完善商业类国有企业公司治理的思考

宋芳

进行功能界定与分类，划分国有企业不同类别，是我国深化国有企业改革的关键原则和重点举措之一。根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动。完善法人治理结构，对商业类国有企业建立完善的市场经营体制具有重要作用。对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类大型国有企业——尤其是通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的大型企业——独立自主经营、参与市场竞争的基础好，进一步完善企业法人治理结构的意愿强。结合企业实际，坚持问题导向，深入剖析商业类大型国有企业公司治理实务工作中存在的突出问题，具有典型意义。笔者结合自身在重要行业国有控股上市公司从事企业管理和法律事务工作的经验，主要运用法律推理的方法，对国有企业公司治理改革发展环境，以及商业类国有企业公司治理实务工作开展的现状和存在的问题进行了分析，并对如何改进有关工作进行了探讨。

一、国有企业公司治理改革环境分析

1.公司治理改革政策环境

商业类国有企业改革发展的主要矛盾已经转化为加强同市场经济相融合、激发国有资本活力的需要和不完善的企业经营体制机制之间的矛盾。自2015年党中央、国务院颁布《关于深化国有企业改革的指导意见》以来，国家出台了22个配套文件，形成了“1+N”政策体系，形成了顶层设计和四梁八柱的大的框架。分析改革在国有企业公司治理实务中推进落实的切入点。一方面，与加强党的领导相结合，以管资本为主推进政府职能转变，充分发挥公司章程的基础作用，分类推进外部董事、外派监事改革等若干重大举措，中国特色社会主义公司治理将在企业治理实务中持续深化。另一方面，贯彻依法依规从严治企，坚持抓住领导干部这个“关键少数”，推进职业经理人建设，完善监督、问责机制，在激发企业自主经营活力的同时强化国有资产监管。

2.公司治理制度建设环境

国有企业公司治理制度体系建设的法律法规依据不断丰富。十八大以来，企业相关法律法规立改废释工作正在有序开展，推动加快制定有关产权保护、市场准入和退出、交易规则、公平竞争等方面的法律法规，根据改革需要抓紧对合同法、物权法、公司法、企业国有资产法、企业破产法中有关法律制度进行研究，依照法定程序及时提请修改。同时，加紧配套出台国有资产监管、中央企业领导人员管理方面的制度，形成“管资本”、“管人”，发现问题、分类处置、督促整改、责任追究的监督工作闭环。2018年5月11日中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过的《中央企业领导人员管理规定》，国资委制定并自2018年8月30日起施行《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，以及2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议《关于修改〈中华人民共和国公司法〉的决定》，是其中的典型成果。

国有企业公司治理制度体系建设的方法，正在向以内部控制、全面风险管理为内核的合规管理体系建设演进。2010年，国有企业内部控制和全面风险管理融合及进一步推广。2018年，国有企业“风险管理”制度建设和责任追究规定的法律位阶进一步提高。《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》在第八条规定风险管理方面的责任追究情形共计六项，将“风险管理方面”明确作为国有企业经营管理有关人员的责任究范围之一。国资委在总结试点中央企业经验的基础上，于2018年11月发布《中央企业合规管理指引（试行）》。以内部控制、全面风险管理为内核，综合各类风险控制内容的一体化合规管理体系，成为国有企业公司治理制度建设的主流，为推动中央企业全面加强合规管理，加快提升依法合规经营管理水平，着力打造法治央企，保障企业持续健康发展提供了实施指南。

3.公司治理创新驱动环境

《“十三五”国家信息化规划》指出：“信息化代表新的生产力和新的发展方向，已经成为引领创新和驱动转型的先导力量。”信息化已经成为我国创新社会治理，建设安全生产隐患排查治理体系、风险预防控制体系和社会治安立体防控体系的主要技术支撑和实现平台。加强“两化”融合管理体系标准制定和应用推广，推动业务流程再造和组织方式变革，提升企业管理能力，已列入“十三五”期间我国信息化建设重点工程。破除体制机制障碍，激发创新活力，坚持安全与发展并重，信息化和工业化深度融合将在提高企业公司治理能力上起到积极作用。“两化”融合为企业完善公司治理提供支撑的有利条件已经具备。

