协商式干部选拔任用:一个比较范式

刘兆鑫

[摘   要]以考选和票选为主要形式的竞争性干部选拔任用存在路径依赖、形式主义、标准化失当、制度不配套等问题，究其原因在于竞争性选任固有的工具理性缺陷。从我国政治实践出发，有必要发展协商式干部选拔任用新范式以取代竞争范式。协商式干部选拔任用更契合我国党政机构人事特征和体制框架，是以民主方式实现党对干部工作的领导，有利于增进选人用人中的审慎思辨，扩大干部工作的群众基础。实践中推动协商式干部选拔任用要以程序性、公开性、开放性和责任性为形式要求，在干部选任的各个环节不断拓展协商对话和民主空间。协商式干部选拔任用具有极强的制度包容性和发展性，可以构成中国特色干部工作的基础性架构。

[关键词]协商式干部选拔任用;竞争性干部选拔任用;干部管理

中图分类号： D63-31   文献标识码：A  文章编号：1008-410X（2019）03-0049-06

我国为推动领导干部选拔任用民主化、科学化，实行并完善了竞争性干部选拔任用机制。应该说，竞争性选任在破除干部队伍僵化、增进选人用人透明度、强化干部学习意识等方面发挥了积极作用，成为党政干部工作的重要组织形式。然而，尽管组织部门对公开选拔、竞争上岗等方式不断调整，竞争性干部选拔任用仍存在诸多矛盾及问题。十八届三中全会后，社会主义协商民主体系的主体地位得以确立，为发展以协商为中心的非竞争性干部选拔任用新范式创造了条件。通过比较竞争范式与协商范式，本文认为贯彻协商民主的干部管理改革方向是大势所趋，推进协商式领导干部选拔任用正逢其时。

一、竞争性领导干部选拔任用及其问题

竞争性干部选拔任用，就是通过引入竞争机制对特定领导岗位拟任人选形成比较、评价、匹配及后继管理的干部选拔任用模式。在实践中，竞争性主要通过两种机制来实现，一是“考选”，即通过考试测评以分数确定拟任人选的优先等次，从而作为选拔任用的主要依据。目前，“笔试+面试”已经成为各级各类考选实践的标配。二是“票选”，即以投票表决的方式对拟任人选进行民主测评与推荐，其实质是以候选人的受支持程度为评定依据。在理论层面，按照考选和票选的不同组合，可以形成“只考不推”“先考后推”“先推后考”“公推直选”四种模式。竞争性干部选拔任用从地方实践走向常态化组织工作的过程已经积累了约14种方式，可归纳为四种典型类型，即公开选拔、竞争上岗、公推竞岗和公推比选[1]。不过，出于增加透明度、分流人员、提高可操性等因素考虑，竞争性选拔任用基本以考选为必备要件。2002年的《党政领导干部选拔任用工作条例》甚至规定，程序中必须包含统一考试环节。也就是说，无论哪种类型的竞争性选拔任用，考试测评都是基本环节，贯穿于人员初筛、能力评价、人选确定等过程的始终。

随着竞争性选拔任用在全国铺开，实践中的问题也不断暴露，概括起来包括四个方面。

其一，路径依赖问题。竞争性选拔任用特别是考选在一些地方和部门已经演变为唯一方式，有些干部管理部门甚至将其作为政绩工程来运营。一方面，过度赋予竞争性选拔任用以积极价值而忽视其缺陷，大搞“逢提必竞、逢竞必考”。另一方面，形成了标杆效应，干部群体围绕竞争选拔这个指挥棒行事，视考选为便捷的晋升跳板，醉心于准备考试或者拉票而非踏实工作，甚至在公职队伍中形成了“考试族”现象。

其二，形式主义问题。少数地方和部门将竞争性选拔任用作为延续干部管理人治化的挡箭牌，举民主管理之旗，行暗箱操作之实。竞争岗位和考试内容根据领导者个人喜好选取，或者根据内定人选设置资格条件，搞“对号入座”，屏蔽其他竞争者，或者暗中操控考试环节，进行招选舞弊，再或者以竞争性选拔作为化解干部矛盾和干群矛盾的途径，何时举行，以何种方式进行，往往视矛盾激化程度而定，随意性很强。

其三，资格标准问题。目前普遍实行的竞争性选拔任用在评选资格和标准上简单粗放，缺乏针对性和专业性。参考和竞选人员资格多以年龄、学历、任职经历为硬条件，“一刀切”搞年轻化、高学历化，一些干部为满足资历条件的要求频繁调岗凑条件，影响干部队伍稳定性。另外，现行选拔任用工作普遍缺乏与干部分类管理架构相适应的评选标准和评价体系，不同职位类别和职位层次的考题设计和选拔标准高度趋同，“考干不一”“高分低能”现象时有发生。

