用好土地政策 打好易地扶贫搬迁攻坚战

夏成

一、易地扶贫搬迁工作推进情况

脱贫攻坚战打响以来，我委始终把易地扶贫搬迁摆在突出重要位置，清醒认识打赢易地扶贫搬迁攻坚战面临的困难和挑战，不放松、不停顿、不解息，全力确保交出一份高质量的答卷。三年来，在各地区、各部门的共同努力下，易地扶贫搬迁有序推进，工程建设已取得决定性进展。主要表现在五个方面：

一是政策体系不断完善。着力做好顶层设计，不断强化制度供给，从“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案和规划的印发实施，到面积控制标准、财政、金融、土地等多项配套政策的陆续出台，再到工作成效考核评估、资金管理办法和工程安全质量管理通知的印发，可以说，易地扶贫搬迁政策制度体系已经基本形成，并逐步完成。

二是工程建设加快推进。2016、2017年已顺利完成589万人的搬迁建设任务，今年还将完成280万人的搬迁建设任务。到今年年底，将完成870万人的搬迁建设任务，“十三五”建设任务“大头落地”有望实现。

三是资金保障充足有力。易地扶贫搬迁总投资规模达6000亿元，其中，发改委安排中央预算内投资800亿元。截至目前，各类资金已到位5000亿元，有力地保障了工程建设有序推进。

四是督促检查作用明显。从去年开始，我们建立了每两个月一次的常态化专项稽察机制，共派出8批200余人，對有搬迁任务的省份实现了两轮全覆盖。此外，我们还启动了“拉网式”大巡查，先后派出8批共100余人次赴河北等15个省份进行监管巡查和“点穴式”核查，对发现的问题第一时间印发整改通知，督促地方严肃整改。两年来，我们共下达整改通知50余份，约谈10多个省市相关负责人，效果明显。

五是脱贫成效逐步显现。通过发展特色产业、劳务经济、资产收益等方式，已累计帮扶600多万建档立卡搬迁人口，帮扶人口比例达70%以上。

二、对易地扶贫搬迁土地政策的几点认识

“十三五”以来，自然资源部认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效，以“箱倒柜”“倾力支持”的情怀，不断释放土地政策红利，为打赢脱贫攻坚战保驾护航，为易地扶贫搬迁工程乃至整个脱贫攻坚工作的顺利推进，提供了强有力的保障。从易地扶贫撤迁工作看，土地政策需求主要体现在三个方面：一是安置区及住房建设用地政策;二是拆旧复垦后增减挂钩节余指标流转交易政策;三是迁出区搬迁群众个人承包地处置和迁入区农业安置人口耕地调整政策。

第一项建设用地政策，目前全国落实情况总体较好，执行层面一般也没有障碍。特别是自然资源部明确提出了对贫困县新增建设用地足额保障、年度计划优先安排、农地转用边用边批、占用耕地边占边补等一系列创新性政策安排，为贫困地区扶贫工程建设用地需求，特别是安置区及住房建设用地提供了有力保障。第二项增减挂钩政策，这是支持易地扶贫搬迁贷款偿还的主渠道。目前看，各地的执行情况还有较大差异，部分地区推进落实情况不尽理想，甚至在实际执行中出现了一定程度的异化现象。比如说，将交易收益直接用于搬迁群众的建房补助等错误现象。初步分析，我们认为，政策执行不平衡产生的原因是多方面的。既有对政策理解不到位、认识不一致的问题，也有土地流转交易平台不健全或缺乏实操经验的问题;既有搬迁群众不愿拆旧复垦的问题，也有受自然地理条件所限拆旧复垦实施难度大的问题。此外，土地增减挂钩流转交易的工作流程、收益分配使用等缺乏上位规则或管理办法，也一定程度影响了政策效果，亟需加以完善。第三项耕地调整政策，土地供给是否充分关系到农业安置人口后续产业的发展。从全国范围看，农业安置仍然是易地扶贫搬迁的最重要的安置方式。对于土地后备资源相对丰富的西北地区而言耕地供给问题可能并不突出;但对于中部地区特别是土地资源严重匮乏的西南地区农村而言，耕地调整实施难度较大。我们在四川、云南、贵州等土地资源相对匮乏省的安置区经常可以发现，不少农民无地可耕，或者是不少搬迁群众依然要返回原迁出区承包地耕作，这些安置贫困户的生产条件并未得到实质性改变。这一问题如果不能解决，搬迁群众稳定脱贫的目标就很难实现。为此，我们需要从搬迁安置方式选择和相关土地政策优化调整两个方面进行梳理、审视并加以解决，也希望自然资源部门能够加强指导和支持。

下一步，我委将与自然资源部紧密配合，加强合作。一是指导地方正确认识和合理运用已出台的各项土地政策，准确把握增减挂钩的政策内涵、政策目的和工作流程，加强安置区资源环境承载力评价和灾害隐患风险评价，科学选择搬迁安置方式，按照后续产业前置化的思路，提前谋划搬迁群众的脱贫发展路径，确保通过“搬穷窝、换穷业”实现稳定脱贫。二是建议自然资源部进一步加大工作指导和支持，指导省级部门在编制下达年度土地利用计划时，尽可能将经营性建设用地优先使用易地扶贫搬迁增减挂钩节余指标，使政策支票能够真正变现为“真金白银”的政策红利。三是加强制度建设工作。指导地方重点围绕专账管理、预决算制度、收益用途管制和监管责任等方面，加快研究制定相关管理办法，解决好增减挂钩指标流转收益使用无依据、管理不规范、制度不健全等问题，以不断提升土地政策对易地扶贫搬迁工作的保障能力，实现增减挂钩政策效益最大化。（本刊记者  林凤鸣整理）