国家监察体制若干法律问题分析

李昕怡

摘要：我国正深入推进包括国家监察体制在内的机构体制改革。监察体制的改革立足于我国反腐败的现实背景，并通过出台《监察法》来对相关改革政策和措施予以落实。以我国《监察法》中规定的具体措施为出发点，探讨了《监察法》与权力制约的关系及《监察法》的实施效果，并对国家监察体制改革发展趋势进行分析，提出建议。

关键词：监察体制改革;监察法;权力制约

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.16.061

全国人大常委会于2016年12月通过决定，拟在北京市、陕西省、浙江省三省开展监察体制改革试点工作。次年，全国人大常委会于2017年11月通过决定，在全国有序开展试点工作，并在2018年3月20日经由十三届全国人大一次会议审议通过《中华人民共和国监察法》。这标志着我国的监察体制改革思想在实践和法律层面的落实，是全面从严治党和依法治国有机统一的重要表现。

1监察体制改革的原因分析

1.1国家进行权力制约与深入开展反腐败工作的需要

权力制约，就是权力的制衡与约束。首先，国家公职人员是手中的权力不是私有物，而是人民赋予的，应该正确行使权力，对人民负责，为人民服务，所以公职人员手中的权力需要被监督。其次，我国正开展廉政建设，加强反腐败工作，腐败现象之所以频发，一方面是手中的权力得不到制约;另一方面是依法治国没有深入人心，公职人员对法律判决不重视。要想解决这两方面的问题，仅靠纪委一个一个地消除腐败，效率显然很低，且没有明确的标准。所以，制定《监察法》是制约权力的一个有效途径，统一明确的法律作为我们这个社会最基本，最底线的公认规则，可以将权力关进笼子里，以法治化的方式面对腐败，让公职人员真正做到“不敢腐、不能腐、不想腐”，推进国家治理体系和治理能力現代化。《监察法》第1章第1条指出：“为了深入开展反腐败工作，制定本法。”党的十八大以来，在我国党中央的统一领导下，反腐败工作正有序推进，此次进行监察体制改革有利于深入开展反腐败工作，完善不敢腐的制度，扎紧不能腐的笼子，构筑不想腐的堤坝。

1.2弥补监察体制存在的弊端

1.2.1提高权力制约力度，扩大监察对象范围

《监察法》在第11条不仅处分违法犯罪的公职人员，还“对履行职责不力，失职失责的领导人员进行问责。”这不仅体现了反腐败，而且要坚决克服懒政怠政的决心，提高了权利制约力度。《监察法》实施前，我国实行《行政监察法》。该法律在第2条仅规定了对国家行政机关及公务员和行政机关任命的工作人员的监察权;而纪律委员会只对党的领导机关和领导干部进行监督;检察院是中国国家法律监督机关，设立反贪污贿赂、反渎职侵权部门，依据刑法等法律法规进行监督。《监察法》扩大了权力制约的范围，拓展到可以对所有行使公权力的公职人员进行监察，包括国家立法机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关、各人民团体、国有企业、事业单位的人员。《监察法》所拥有的监督权比法律监督的范围更大，不仅监察违法犯罪问题，而且监察行使公权力人员的道德操守情况，遵守党纪情况，使监察范围不再有空白地带，实现监督对象的全覆盖。

1.2.2整合反腐败力量，提高监察机关独立性

我国纪律检查委员会属于党内机构，不属于政府部门，进行监督的手段较温和，没有对违法犯罪行为进行监督的权限，只对党的领导机关和领导干部进行履职和违纪方面的监督;反贪污贿赂局是检察院内设的一个机关，负责监察国家机关内部工作人员。这些监督机构分属不同部门，较为分散，职能有所重叠，执行标准不一，易造成懒政怠政，因而对权力制约的力度不足。而新成立的国家监察委员是相对更加独立的一个国家机构，是我国最高监察机构，且中华人民共和国监察部、中华人民共和国国家预防腐败局也被整合到国家监察委员会，对行使公职人员的权力制约更加独立，拥有权威性同时节约资源，提高各部门的工作效率。

2监察体制改革体现在《监察法》中的具体内容分析

2.1监察委员会的职责

《监察法》第11条规定了监察委员会的监督、调查、处置职能。纪委的职能是监督、执纪、问责。此规定通过法律的形式明确监察委员会的职责，确保与纪委合署办公时职责相匹配。其中处置权中包括作出政务处分、问责、依法审查、提起公诉、提出监察建议等。纪委须将所调查的案件移送检察院进行立案侦查，而国家监察委员会无需通过检察院的侦查环节而直接拥有调查权。监察委员会设立后，检察院自侦案件中部分涉及贪污、贿赂、渎职的案件和部分公安机关进行侦查的案件将收归由监察委员会全面处理，强调监察委员会的反腐败作用。同时，第12条和第13条对监察委员会的派出机构和派出专员进行规定，此规定能够使监察委员会比较及时准确的了解该单位的情况。且第12条第2款规定：“监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责”。该派出监察组织不受派驻部门的领导，有利于保证其开展工作的相对独立性。

2.2“留置”取代“两规”

