《县域气象灾害监测预警体系建设指南》解析

张眉 万奎

(1.浙江省气象服务中心，浙江 杭州 310017；2.浙江省气象局，浙江 杭州 310002)

0 引 言

浙江省气象部门牵头编制的气象行业标准《县域气象灾害监测预警体系建设指南》(QX/T 440—2018)(以下简称《指南》)经中国气象局批准，2018年9月20日正式发布，2019年2月1日实施。该标准的实施，填补了县域气象灾害监测预警标准体系的空白，标志着县域气象灾害监测预警工作走上规范化之路，为基层气象防灾减灾体系建设提供重要依据。

1 《指南》编制的背景及意义

中国地域宽广，气候差异大，气象灾害种类甚多、发生频繁，在全球气候变暖的大背景下，气象灾害的极端性和影响程度日益严重。党的十九大报告指出“健全公共安全体系，提升防灾减灾救灾能力”。习近平总书记就防灾减灾救灾作出“两个坚持”、“三个转变”重要论述，要求全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。党中央、国务院印发《推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，专门就防灾减灾救灾体制机制建设进行落实。

气象防灾减灾工作是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础，气象灾害监测预警体系建设是公共安全体系建设的重要组成部分。“郡县治则天下安”，县域作为国民经济和社会发展的基本单元，推进实施县域的气象灾害监测预警体系建设非常重要，因此，以县域为单元，制定一个针对性、操作性强的，普遍适用的气象灾害监测预警体系建设标准，运用标准化手段来加强气象灾害防御应对工作十分必要。

2008年以来，中国气象局在浙江省开展了全国新农村气象工作示范县试点建设，对县域气象灾害防御体系建设进行了探索实践。全国各地纷纷展开具体实践，气象灾害防御规划、监测预警、应急预案等制度在基层得到有效贯彻，气象灾害监测预警全覆盖县、气象防灾减灾标准化乡镇(街道)、标准化村(社区)建设等载体的规模效应、品牌效应不断显现。2017年，中国气象局将其列入气象标准体系建设计划，在凝练各省(区、市)实践经验和试点的基础上，以普适性、指导性、引领性、实用性、兼容性为原则，推进编制全国可复制、可推广的气象行业标准。

《指南》是贯彻《国家标准化体系建设规划》(2016—2020)的重要举措，是“加强社会治理标准化”领域的重要任务，也是中国气象局统筹推进气象标准体系建设的重要内容。《指南》是对全国各地县域气象灾害防御体系建设成果的总结和提炼，也是对县域气象防灾减灾工作的再规范、再促进，将使县域气象防灾减灾救灾责任更加清晰、气象灾害监测预警体系标准更加科学。《指南》可为基层气象灾害监测、预报预警、信息传播接收、灾害应对等气象灾害防御各工作环节提供科学依据，为气象防灾减灾组织网络和长效机制建设提供有力支撑，对保障公共安全和民生福祉具有十分重要的意义。

2 《指南》的基本框架和核心内容

针对县域气象监测预警能力存在的监测预警规范化程度不高、精细化监测预报能力不强、预警信息传播接收机制不健全、全社会应急响应机制尚未建立等短板，从“明确主体责任、规范行为规则、注重科学防御、完善技术标准”等系统性基层防御的视角，确定科学适用的县域气象灾害监测预警体系建设内涵，制定《指南》主要内容。

《指南》由范围、规范性引用文件、术语和定义、气象灾害监测、气象灾害预警、预警信息发布与传播接收、气象灾害预警响应、体系运行保障等8个章节组成。其主体框架见图1。

图1 《县域气象灾害监测预警体系建设指南》主体框架

在《指南》的主体框架中，最核心的内容是后面5个章节，即体系化推进气象灾害监测、气象灾害预警、预警信息发布与传播接收、气象灾害预警响应、体系运行保障等5方面工作，力求实现气象灾害监测实时精细、预报预警智能精准、预警信息覆盖广泛、应急响应科学高效、运行保障健全有力。气象灾害监测方面，旨在建成多灾种、全方位、立体式、全自动、多要素、高密度、高频次的气象灾害监测网。气象灾害预警方面，旨在实现气象灾害分灾种、分级别、分区域预警，确保气象预报预警的准确性、及时性和针对性。预警信息发布与传播方面，通过完善预警信息发布和传播机制，注重预警信息发布能力建设，拓宽预警信息权威发布渠道，广泛利用社会化传播设施，旨在实现预警信息的快速传播。气象灾害预警响应方面，旨在通过从减轻灾害损失向减轻灾害风险转变，从日常气象预报向灾害风险预警转变，形成预警为先导的气象灾害应急响应机制。体系运行保障方面，旨在通过完善气象防灾减灾组织管理、风险管理和长效保障机制，持续推进气象防灾减灾应急准备和标准化建设，形成机制健全、保障有力的气象灾害监测预警体系长效运行保障格局。

