我国新区的战略任务和发展思路探究

叶嘉国

摘要：近几年来，新区在全国各地出现，成为我国改革开放新的制度安排，但很多新区承担的战略任务和发展思路不清晰，走传统城区、开发区（高新区）、经济区发展的老路。基于国家级新区和部分省级新区的素材，对新区与城区、开发区（高新区）的区别、新区发展的顶层思路、各地部分新区的做法级启示进行了分析，提出了新区发展的战略任务和发展思路。

关键词：新区;开发区;战略任务;发展思路

中图分类号：F2文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.10.003

新区是我国深化改革开放的重要制度安排，是国家和各省市落实创新驱动发展战略、扩大对外开放、推进新型城镇化、打造新兴增长极、实施高质量发展的主要承载、试验平台。除浦东新区、滨海新区、无锡新区、郑东新区等少数新区外，多数新区成立于2010年之后，绝大多数成立于2014年之后，基本处于规划编制、思路形成和起步探索阶段，相对于城区和开发区，新区建设经验积累不足。目前，部分新区的建设存在一些误区，有些新区“开发区化”，延续着传统开发区的路径，有些新区“城区化”，继续踏着传统城区的老路，总言之，“新区不新”的现象比较突出。新区如何形成新体制、新模式、新路径、新格局？本文专门就我国新区的发展任务和发展思路进行专题探索。

1我国新区的基本情况

自1993年第一个国家级新区落户上海以来，经过25年，我国已建立19个国家级新区，省级及以下新区遍布各地。2014年，全国有近400个城市实施了新区规划。2017年4月，中央做出建设雄安新区的战略决定，被视作千年大计、国家大事，再次掀起新区建设新高潮。新区是国家和各省（区市）适应新形势、深化改革开放、承担重大改革发展任务、参与全球竞争的主要平台，是国家和各省（区市）体制机制创新的试验田，扩大开放的先行区，高质量发展的示范区，区域综合功能的承载区，是各地区的改革重地、开放前沿、第一高地、最大亮点。

本文列出国家级新区的基本情况。从表1可以看出，19个国家级新区有17个成立于2010年之后，有13个成立于2014年之后，所有新区的面积均在450平方公里以上，其中有12个面积超过1000平方公里，有18个是跨行政区而建，其中舟山群岛新区的管辖面积与地级舟山市的行政管辖面积一致。相比国家级开发区（含经济开发区和高新区），国家级新区的面积和开发规模普遍很大，是各自所在市的国家级开发区或省级开发区的数倍甚至十几倍。我国的国家级开发区或省级开发区经由上级主管部门审核认定的规划控制面积一般只有几十平方公里。

表1国家级新区基本情况一览表序号新区名称成立时间所在地面积（平方公里）1浦东新区1993.1上海市原川沙县和上海县的三林乡、黄浦区、南市区、杨浦区的浦东部分;2009年南汇区划入，共12个街道、24个镇1210.42滨海新区2006.5天津市原塘沽、汉沽、大港三区全境，含天津经济技术开发区。2009年11月撤销新区管委会，设立滨海新区行政区22703两江新区2010.5重庆江北区、渝北区、北碚区3个行政区的部分区域12004舟山群岛新区2011.6舟山市定海区、普陀区、岱山县、嵊泗县，共有44个乡镇和街道（涵盖舟山市全境）1440（海域20800）5兰州新区2012.8兰州市永登、皋兰两县的6个乡镇17006南沙新区2012.9广州市沙湾水道以南地区，包括南沙区和从番禺区划出的大岗、榄核、东涌三镇（现均为南沙区管辖区域）8037西咸新区2014.1西安、咸阳两市所辖7县（区），共23个乡镇（街道）8828贵安新区2014.1贵阳、安顺集合地带的4县（市、区），共21个乡镇17959西海岸新区2014.6青岛市黄岛区全部（即青岛市经济技术开发区和原胶南市全境）2096（海域5000）10金普新区2014.6大连市金州区和普兰店区部分地区229911天府新区2014.10天府新区成都直管区、成都高新区、双流区、龙泉驿区、新津县、简阳市的部分地区和眉山市彭山区、仁寿县部分地区（共8个县市区）157812湘江新区2015.4长沙市岳麓区全境、高新区全境、望城区8个街镇、宁乡市5个街镇49013江北新区2015.6南京市浦口区、六合区和栖霞区八卦洲街道245114福州新区2015.8福州市马尾区、仓山区、长乐市、福清市部分区域189215滇中新区2015.9昆明安宁市、嵩明县和官渡区部分区域48216哈尔滨新区2015.12哈尔滨市松北区、呼兰区、平房区的部分区域49317长春新区2016.2长春市朝阳区、宽城区、二道区和九台区部分区域（覆盖长春高新区）49918赣江新区2016.6南昌市青山湖区、新建区和九江市的共青城市、永修县的部分乡镇（街道）46519雄安新區2017.4保定市雄县保定市雄县、容城、安新三县及周边部分区域起步约100远期2000注：少数国家级新区原为省级新区，后升级为国家级新区。本表“成立时间”系指批准作为国家级新区的时间，以国务院批复或管委会挂牌成立的时间为准。