其四，制度配套问题。竞争性选拔任用虽已探索实行了三十余年，但体制性框架并没有理顺，新旧制度、微观措施与宏观体系不兼容的情况仍然存在。2014年的《党政领导干部选拔任用工作条例》对竞争性选拔任用表明了谨慎态度，对其适用情形、基本程序等作了明确规定。但目前仍然是描述性制度多而操作性规则偏少、总体性规定多而配套制度缺失。同时，存在人员选拔和后继任用、竞争性任用与传统任用、竞争性选拔与后备干部制度之间的矛盾，“备而不用”与“用而不备”的情況客观存在。

二、工具性异化：竞争性范式的局限性

竞争性干部选任存在的诸多问题实际形成于两个层面的诱因。一个是技术层面，其通过制度建设可以加以修正和化解，如形式主义问题。另一个具有根本性，即竞争性范式本身固有的难以克服的局限性。从本质属性来看，竞争性选拔任用服从于工具理性的逻辑，因而不可避免地走向异化。

（一）排斥价值理性

竞争性选拔任用符合工具理性的设计原则，并不反映价值判断，而非人格化的考试测评和票选本身就拒绝价值审查的介入。然而，基础理论和国内外政治实践早已表明，公共部门工作职位从来都不是价值中立的技术性岗位，都具有明确的政治功能和鲜明的政治属性，尤其是领导性岗位。政治立场、公职精神、行为准则等都是公职岗位所蕴含的伦理规范与价值准则，而竞争性选拔任用指向标准化的机械评价，其本身是去政治化的，在领导干部德行评定方面存在先天缺陷。对此，习近平强调：“要特别注意研究新情况新问题，把加强党的领导和充分发扬民主结合起来，发挥党组织在干部选拔任用工作中的领导和把关作用。要完善工作机制，推进干部工作公开，坚决制止简单以票取人的做法。”[2]换言之，分数和票数是帮助择优选拔干部的参考，但不是干部工作的全部，干部管理唯有追寻工具理性和价值理性的统一，满足受政治价值规约的管理性行为，才能实现选贤与任能的有机结合。

（二）诱导组织行为异化

竞争性选拔任用作为实现干部管理民主化科学化的手段，极易受效率理性驱动而异化为排斥民主与科学的工具，成为目的本身，而不是实现目的的途径。无论管理者还是竞争者都会被激发而采取与竞争规则相适应的行为。分数和票数成为竞争淘汰的砝码，自然就会演变为干部群体追逐的行动目标，而组织赖以生存和发展的团结、信任与合作的精神不受重视，服从与忠诚的氛围不断受到侵蚀。同时，无论是考选还是票选，考察的是瞬时能力，即“在场的能力”。受个体理性最大化驱使，应试者不断强化这种瞬时能力，而不是领导岗位所需的理论和实践素养。于是很容易出现“干得好的不如考得好的”“有想法的不如能演讲的”种种错位选拔现象。一些在任前岗位干得很出色的领导干部因为不善考试而丧失了晋升机会，容易造成干部心理落差，对干部积极性产生消极影响。因此，无论高分选拔还是多数票决的规则根本上并不能形成对拟任人选的连贯的、经验性的判断，反而会诱导组织成员去组织化的异化行为。

三、从竞争到协商：干部选拔任用的范式转换

协商民主的蓬勃兴起为超越竞争性范式的思维惯性，在新的制度逻辑之上发展兼具科学性和民主性的替代方案提供了方向。在理论层面，协商民主是在反对选举中心论的自由民主的基础上发展而来的。民主理论的协商转向使我们认识到民主不仅是选举、竞争和制衡，还可以是协商、合作与共识。在实践层面，基于我国已有的协商政治架构和传统，协商民主作为人民民主重要形式的地位得到确认，社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。同时，包含政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商在内的社会主义协商民主体系得以确立。一般而言，协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。 因此，协商民主在我国国家治理的各个层次都可以对应开展，构成公共决策的主要形式。