3 《指南》编制的原则

1)突出“综合预防、精准减灾”的理念。贯彻“两个坚持、三个转变”要求，在气象灾害监测、气象灾害预报预警、气象信息传播接收、气象灾害应对、气象防灾减灾组织与长效机制等气象灾害监测预警体系建设各环节，着重强化了灾前预防、综合减灾、风险管理等方面的内容和要求，充分发挥气象的防灾减灾第一道防线作用。

2)遵循“统筹兼顾、因地制宜”的原则。《指南》充分把握县域间、县域内的地理区位、经济布局、人口分布、灾害特点、防灾需求等的差异性，科学提出气象灾害监测预警体系建设标准，确保《指南》既普遍适用于各类型县域，又体现地域特色。

3)评估指标立足实际、源自实践。根据现行相关法律法规要求，坚持“保持与法律法规一致性，保持格式一致性”的编制原则，按照“政府主导、部门联动、社会参与”的总体思路，以定性和定量相结合，明确县域气象灾害监测预警体系建设的总体方向和基本要求，从各地实践中提炼出5类14项的评估指标，分值按总分100分计算，判别体系建设进度和完成绩效，并给予目标性引领。

4 《指南》内容的特点

4.1 强调建立预警为先导的应急响应机制

1)应急响应制度应清晰完备。《指南》要求“健全气象预警为先导的全社会应急响应机制”、“制定气象灾害预警信号生效期间人员密集场所、重点防御单位和社会公众安全相应的应急处置措施”、“出台重大气象灾害预警信号生效期间企业学校的停工停课实施办法”、“编制气象灾害防御指南”等，推动出台内容明确、方便易行、全民知晓的应急响应制度，便于重大气象灾害预警信号生效期间，人员密集场所、重点防御单位和社会公众采取相应的应急处置措施。

2)应急准备工作应成为常态。《指南》强调注重灾前预防，从常态灾害防御向减轻灾害风险转变，要求开展“公布的气象灾害防御重点单位在两年内开展并通过气象灾害应急准备工作认证”等7项具体工作，推动单位和公众将应急准备工作作为常态化工作加以落实，巩固和优化应急准备措施，提高防范应对能力，减轻灾害风险，从而最大限度避免和减轻灾害影响。

3)应急预案应科学实用。《指南》要求“分灾害种类制定本地区的气象灾害应急预案”“指导乡镇(街道)和相关行业制定气象灾害应急预案”“指导村(社区)和气象灾害防御重点单位编制气象灾害应急预案或方案(计划)”，推动预案体系向基层延伸，并解决现行预案难以启动或失效的情况，做到既上下精准衔接，又便于实际应用。

4.2 注重强化灾害风险管理的业务服务能力

1)明确精细化预报预警服务内容。《指南》要求基于上级精细化预报指导产品，建立适用于本地的精细化、无缝隙预报服务产品体系，提高精细化预报产品的时空分辨率和更新频率，并根据社会需求和防灾减灾需要，针对有关部门、重点行业、企事业单位和社会公众开展精细化预报服务。《指南》明确气象灾害预警信息包括气象灾害预警信号、灾害性天气警报、气象灾害风险预警等，并对气象灾害预警信号制作发布要求和业务流程进行了明确。

2)强化气象灾害风险管理工作。《指南》要求强化落实灾前预估、灾中跟踪评估、灾后分类影响评估工作，灾前对未来灾害天气可能产生的灾害风险进行预评估，灾中根据实况灾情和灾害风险的加重或减弱情况进行跟踪评估，灾后根据雨情、水情、墒情、风情、旱情等气象情况和灾情进行影响评估。《指南》要求组织开展影响本地主要气象灾害和影响主要行业的风险普查，建立气象灾害数据库，对灾害进行分类，并开展气象灾害隐患区域及危害程度的分析，判明县域范围内存在的灾害风险，研究灾害风险发生的诱因，分析和判别灾害风险前兆与风险程度。