2新区建设的顶层思路

国家发改委是国家级新区的业务主管单位，主要负责国家级新区的设立审核，制定国家级新区发展政策，监督检查国家级新区改革发展的成效。2015年4月，国家发改委联合国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部，出台了《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》（发改地区〔2015〕778号文件）。该文比较全面地反映了国家级新区建设的顶层思路。该文指出：国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。要求“突出体现落实国家重大改革发展任务和创新体制机制的试验示范作用，加快集聚特色优势产业，推动产城融合和新型城镇化建设，提高资源利用效率，改善生态环境质量”“保持经济增长速度在比较长的时期内快于所在省（区、市）的总体水平，着力提升经济发展质量和规模，将新区打造成为全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极、产城融合发展的重要示范区，进一步提升新区在全国改革开放和现代化建设大局中的战略地位。”

发改委思路作为顶层思路，清晰地阐述了何谓新区、为何建设新区，如何建设新区三个基本问题。

（1）国家级新区的职责是承担国家重大发展和改革开放战略任务。如果不能承担“国家重大发＼展和改革开放战略任务”，与一般城区或开发区无异，国家级新区就失去了存在的意义，没有必要成立和多设一套人马。从这一点亦可看出：作为省级新区和市级新区，除了要主动承担国家重大发展和改革开放战略任务，还必须同时承担省、市重大发展和改革开放战略任务。（2）国家级新区属于综合功能区。所谓综合功能，可理解为多种功能的有机集成，包括居住功能，生活服务功能，消费（特别是高端消费）承载功能，产业发展和集聚功能，生产服务功能，技术创新、交流与服务功能，文化创新、交流和服务功能，教育服务功能，人才培养和输出功能，交通和物流枢纽功能，金融中心功能，总部经济功能，商务促进功能，贸易与会展功能，信息集散与服务功能，对外辐射服务功能，等等。这些功能使国家级新区具有高端要素的吸纳、承载、集聚、转化、再生和扩散等强大能力。对于省级新区，亦应当属于综合功能区，如果只承担某一项或几项功能，可设立专业功能区。事实上，各项功能是密不可分的，没有综合功能的支撑，某些单一功能，如技术创新功能、总部经济功能、金融中心功能等，亦难以得到充分地培育和发展。

（3）国家级新区要突出体现创新体制机制的试验示范作用。国家级新区的重要使命是承担重大体制机制创新试验试点，新区的“新”字首先体现于此。“新区不新”的问题，首先体现于新区的体制机制不新。为什么国家重大体制机制创新的试验试点任务落到新区的头上、而不是已有的城区或开发区（高新区）？这主要是因为实施体制机制创新需要条件支撑，需要用具体项目去实践和验证，而已有的城区和开发区经过长期开发，生活和创业成本过高，且没有足够的空间，无法承载一些重大项目及其配套设施;另外，既定的发展模式和发展格局往往很难打破，故这些任务只能由新区承担。作为省级、市级新区，既要承担国家重大体制机制创新的任务，又要承担省、市重大体制机制创新的任务。