二、商业类国有企业公司治理实务工作的突出问题

1.符合企业经营实际的公司治理运行机制尚未健全

长时间以来，从履行出资职责的机构、国有资本控股股东到企业，由上至下形成的一整套管理运行机制，存在政企不分、政资不分的现实情况。实务中，公司章程基础作用的发挥仍是商业类国有企业公司治理的薄弱环节。已经完成公司制甚至混合所有制改制的商业类大型国有企业，普遍存在出资人经营管理权下放程度与企业自主经营的实际需要不匹配的情况。改革存在隐性难点和机制冲突，企业管理层不同程度地缺乏独立自主经营必须的投资决策权、人事招聘任免权、薪酬考核权。国有企业有相同的股东背景，又习惯于按政府指令行事，也是造成公司治理建设和机制运行脱离企业经营实际的客观原因。

2.符合企业经营实际的公司治理制度体系尚未建立

首先，制度体系建设体系层级不分明，连续性、稳定性不强，与运行中的公司治理机制缺乏互动。《公司法》规定，公司成立后的章程修改权限归属于股东会;董事会负责向股东会报告工作，制定公司的基本管理制度;主持公司的生产经营管理工作，组织实施董事会决议，拟定公司的基本管理制度，制定公司的具体规章是经理层的职权。即符合公司治理要求的企业制度体系通常由三个层级构成。顶层的是公司章程，中间层是基本管理制度，下层是具体规章。效力等级由下至上依次递增。实务中，企业普遍存在的问题是制度体系建设脱离生产经营实际。股东和控股公司之间仍然习惯通过行政命令的方式贯彻管理要求，自主经营权的实际欠缺导致企業直接采用股东的管理方法和模式，各级组织基本采取与出资人机构或者控股股东一致的组织结构，制度制定普遍以出资人机构或者控股股东的相关制度作为主要依据，而公司章程却游离于制度体系之外，基本管理制度和具体规章也没有明显区分，欠缺权责对等、制衡有效的制度体系和执行基础。

其次，股东干涉的企业制度体系建设连续性不强，在执行上不稳定，易受干扰。管理、执行机构和各级员工习惯于被动执行，受各级管理者个人工作作风的影响大，一旦发生人员变动，执行程度和效果即容易出现“断层”。参与企业制度体系建设的程度不高，愿望不强。经营投资容错机制的建立缺乏业务基础，严格制度执行和责任追究易走形式，自主经营所需的团队凝聚力难以形成，企业制度体系建设不能对经理层行使公司治理职权提供有效支撑。

第三，管理信息资源开发和利用水平不高。现有信息系统普遍缺乏公司治理和以人为本的设计理念和统一标准，不同业务信息系统之间的应用兼容性差，数据共享和安全保护等方面也有很大改进空间，不能满足企业制度体系高质量、高效率运行，以及有针对性地为完善公司治理提供支撑作用的需要。

3.符合激发企业活力需要的公司治理文化尚未形成

国有企业一直经历着改革的阵痛，长期以来普遍实行行政型的管理模式，缺乏树立和培养契约精神的土壤。同时，国有企业承担了较重的社会责任，改制遗留问题需要有序、彻底地解决，部分商业类大型国有企业，甚至上市公司，剥离企业社会职能和非主营业务的改制、转制，各项工作还在继续。国有企业人力资源结构普遍失衡，员工的价值取向与企业的发展不一致。从管理层到基层员工仍然习惯于以上下级关系而不是委托代理关系来理解和实行公司治理，没有形成企业与职工成长共赢的氛围。商业类大型国有企业被新入职员工视为落户和履职经历“跳板”的情况普遍，人才流失严重。这同时也间接导致了外界对国有企业公司治理存在不同程度的偏见。

三、有效开展公司治理实务工作的探讨

1.坚定不移探索加强公司章程建设

当前，中央企业全部完成党建要求进章程，全部实现党委（党组）书记、董事长“一肩挑”。企业主要负责人作为企业法治建设第一责任人，董事长的主要职责首推“推动依法完善公司章程，合理配置权利义务，完善议事规则和决策机制”。商业类大型国有企业有必要由董事长牵头组织开展完善公司章程的专项调研课题，企业党委等各公司治理机构和法律部门共同参与，充分研讨，优化明确公司宗旨、治理目标和发展理念，探索制定符合企业经营实际的公司章程，科学分工、各司其职、严格落实。