“两规”又指“双规”、“两指”。“双规”最早出现在1990年的《行政监察条例》中，指监察机关在案件调查中有权责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明。1997年《行政监察法》中用“两指”代替了“双规”，即监察机关有权责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，增加了不得对其实行拘禁或者变相拘禁的内容，这体现了保障了人权的思想。“两指”是以监察机关的名义，用行政调查手段对所有违反行政纪律嫌疑的人员，不论是否是党员进行调查。“两规”则来源于1994年的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，以纪委的名义，对中国共产党员进行党内调查，要求有关人员在规定时间、地点就案件所涉及的问题作出说明，这是一个先于司法程序的党内程序。“两规”手段在实施后也为反腐败工作作出了很大贡献，但由于其与逮捕的期限，人身自由的限制程度相当，而程序更简单，要求更低，未经法律程序长时间限制人身自由，被认为缺乏法治精神。“留置”，是指监察机关需要进一步调查时，经上一级监察委员会批准后，将被调查人带至并留在特定场所，使其配合调查的一项新措施。《监察法》第22条主要规定了可以采取留置措施的对象、适用情形，主要是对严重违法或者职务犯罪。《监察法》作为国家基本法律，在第22条最后一款说明了对留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。同时，第41条第1款对采取留置等调查措施的程序进行具体要求，调查人员采取调查措施时，均应按规定出示证件、出具书面通知并形成书面材料。对调查程序的规范有利于监察工作的公正透明，顺利进行。其中出示证件和书面通知主要都是为了被调查人能够进行有效配合。有二人以上进行可以规范调查工作，几人可以互相监督，进行权力制约，更客观真实地获取证据和材料。由相关人员签名，盖章则是为了防止调查人员歪曲被调查人，证人的真实观点，体现了对其权利的保护。这些规定具有严格的程序，增加了权力行使的法治性，增加了权力制约的措施。留置的场所，从试点情况来看，主要在公安机关管理的看守所中设置特定区域。留置期间，律师不得介入，一方面因为留置是监察措施，监察委员会是国家监察机关，不是司法机关，刑事诉讼法规定可以进行法律援助，监察机关不依据刑事诉讼法做出判断，所以律师不得介入;另一方面，由于监察委员会对行贿受贿的调查，本身很难拿到物证，律师介入更会导致串供、隐藏证据，甚至销毁证据的现象。同时，案件往往会涉及一些机密，律师也不宜介入。不过，当案件被移交至检察机关，进入司法程序后，律师完全可以介入。第43条还对留置时间进行了明确规定——不得超过三个月。即使需要延长时间，最长期限为六个月，不能因为发现“新罪”重新计算留置期限，实现了留置制度的规范化，法治化。与刑事诉讼法中规定的侦查羁押的单个罪名的期限可达七个月相比，在人的权利保障方面有了很大进步。同时，第43条规定监察机关可根据工作需要提请公安机关的配合和协助来采取留置措施。由于检察机关本身不具有强制执行队伍，所以需要和公安机关等在监察过程中协助配合，此规定不仅可以顺利将被留置人带至指定地点，而且也可以达到保护被留置人员安全的问题。同时管教民警能够作为第三方， 对监察委员会进行一定程度上的权力制约，尽量避免出现刑讯逼供现象，增加对被留置人的权力保障，体现人性化的一个方面。

2.3反腐败国际合作

党的十八大、十九大都高度重视反腐败国际合作，习近平总书记反复强调：“决不能让腐败分子躲进‘避罪天堂、逍遥法外”。所以《监察法》于第6章第51条和第52条对反腐败国际合作进行了详细的规定。前者主要对反腐败国际条约的实施进行规定后者对国家监察委员会对外交流合作的六大领域（反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人移管、资产追回和信息交流）进行规定。

2.4《监察法》中仍存在的问题

首先，此次检查体制改革，改变了中国的政体，我国形成了新的人大统一领导下的“一府两院一委会”的组织形式。监察权并含行政权和司法权的属性，并未对其本质属性进行明确界定，其对现行政体由影响，但并未在《监察法》出台前对相关法律进行修改。

其次，《监察法》第8条规定，国家监察委员会由全国人大产生并负责全国监察工作，对全国人大及其常务委员会负责并接受其监督。这体现了人民代表大会的所拥有的监督权职能，可以对监察委员会进行一定的权力制约。但不同于最高检察院和最高法院，《监察法》并未规定监察委员会需要向全国人大报告工作。

再次，采取留置措施期间，律师不得介入，虽然律师介入可能造成串供，隐藏，销毁证据等不利于调查的行为，但禁止律师在此阶段的介入，也可能造成权力滥用、留置措施封闭、行为不当等问题，且被调查人的辩护权某种程度上被剥夺，不能真正体现我国的法治精神，亦不利于监察工作深入开展。所以留置措施期间，相关部分要尽可能提高调查效率，突出重点。

3监察体制改革发展趋势

首先，监察体制将朝着全面化发展。从行政监察、党内纪律检查到建立专门的国家监察委员会，进行全方位的监察，国家进行监察体制的改革，正在不断完善进步。《监察法》实施后，可以达到增强反腐败力度的效果，同时进行资源整合，通过监察委与纪委合署办公等具体手段减少人力、物力资源的浪费，同时提高监督效率，避免因职责重叠或空白而出现懒政怠政等缺陷。

其次，监察体制改革体现在以法治思维反腐败。《监察法》的修订，形成了国家统一的监察、检察权，并将党的十八大以来形成的反腐败实践经验通过修宪的方式确立下来，能够有效巩固国家监察体制的改革成果。通过法律的形式规定，可以将反腐败纳入法制轨道，其中像用“留置”取代“两规”的具体举措，体现了运用法治思维解决腐败问题的法治精神。

再次，监察体制改革也需要民主的发展。监察体制改革的目的不仅仅是进行反腐败斗争，要达到的最终目标是使公职人员在廉洁基础上的为人民服务，尊重人民的民主权利，发挥人民民主的作用。人民民主才会与监察制度相互促进，坚持民主集中制的原则，共同推动民主政治建设。

最后，广大人民群众的参与也很重要。反腐败没有旁观者，人民认真的进行监督，对领导干部的工作提出建议，是宪法赋予人民的权利。有效的进行监察体制的改革，进行权力制约，须在民主和法治的基础上进行。

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