（4）国家级新区必须坚持高质量发展。国家级新区在建设中必须坚持集约开发，提高利用各种资源的效率，形成具有较强特色优势和竞争力的产业，推动产业和城市融合发展，走新型城镇化道路，坚持绿色发展，提高生态环境质量。这些要求是对国家级新区的基本要求，这些要求正是我国传统开发区、传统城市（城镇、城区）发展存在的突出问题和误区。例如，很多开发区工业化与城市化发展不协调，工业项目开发过快，低端产业比重过高，土地利用水平不高并制约可持续发展，“三个空间”（生产空间、生活空间、生态空间）分区不合理，对创新创业承载、支撑不足，园区难以聚集人气和高端要素。一些城区盲目扩张，“圈地造城”色彩较浓，产业支撑不足，城市缺乏活力。可见，国家級新区必须坚持高质量发展的主线，不能走城区和开发区发展的老路。作为省级、市级新区，同样需坚持上述要求。

3部分新区建设的做法及启示

大多数新区建设时间不长，尚未形成公认的路径和模式，需要自主探索发展路径。目前，部分新区由于发展定位明确，体制创新活跃，政策落实到位，项目推进较快，发展势头良好，在带动区域经济发展、引领全面改革开放、推动体制机制创新、促进产城融合等方面发挥的作用日显突出。本文汇总提炼出部分新区的思路和做法，从中可得出新区工作的一些启示。

（1）促进各片区高度整合。很多新区跨多个行政区而设，管辖范围内的行政区数量较多、层级和隶属关系复杂，且还往往存在国家级开发区、保税区、自由贸易试验区和省级、市级、县级开发区（产业园区）等数量较多、层级复杂的经济功能区。跨行政区建设新区，有助于整合新区范围内原各市县区、各经济功能区的资源，优化国土空间开发格局，防止各区域之间近距离低水平重复和恶性竞争，严守生态保护红线，形成功能分区明确、要素优化配置、优势互补、协同发展的格局。四川天府新区系副省级新区，拥有成都、眉山2市、8区（县、市）、37个乡镇（街道），拥有成都高新技术产业开发区、成都经济技术开发区、成都临空经济示范区、彭山经济开发区、仁寿视高经济开发区等多个经济功能区。四川省将如此多的行政区和经济功能区整合在一起，旨在集中全省经济发展和城市建设的最好资源，充分优化产业布局和城市功能布局，共同打造“西部地区最具活力的新型增长极”“内陆开放经济新高地”和“宜居宜业宜游的现代化国际化新城”，引领带动四川全省加快发展。跨行政区建设新区，必须调整优化各片区的功能定位，形成一张盘棋的发展格局，构建科学合理的资金投入机制、资源调配机制和利益分配机制，建立指导有力、运转高效的领导和管理机构。

（2）打造一流营商环境。部分新区成立后，主动发挥改革创新先行区的作用，利用先行先试的特殊政策，深化“放管服”改革，推行“三个清单”（责任清单、全力清单、负面清单），促进投资自由化和贸易便利化，扶持创新创业活动，降低实体经济成本，加强市场监管，加大知识产权力保护力度，营造诚信经营和放心消费环境，营商环境持续优化。贵安新区在贵州省率先晒出权力清单，推行“六个一”审批服务模式（即行政审批“一章审批、一网审管、一单规范”和政务服务“一号申请、一窗受理、一网通办”），行政审批事项从700多项削减到94项，成为审批事项最少的国家级新区。2015年8月至2017年3月，该区完成审批服务事项13.15万件，增长34%，办事平均等待时间从过去的30分钟缩短至5分钟，其中投资项目审批速度比改革前提快80%。目前，一些新区的政策红利和后发优势逐步呈现，成为所在省、市投资创业的热点地区，最突出的效果就是“四新经济”主体数量迅速增长，高端商务机构、创投机构、互联网金融、独角兽类高科技企业、新型贸易机构、供应链服务机构、各类知识服务机构等代表高质量发展的市场主体迅速向新区集中。

（3）承担国家和地方重大发展改革任务。多数知名度较高的新区均承担着非常清晰的重大改革发展任务，基本上是“一个新区、一个核心目标、一项核心任务”。西咸新区的核心任务十分明确，就是深入实施西部大开发战略，引领和带动西部地区发展，支持我国扩大向西开放的深度和广度。舟山群岛新区的核心任务是利用富集的海洋资源优势和背靠长三角腹地的区位优势，壮大发展海洋经济，为浙江省和全国发展海洋经济探路。济南新区定位于国家新旧动能转换综合试验区，为山东省和全国新旧动能转换趟出一条可供复制借鉴的道路。烟台东部新区提出作为山东半岛蓝色经济区建设的重大载体。襄阳江汉新区提出在湖北省汉江生态经济带开发开放中发挥战略引擎作用。秦皇岛北戴河新区提出建设中国北方乃至世界上一流的旅游休闲度假目的地，打造河北省现代服务业发展先行区，在全国率先探索生态与经济双赢发展的新模式。

