式在棚户区改造的应用研究的文献综述，对当前PPP模式在棚户区改造中的应用有一个整体把握。

【关键词】PPP模式棚户区改造应用研究

一、引言

近几年来，我國政府加快了棚户区改造的建设力度，从2009年开始，对中国国内煤炭采空区、林场、农垦及华侨农场中棚户区进行大规模改造。2008年中共中央启动保障性安居工程，将棚户区改造作为重要内容。2010年中央全面启动城市和国有工矿棚户区改造工作，并继续推进中国国有林区（场）棚户区（危旧房）、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造。2012年中国住房城乡建设部等七部门近日联合发出通知，要求加快推进棚户区（危旧房）改造。针对各类棚户区改造，七部门给出了完成期限。其中，已纳入中央下放地方煤矿棚户区改造范围的煤矿棚户区，2013年年底前要基本建成；国有林区棚户区和国有林场危旧房改造中任务较少的省（区、市）要争取在2013年年底前完成改造，其他省（区、市）要力争在2015年年底前基本完成；还未完成的国有垦区危房改造，力争在2015年年底前全面完成，有条件的地区要争取在2014年年底基本完成。2014年，中国国务院办公厅印发《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，部署有效解决棚户区改造中的困难和问题，推进改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村。2014年（计划）改造棚户区470万户以上。2016年，中国《政府工作报告》要求，2016年要开工改造600万套。从中可以看出我国在加快推进棚户区改造的步伐。

二、国外研究综述与评价

（一）关于棚户区改造的研究

国外的棚户区改造的研究主要集中在“贫民窟”，“旧城更新”。

1.贫民窟

“贫民窟”在国外通常用来指最恶劣的住房条件、最不卫生的环境、犯罪率和吸毒盛行的穷人避难所。印度和巴西有最大的贫民窟。对贫民窟居民生活的改善和心理问题的研究一直是国外众多学者研究的重点。巴西里约热内卢市政府于1994年推出了“Favela Bsirro”改造项目，政府在治理过程中对一些有条件的贫民窟采取了土地合法化的政策，承认了土地占有者的使用权甚至所有权，解决了贫民区住宅的合法化问题，这种做法增加了贫困社区居民的长期居住信心，为贫民区的治理创造了良好的开端，并由美洲开发银行（IDB）提供资金，由政府负责实施。该项目的融资分为三个阶段，第一阶段和第二阶段分别于1996年和2007年启动，第三阶段的融资方案于2010年获得美洲开发银行的批准，该市为第一阶段制定的城市发展战略旨在将土地所有权合法化（取得了部分成功）、发放土地证并鼓励使用空地建设低收入家庭住房。1997年市就业局的建立意味着，在政府机构内部越来越大的资金分配给了旨在解决经济赋权问题的社会振兴项目。截止到2000年，90%以上的贫民窟均已获得改造，项目第三阶段的预期成果有：完成对18000所房屋的规范化、发放3000份房产证并建立45处新的社会服务设施。

2.旧城更新

20世纪90年代之后西方的旧城更新有了新的发展，主要体现在目标范围更为广泛，规划理论更加完善，方法更加多样化。这一阶段，英国政府开始创新旧城更新的策略。由政府计划指导逐步过渡到市场引导、私人投资为主，并且成立了专门的英国城市开发公司，负责全国内城废弃用地的再利用和旧住房的改造开发。中央政府财政预算是该机构的主要资金来源，除此同时通过市场运作吸收社会资本。由此公众逐渐参与到更新改造规划当中，对城市更新产生一定的影响，英国的城市更新由政府操纵的“自上而下”过渡到“自下而上”的方式。

美国的旧城更新的改造模式主要是依靠随手奖励政策的推动，政府在多方面对城市更新改造进行援助。Yang通过研究不同激励策略对旧城更新的作用，得出城市旧城更新的最优激励策略。Femando指出旧城更新最早是政府推动为主，当地居民对此的参与度非常有限，导致旧城更新的利益分配出现很多失衡，所以适当的拓展居民、社会参与旧城更新的途径就显得尤为重要。

（二）关于ppp模式的研究

一般认为，ppp这一概念最早由英国于上世纪80年代提出，主要应用于英国供排水、道路交通、医疗卫生、教育等基础设施建设等领域。随后，开始在西方广泛流行并引起广大学者的关注。结合国内外比较有代表性的定义，ppp模式有以下特征：一是政府部门与私人部门之间的合作，强调参与方的多样性。二是参与的各方是利益共享、风险分担的长期合作关系。三在ppp全生命周期中不单含有建设、转交，还伴随着设计、运营、投资、维护等长期服务满足公众的需求。

Hammami，Ruhashyankiko和Yehoue对政府政府推广ppp模式的动机展开研究，他们发现政府推广ppp模式普遍存在不良动机，只有政府部门财政吃紧或者背负沉重债务时才会推广ppp模式，使得政府完全不关心在建立ppp模式时如何通过谈判合同给参与的各方适当的激励。Lindqvist认为政府倾向于将利润低的项目交给私人部门完成，尤其是发展中国家信用不足，对国际资本的吸引力不够，这种情况下政府会选择控制高利润行业，制定垄断价格。Andreas对印度尼西亚的ppp模式展开了研究，发现对项目进行担保可以极大的改善ppp模式的信用状况，但也会给政府带来巨大的风险。