目前，我国社会主义协商民主体系建设正如火如荼地进行，但协商民主的应用场合主要是各种政策制定活动，在人事任免、选拔等干部管理领域并不多见。实际上，在干部选拔任用中贯彻和发扬协商民主，恰恰是中国特色社会主义制度特有形式和独有优势的重要延伸，是将我国民主政治的优良传统应用于干部管理的继承性创新。习近平指出：“干部工作中发扬民主，不是只有投票推荐一种方式，还有个别谈话、实地调查、广泛吸取各方面意见等多种方式，还体现在酝酿动议、考察预告、沟通协商、讨论决定、任前公示等各个环节。”[3]（P66）这可以说是对干部工作中引入协商民主工作机制的最直接表述。谈话、吸取意见、酝酿、沟通、协商、讨论等都蕴含着协商民主的特征和要素，这些环节协调配合起来，就构成以多重形式公共协商为主体的干部选拔任用体系。可以說，协商民主应用于干部选拔任用在我国有着较为充分的体制基础、理论基础和社会心理基础，在此基础上探索凝练中国特色的协商式干部选拔任用新范式具备极大的拓展空间。

正如协商民主对竞争性自由民主的批判超越，协商式干部选拔任用相对于竞争性干部选拔任用有着明显的比较优势。实际上，干部选拔任用的协商范式既是对传统干部管理模式的突破和再造，也是克服过度依赖竞争性选任的弊病，矫正干部工作异化的变革之道。

（一）协商式干部选拔任用是党领导干部工作的民主方式

党对干部工作的领导是党保持执政权的根本保证，是党领导其他一切工作的基石。党的领导是中国特色社会主义的核心特征，更是干部管理工作必须遵从的最高价值准则。竞争性选拔任用的非人格化特征事实上弱化了领导干部政治德行的甄别和培养，至多只能“任能”，而无利于“选贤”，更何况标准化测评本身在能力评价的恰当性方面也存在瑕疵。

在现代社会，加强党对干部工作的领导不能靠机械地宣讲，更不能指望硬邦邦的命令，而是要符合治理现代化的要求，以民主的方式实现领导。按照基本逻辑，党领导干部工作与干部管理民主化本身并不冲突。但组织实践中容易出现两种错误：一是民主流于形式，以个人决定替代组织的决定，以虚假民主置换党的领导;二是错误地将“以分取人”“以票取人”作为民主形态，淡化党的领导。因此，如果没有运转有效的民主，党领导干部工作的原则就会走样、变形，甚至失效。协商民主实现了党的领导与干部管理民主化的有机衔接。一方面，在领导干部选拔任用各个环节开展协商对话，针对选人用人各项事务广开言路、多方听取，接收民意信息，促进组织围绕公共利益的指向选人用人。另一方面，以群众路线的方式实现党在组织内外同多元主体的协商互动，将党的宗旨、原则和要求在协商中予以贯彻传达，同干群交换意见，在谋求共识中实现党在干部工作中的领导地位。如此，“既坚持了中国共产党的领导，又发挥了各方面的积极作用;既坚持了人民主体地位，又贯彻了民主集中制的领导制度和组织原则”[4]（P75）。

（二）协商式干部选拔任用有利于增进选人用人中的审慎思辨

票决民主本质上是一种“偏好聚合”式民主，是按照多数规则，依多数偏好选人取人的一种诀择过程。但是，票决民主在实践中会遭遇两种困境，一是“微弱多数”困境，即以微弱多数获胜的竞选者是否具有充分的代表性;二是“少数排斥”困境，即胜者通吃，完全排斥少数反对者的选择，没有异议表达和倾听的机会。在多元化、偏好分散的情境中，多数票决是失灵的。同样，考选方式面临类似困境。因而，竞争性选拔任用仍然是一种将复杂世界简单化处理的线性决策方式。

“实现民主的形式是丰富多样的，不能拘泥于刻板的模式，更不能说只有一种放之四海而皆准的评判标准。”[4]（P73）比较而言，协商民主以“偏好转换”取代“偏好聚合”，增进了决策中的审慎思辨，为克服竞争性民主的缺陷找寻了出路。首先，协商式干部选拔任用在制度上实现了人事决策的深思熟虑。不同意见在公开讨论中得以表达倾听、碰撞融合、修正完善，最终形成广泛接受的共识性意见，从而超越了个体理性的限度和偏见，形成公共理性支配下的成熟意见。其次，协商式选拔任用的依据是“正当理由”，而非选票或分数。理由是协商对话的基本内容。在干部选拔任用中，任何不恰当的评价和支持与反对的观点通过协商得到修正或证实，最后胜出的是被广泛接受的最具正当性的理由。“一个论点的价值不会因其提出者的动机不具有足够的美德而贬低其真正的价值。同样，一个站不住脚的论点也不会因为其提出者的真诚、诚实或美德而增加其价值”[5]（P206）。干部胜任与否是充分论证的结果，这无疑提高了选人用人的质量和准确性。再次，协商讨论增进了对干部的全面认识。协商讨论是对领导干部的全方位评价，专业能力、实践经验、政治立场、执政理念等与公共职位相关的要素都可以被作为审议讨论的内容，因而是面向实践和专业的综合评定。实际上，协商过程本身就扩大了评价干部的问题面板，而不仅局限于考试所框定的专门知识，实现将“在场的能力”还原为“情景中的能力”，形成对干部更加全面合理的认识。