（4）重点在扩大对外开放方面发力。在国家深入实施“一带一路”倡议、积极倡导经济全球化和自由贸易、促进国际交流合作的背景下，争做开放发展的排头兵是国家和各省（区市）设立新区的初衷之一。各地新區大多位于沿海沿河地区，拥有海港和河港，或者拥有机场、火车站、内陆口岸，充分对接外部、强化枢纽地位、打造贸易中心、发展高水平开放型经济具有现实条件。广州南沙新区强化口岸优势，加快打造贸易枢纽，推进国际贸易中心建设，利用自由贸易试验区的特殊政策，探索外贸新业态和促进创业创新。目前南沙新区在促进投资自由化和贸易便利化、吸引和利用外资外智方面探索出一系列制度创新成果。南宁万象新区与南宁市区隔江相望，靠近钦州湾，境内铁路运输条件优越，该区依托良好的区位和交通条件，重点面向西南、华南和东盟发展大物流，面向东盟国家建设具有较强辐射功能的大型产业批发市场和中央商务区，建设以高新技术产业为主导的区域性加工制造基地，进而成为面向东盟的区域性研发平台。

（5）另辟蹊径塑造发展新格局。无论是国家级新区还是省级、市级新区，只有坚持高起点建设、高端化发展，寻找错位发展的机会，避免走周边地区的工业化和城市化老路，另辟蹊径塑造全新的发展格局，才能在尽可能大的区域范围中发挥引领作用。贵安新区致力于另辟蹊径，打造高端产业基地，引领带动黔中经济区乃至贵州省的发展。近年来，贵安新区大数据产业异军突起，成为全国大数据产业集聚区、全国大数据应用与创新示范区、大数据与服务贸易融合发展示范区、大数据双创示范基地、大数据人才教育培训基地。2016-2017年，贵安新区直管区经济增速分别高达74.1%和32.8%，华为、苹果、腾讯、中航发等一批知名企业落户该区。近年来，该区以互联网金融代表的“互联网+”新经济主体持续集聚壮大，汇集了大批国内外知名机构的互联网金融业务，成为上海建设国际金融中心、国际创新中心、国际贸易中心的重要支撑区。从目前的发展格局看，国家级新区和部分省级新区有望成为我国中高端人才的主要流入区，战略性新兴产业的主要承载区，跨国公司在中国实施新一轮战略投资布局的重点区域，我国“四新经济”的主要策源地和集聚区。

（6）努力打造成为综合功能区。新区之所以定位为综合功能区，是由所在地区的发展格局决定的。一些城市的建成区由于发展空间狭小、人口密度较高、建设成本过高、交通支撑和区位优势不突出不集中等因素，不适合建设大型产业新城、科创中心、金融中心、总部中心、商贸中心、会展中心、文教中心、体育中心、生态休闲中心和高端生活区等功能区，而没有这些功能，这些城市就无法吸纳集聚高端要素，无法建设品位较高、综合配套完善、产城高度融合、区域竞争力和辐射服务能力较强的现代化城市。为此，很多城市把旧区无法实现、城市又必须具备的功能放在新区，进行统一规划、集中建设、协同发展。郑州郑东新区十分重视综合功能建设，目前拥有中央商务区、龙湖区、龙湖南区、商住物流区、龙子湖高教园区、科技物流园区等多个功能组团。新区起步即从打造中央商务区入手，目前，郑东新区中央商务区环境一流，设施齐全，集聚了金融、会展、商务、文化等功能，拥有众多的标志性建筑和知名企业，成为区域性金融中心。龙子湖高教园区规划面积26平方公里，进驻高校15所，师生18万人。由于基础设施和公共配套完善，各种功能齐全，郑东新区对各种要素都具有很强的吸引力，全区常住人口超过120万人。

参考文献

[1]宋建林，李芳芳.河北省总体定位与发展思路——京津冀协同发展框架下[J].现代商贸工业，2017，（02）.