2.依法依规创新建设管理制度体系

（1）建设目标。进一步完善法人治理机制，商业类大型国有企业在管理制度体系方面的目标，是建设符合依法依规市场化经营和全面风险管理要求的一体化制度体系，持续提高制度体系及其运行对业务融合的柔性和效率。同时，能够为建立企业深化改革、生产经营决策容错纠错机制提供实务依据，明确可以容错的基本条件，做到制度规范化和管理常态化，持续提高公司治理能力。

（2）核心内容。提高国有企业公司治理能力，是实现国家治理体系和治理能力现代化在国有企业的延伸。全面推进依法治企，是提高国有企业公司治理能力的必然要求。加强公司治理制度体系建设，首先要识别、贯彻与落实国有企业分类推进公司治理改革政策的各项要求。其次，识别法律法规、党内法规和国资和人事监管要求并转化到企业对应层级的制度中。在识别转化和规则制定的过程中，注重发挥法律顾问等专业机构的作用，负责生产经营的业务部门同样要充分参与，有效实现一企一策。

（3）实施框架。《中央企业合规管理指引（试行）》等兼容性强、灵活性高的合规管理体系建设框架，是企业建立健全制度体系的首选。适用该类制度建设实施框架，有助于以企业实际需要的法人治理结构为基础，科学搭建规范完整的合规管理组织体系，综合符合依法依规、风险控制和强化监督等多角度、各方位的一体化制度體系建设需要。

（4）职能分工。符合企业经营实际的公司治理制度体系，一定是在企业法人治理机构合理分工，以及经理层领导的管理和执行机构共同参与、充分协作的基础上持续建立健全。围绕公司章程确立的经营目标，由董事会在征求听取党委意见的基础上，确立企业制度体系制定的原则，划定基本制度的范围，并有权决定基本管理制度的生效。经理层负责具体拟定公司基本管理制度的内容。制定方案和建议内容的参与部门主要是企业管理部门、合规或法律机构。同时，经理层有权在公司章程和基本管理制度的约束下组织制定操作执行层面的具体规章。规章制定具体以安全健康环保、产品生产与质量、市场经营、投资和资产运营、知识产权、财税金融、劳动用工等业务部门为业务主体，以合规管理机构、法律机构以及外聘律师的专业服务为支撑保障，围绕经理层执行董事会决议的履职行为，扎实法律法规识别、风险清单制定，制度制修订和执行考核。

（5）运行平台。应加强党的建设和提升法人治理机构运作效率的需要，不仅需要倡导“将领导干部从琐事中解放出来”的务实作风，还需要将以人为本、反应迅速的理念普及到制度体系运行的方方面面。积极引进先进信息技术，构建智能平台。平台设计除了切实符合业务实际和经营需要，持续优化提升的关键，是在业务流程动态运行的过程中，有机内嵌公司治理制度层级的基本概念、依法依规职责履行、合规管理、风险提示、运行监控等管控要求。在企业业务流程日常运行的同时，根据系统用户的操作行为实时动态提示，实现为管理者合规决策提供协助，执行人员依法履职提供指引。

3.下大力气打造特色公司治理文化

企业特有的治理理念和文化已经成为吸引优质合作伙伴和凝聚优秀创新人才的主要影响因素。根据利益相关者理论，股东利益的最大化不应当是公司董事唯一的追求，他们还应当代表其他相关利益主体如员工、债权人、消费者和社区的整体利益。多方利益相关者的和谐共赢，是商业类大型国有企业发挥天然优势，打造特色公司治理文化，增强微观主体活力的有效途径。商业类大型国有企业均注重主动依法守则、承担社会责任，党建工作水平较高，具备公有经济性质的天然特点，在诚信经营、安全环保，与社区、政府的良好关系等方面具有突出优势。加强治理文化建设，依法依规诚信经营，将为企业间合作提供持续的商机。通过社区共建，党团组织结对等多种形式，为员工的工作生活提供安全稳定的环境，为人才培养提供饱具潜力的平台。

（作者单位：中国石化上海石油化工股份有限公司）