（三）协商式干部选拔任用有利于扩大干部工作的群众基础

干部选拔任用是组织矛盾最集中的领域，而协商式干部选任有助于化解矛盾，扩大干部工作的群众基础。组织行为学表明，团结、信任基础上的合作增进组织的社会资本，有利于减少制度成本、提高组织效率。然而，竞争性选任先天是对抗性的和博弈性的，这是由竞争原则的本质所决定。例如，考选的干部在日后工作中常得不到足够认可和支持，不能快速融入开展工作。与之相反，依照协商民主的方式开展干部选任工作不仅有利于提高干部选拔质量，更有利于增进干群信任和认同，实现“既坚持人民民主的原则，又贯彻了团结和谐的要求。”[4]（P75）究其原因，就在于协商式选拔任用有助实现以下三点。一是寻求共识。达成共识是协商民主的基本任务，它以温和理性的商谈方式整合多方观点，以话语的力量劝说不同意见。协商过程本身就是合作的过程，意味着参与者对形成共识性决议负责并接受最终结果。二是包容异议。包容性是协商民主的重要特征，这种包容性首先允许不同意见、各种信息进入协商过程，又以理性商讨促进参与者的偏好转换。利益相关者及其意见不因强制性因素而被排斥，异议得以表达、吸收和修正，从而增加沟通交流，增进相互理解。三是开放心态。公共协商要求避免个人情绪的影响，拒绝对更具正当性理由的反对，这意味着“参与者需要陈述、提出支持和反对某一方案的理由和证据并根据协商的进展自觉地修正没有说服力的偏好。”[6]（P423）与竞争对抗舍此即彼的关系不同，协商对话展现的是你中有我、我中有你的共生关系。总之，共识、包容、开放作为协商民主的重要品质，促进干部选任中寻求最大公约数、获取最大范围理解和支持。

四、协商式干部选拔任用的形式要求和地位

（一）协商式干部选拔任用的形式要求

协商民主作为一种民主范式是蕴含民主理念、民主规范、民主制度、民主习惯在内的一整套民主要素的集合，协商只有体现这些民主要素的实质内涵才能说是民主的。协商式干部管理选拔任用不仅是在选拔过程中插入对话讨论，而是要依照民主协商的精神和原则规划设计干部选任流程和制度。因而，协商式干部选拔任用必须符合特定的形式要求。

其一，程序性。“协商民主尊重程序，并将程序看作获得合法性的规范性要求。”[7]协商式选任要体现程序性要求，一是要按程序开展协商，在干部选拔任用中的提名、考察、评价、决定等环节都要开启协商程序，实行制度化的协商选任，按规定该协商的情况必须协商。除常规协商之外，有条件实行协商的地方，鼓励临时性协商和动议性协商，也就是将充分协商作为干部选拔任用前必须经历的环节。二是要按程序进行协商，对话讨论的过程要符合特定程序，发言规则、讨论议程、仲裁法则都要有明确规定并得到普遍遵守。参与者承认程序的优先性，不得随意破坏协商规则。

其二，公开性。干部选拔任用避免暗箱操作、任人唯亲，就要以公开的方式开展工作，让选拔过程暴露在阳光下。协商民主的公开性特征要求决策活动在公共空间中进行，实行公开审议。一是要做到信息公开，职位信息、选拔标准和依据、候选人信息等都要公之于众，增进协商对话的知识共享，方便相关人有效参与，促进形成对人选更加客观公正的评价。二是要做到过程公开，协商过程是要可见的，对任何人选支持或反对的理由和意见都是可以被知晓的，能够接受公开审视，经得起质疑反驳。三是要做到决议公开，最终决定及理由都要按规定、按程序予以公示，使没有参与协商对话者也能够准确知晓协商结果，明白选任干部的理由和依据，做到让人信服。