3)深化推进气象灾害风险预警工作。《指南》强调从日常气象预报向灾害风险预警转变，要求针对县域内因气象因素引发的水灾害、地质灾害、海洋灾害、森林火灾等气象衍(次)生灾害，可按相关规定和防御工作需要开展气象灾害风险预警，或视情况与相关部门合作开展气象衍(次)生灾害联合风险预警。建立部门联合风险预警发布机制，包括联合预警方案、联合会商制度、联合发布流程等内容。

4.3 重视合作共享汇聚监测预警的工作合力

1)监测设施的共建共享。《指南》细化明确气象灾害监测站网、监测密度等内容，特别对区域气象自动站监测要素、选址要求、探测环境和日常维护、安全保护作了明确规定。同时，要求建立部门间气象监测设施规划建设和资源共享协调机制，统一建设气象灾害监测信息共享网络平台，接入并共享各部门、行业的气象灾害监测及衍(次)生灾害信息，以进一步发挥各类气象监测设施的综合效益。

2)预警信息传播接收设施的共建共享。《指南》要求统一布局县域内的气象灾害预警信息接收设施建设，发挥社会和公共服务设施作用，制定气象灾害预警信息接收传播服务设施共享办法，共享农村应急广播、电子显示屏装置、户外媒体、车载信息终端等设施资源传播气象预警信息，以进一步拓宽预警信息发布渠道、扩大覆盖面。《指南》还对各类传播接收渠道的时效和覆盖范围提出具体要求，保障县域全境特别是农村、边远地区公众能够及时获取预警信息并科学处置。

3)预警信息的社会传播。除要求建立完备、高效地气象灾害预警信息“一键式”发布平台和全网发布机制外，《指南》还要求建立由部门合作、社会组织参与的气象灾害预警信息社会传播机制，乡村气象服务组织、企事业单位、社会组织及工作人员作为社会传播节点，依法开展气象灾害预警信息传播工作，并对气象灾害防御重点单位传播分发气象灾害预警信息明确了要求。

4.4 突出体系建设和运行的长效机制建设

1)明确组织管理和基层队伍建设要求。《指南》要求建立县级气象灾害防御工作组织协调机构，明确各部门工作职责和分管领导，明确乡镇(街道)气象分管领导和气象灾害防御职责，设立乡村气象工作站、服务站，健全覆盖到村组、单位的工作责任体系。明确乡镇(街道)气象协理员、村(社区)气象信息员、气象灾害防御重点单位气象联系人的人员配备要求和工作职责。《指南》还特别强调气象灾害监测预警体系应融入当地自然灾害群测群防体系建设。

2)明确基层气象防灾减灾标准化建设要求。《指南》强调基层气象防灾减灾标准化工作应向乡镇(街道)、村(社区)延伸，结合需求、因地制宜开展建设，其内容包括防灾预案(计划)、组织体系、信息员队伍、监测与服务设施、应急准备与响应、科普培训与宣传、长效机制等。要求对乡村、气象灾害防御重点单位等标准化建设工作进行应急准备工作认证和监督检查等。

3)明确县域气象灾害监测预警体系长效机制建设要求。《指南》强调气象防灾减灾工作应纳入县乡两级政府经济社会发展规划和工作目标考核内容，建立健全气象基层队伍信息管理、考评、培训、保障、奖励等制度，统筹安排气象灾害监测预警体系建设所需资金，并纳入公共财政综合预算。此外，《指南》定期组织体系建设评估等工作提出要求，给出了《评估细则》。

5 贯彻实施《指南》的几点建议

1)加强应用和指导。针对当前县域内部气象灾害监测预警能力有短板，县域间水平参差不齐等情况，各地可根据实际情况进行对《指南》的应用，在上级气象主管机构的指导下开展气象灾害监测预警体系建设，进一步提高基层气象防灾减灾能力。

2)注重创新和深化。《指南》为推荐性标准，强调系统和综合的理念，以技术性、推广性为基础，内容及指标体系注重方向性、指导性和普适性，给各地因地制宜创新气象灾害监测预警体系建设预留了空间，各地可在此基础上制定并建设标准的气象灾害监测预警体系。

3)重视具体落实。《指南》给出了气象灾害监测预警体系建设的评估细则，各地在《指南》的具体应用实践中可与考核机制、督查机制、激励机制等有机结合，突出可操作性、可落实性，推进《指南》的具体落实。