三、国内研究综述

（一）关于棚户区改造的研究

国内学者关于棚户区改造的研究主要集中于相似定义的旧城改造和城中村改造。三者各有特点，同时又具有许多相似之处，这给棚户区改造相关问题的研究提供了参考依据。

1.关于旧城改造的研究

旧城改造是指城市中陈旧衰退地区进行的改造其主要目的就是要解决城市衰退中物质性老化功能性衰退和就构型衰退等问题以使城市发展重新满足社会政治经济和社会的发展需要。旧城改造主要包括：改进城市的规划从结构，改善城市生态环境，调整城市产业布局，改善居民居住环境等。相对来说我国旧城改造开展的比西方国家晚，但自开展以来取得了显著的成果。

但是旧城改造工程牵涉到政府、企业、居民、社会其他主体等多方的利益，而利益的平衡成为旧城改造过程中一个极具挑战的问题，旧城改造面临的问题包括资金、拆迁补偿、土地、拆迁安置、流动人口的安置等以上问题归根就到底都是因为资金。资金是旧城改造过程中协调各主体间相互关系及达到最终目的的催化劑，也是成为目前旧城改造的瓶颈。旧城改造项目的目的是追求中长期社会和经济发展目标，其投资规模通常都以十亿、百亿来计，巨大的资金需求，使得改造项目的融资变得非常关键，旧城改造项目采用何种融资模式成为当前项目开展面临的首要问题。

2.关于城中村改造的研究

我国城市化进程中出现的户籍制度和土地管理模式时是出现城中村问题出现的根本原因。大部分城中村规划混乱，功能不全，在供电、供水、换位、道路交通、绿化、公交等基础设施方面困难重重。城中村改造是一项探索性强，复杂艰巨的系统工程，长期以来，资金来源一直是制约城中村改造的问题所在。喻燕借鉴国外旧城更新中的常用模式ppp，解决资金困难问题，以我国经济政治条件成果的案例为基础分析了“城中村”改造引入ppp项目的可行性并对“城中村”改造项目ppp模式的具体选择进行全面设计，最后提出了制定法律，积极培养投资主体，健全ppp项目投融资体系三条建议。宋波针对在城中村改造有开发商参与时，应用ppp模式，对确定开发商合理的收益，建立模型进行定量分析，确定村民、政府和开发商三方毅力相关者的合理收益分配，为改造的前期签订合同提供简单判断的依据。王文将ppp融资模式引入城中村改造的基础设施建设，认为城中村改造应该吸引私人投资，包括企业闲散资金，居民储蓄等。作者提出了城中村基础设施建设的难点，分析了目前各城市政政府在城中村改造中的基础设施改造融资模式，将这些改造模式分为政府包干模式、自筹公助模式、土地融资模式，并对这些模式进行分析比较，最后作者将ppp融资模式引入从旧城改造中的基础设施建设。王详卿认为ppp模式应用于城中村改造来破解融资难的问题是可行并且有效的，但是参与各方的利益分配和项目的前期融资是城中村改造引进ppp模式的难点，明确各利益主体。明晰各方的职能范围及引入土地信托机制对推进及优化城中村改造ppp模式具由重要的意义。

3.关于棚户区改造的研究

棚户区改造作为我国住房保障体系的核心内容之一，是解决城镇低收入群体住房问题的有效途径，2015年6月国家制定部署了棚户区改造的三年规划，进一步推进棚户区改造的实施。随着棚户区改造的大规模推进，改造过程中的相关问题也引起了广泛的关注。尤其是改造资金短缺成为制约棚户区改造的瓶颈，为此国家积极推进ppp模式在棚户区改造中的应用。宿辉、石磊通过分析吉林省在棚户区改造项目中应用市场运作和政府主导两种模式，表明市场运作模式更符合吉林省棚户区改造项目的实际情况并提出了公共部门和私营机构间权利义务的对等是进一步完善市场化运作的核心问题。李海建以项目融资模式为切入点，结合棚户区改造的运作模式，对棚户区改造项目工资模式进行了探索研究，并对济南市及大中南棚户区改造项目进行了实证分析，并认为项目融资作为棚户区改在融资模式是可行的。代雨秀认为在PPP模式下，对企业来说政治风险最大的是政府换届、政府信用的风险，通过专家评分和模糊评价法总结出政府偿债能力的和拆迁工作对棚户区改造项目的风险最大。余洋结合棚户区改造对政府购买服务模式、PPP模式的内涵和流程进行了简要分析，提出了新常态下棚户区改造的主要融资模式简析，分析了融资模式选取的影响因素得出了最适合的融资模式即ppp模式，为棚户区改造提供有力的资金支持。

（二）关于ppp模式的研究

ppp是英文“public-private-partership”的简写，中文译为“政府与私营部门的合作”指政府或公共部门通过与私人部门建立合作关系来提供公共产品或服务的一种方式。

国内对于ppp模式的研究主要集中在两点，一是ppp模式内涵的界定，而是ppp项目落地难应用存在的问题。刘薇认为ppp的实质是一种联结全社会内部公共部门、企业部门、专业组织和社会公众各方的准公共品优化供给制度，其源于新公共管理运动中公共服务的市场化取向改革。随着ppp的推广，政府与市场的关系由分工替代走向了合作共赢。周正祥，张秀芳，张平从政府部门和社会资本的角度，分析了ppp模式再去爱全国应用面临的法律不完善、ppp各个形成机制不合理、PPP项目审批过程复杂等问题，提出政府应尽快转换观念，建立ppp项目专业机构及提供技术支持制定标准化的ppp项目管理合同，加快识别ppp模式项目融资风险和制定风险分担机制等建议。

【参考文献】

[1]喻燕.城中村改造ppp模式探析.国土资源科技管理.2007.1

[2]宋波.城中村改造ppp模式收益分配问题研究.新西部.2009.6