其三，开放性。干部选拔任用过程不应该是封闭的，而应该是开放的。一是协商过程要体现平等原则。各类主体都有平等机会參与各个环节的人事讨论，参与者同时具有表达意见的平等权利，任何参与者都不能因为身份、地位等外部因素而被排除在协商之外。也就是说，干部选拔任用过程要向相关者或有意愿者展现平等进入、理性对话的可能性。二是协商选任要有利于广泛参与。充分利用协商渠道吸纳公众参与，必须坚持走群众路线，多向群众求证干部人选，汇集民意民智。要避免一个声调说话、一个意见决策，要鼓励各方积极参与，允许不同意见者参与讨论和决策。

其四，责任性。协商式选拔任用要求干部工作的参与者对自己的话语、行为负责。所有参与者对干部工作的意见都必须符合公共利益的要求，不能因循于画圈子、搞团体、拉帮派等私人性目的。所有参与者有责任提出和支持政治正确的意见，任何危害政治安全、国家安全的选项都是不被接受的。参与者还应承担理性协商的责任，他们有提供充分理由说服他者的义务，不得以蛮力迫使他人服从，也有对其他理由和观点做出回应的责任。同时，参与者要有根据更具正当性的理由修正自身意见接受共识的责任。

（二）协商式干部选拔任用的地位

推动协商式干部选拔任用要明确其在干部工作中的地位。这就需要回答两个基本问题，一是协商式选任与竞争性选任的关系，二是协商式选任与传统干部管理方式的关系。第一个问题实际上就是干部工作以竞争为主还是以协商为主的问题。前述比较已经表明，协商式选任与竞争性选任在核心理念上是互斥的。明确了协商式选任的主体地位实际上就是为了克服竞争性选任的工具性异化。竞争性选任的局限性决定其应用的限度，除一些专业性很强的领导岗位外，竞争性选任并不适合广泛开展。一种理想的配比模式认为，竞争性选任适合“选人”，而协商民主适合“定人”。但以协商的方式选人定人都具有比较优势。对于第二个问题可以说，我国党政干部管理的丰富实践蕴含有协商性的组织工作。如群众谈话、征求意见等，只不过是分散和零星的。现在我们需要明确协商民主的主体地位，将“有事好商量、有事多商量、有事会商量”的要求贯彻到干部工作当中，持续增加协商机会，广泛开展对话讨论，推动协商民主在干部工作中的广泛多层制度化开展，将协商式干部选拔任用发展成为常态化组织工作。应该说，协商式干部选拔任用根植于中国政治的现实土壤，紧贴我国党政机构人事特征，符合理论和实践的双重要求。在走向实践的过程中，如何使用协商，如何进行协商，在什么层次和环节展开协商，都需要在实践中不断创新形式，拓展协商空间。当下，信息技术支持下的网络交往方式飞速发展，也为广泛虚拟协商、降低协商成本创造了条件，将不断有新的协商形式被创造出来。协商式干部选拔任用同时具有极强的制度包容性和发展性，可以构成我国干部工作的基础性架构。

参考文献：

[1]陈  曦，方振邦.领导干部竞争性选拔方式分类研究[J].中国行政管理，2017，（1）.

[2]习近平.建设宏大高素质干部队伍 确保党始终成为坚强领导核心[N].人民日报，2013-06-30.

[3]中共中央文献研究室.习近平总书记重要讲话文章选编[M].北京：中央文献出版社、党建读物出版社，2016.

[4]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2016.

[5]James S.Fishkin， Peter Laslett.Debating Delibera-

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[6][德]于爾根·哈贝马斯.在事实与规范之间[M].上海：三联书店，2003。

[7]陈家刚.协商民主：概念、特征与价值[J].中共天津市委党校学报，2005，（3）.

责任编辑：王 篆

Abstract：There are some problems in the selection and appointment of competitive cadres，such as path dependence， formalism，inappropriate standardization and incompatible systems. The reason lies in the inherent defects of instrumental rationality in competitive paradigm. Starting from China's political practice，it is necessary to develop a new deliberative cadre selecting and appointing paradigm to replace the competitive paradigm. By comparing the two paradigms，it can be found that deliberative cadre selecting and appointing is a democratic way to realize the leadership of the CCP in cadre work，which is conducive to enhancing prudent deliberation in the selection and appointment of personnel and expanding the mass basis of cadre work. To promote deliberative paradigm in practice， we should take the form of procedure，publicity， openness， and responsibility，and constantly expand deliberation and democratic space in all aspects of cadre work. The deliberative paradigm has strong system inclusiveness and development，which can constitute the basic framework of cadres work in China.

Key words：Deliberative Cadre Selecting and Appointing，Competitive Cadre Selecting and Appointing，Cadre Management