铜仁市碧江区易地扶贫搬迁探讨

李高　蔡万桥

[提要] 生态环境的恶化与区域经济的贫困总是如影相随，二者具有极强的耦合性。特别是我国中西部欠发达地区，长期的经济贫困与不断的环境恶化，二者相互交织、相互影响，困扰着地方政府与广大农户。易地扶贫搬迁工程则实现“帮助居住在生态环境严重恶化地区的贫困农户脱贫致富，并逐步改善和恢复生态环境的初衷与目的”。本文就铜仁市碧江区易地扶贫搬迁工程建设现状及存在的问题作讨论，并提出相关对策建议。

关键词：城镇化;易地扶贫;碧江区;对策建议

贵州省社会科学院2019年度省领导圈示课题：“贵州易地扶贫搬迁户后续生计问题研究”（立项号：QS2019034）阶段性成果

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2019年4月10日

一、城镇化的内涵

简言之，“城镇化”即是指农村（业）人口向城镇（市）人口的转变，这一转变既内涵过程性，也兼具目的性，既是手段更是目的。“城镇化”既包含了个人身份的转变，也包含了个人生存空间的转型;从更深层次的视角而言，更是体现了个人的自我文化的变迁（文化认同与文化归属感的变迁），体现的是一种文明的转型。因此，“城镇化”是一个多元复杂的概念，涉及诸多学科领域。

国内学者对于“城镇化”的研究起步于1980年代，在吸收借鉴国外城镇化理论的基础上，其研究主要集中在城镇化内涵、动力机制、发展路径、推进模式等方面。“城镇化”是未来若干年内我国经济社会发展的必然选择，而易地扶贫搬迁则以新的方式推进了城镇化进程。在该建设中，把推进城镇化与易地扶贫搬迁相结合，促进贫困地区人口的异地城镇化，二者互为条件，相辅相成，相互促进，对于加快全国城镇化进程有很大的推动作用。同时，易地扶贫搬迁城镇化从某种意义上也可以理解为生态移民与推进城镇化相结合，环境保护与脱贫致富相结合。因为“一方水土养不起一方人”，恶劣的生态环境逼迫人们必须“挪穷窝、移穷业”，才能“断穷根”，这是一个实现移民地区城镇化可持续发展的过程。

二、铜仁市碧江区扶贫生态移民工程建设主要做法及存在的问题

（一）主要做法

1、把握“四条原则”。第一，农户自愿的原则，即充分尊重农户主观意愿，顺势而为，不定指标，不划框框，不搞强制，遵从民意，自觉自愿;第二，先易后难的原则，即把握好搬迁节奏，统筹好搬迁顺序，先易后难，协调推进搬迁工作;第三，突出重点的原则，即不贪大求全，不撒胡椒面，明确搬迁主攻方向，整合资源、逐村推进，确保搬迁工作科学规范;第四，鼓励探索的原则，即充分放活基层干部，积极调动基层群众，群策群力，鼓励其大胆探索移民安置新途径新方式，并及时总结推广。其次是突出“四个结合”：即突出易地扶贫搬迁与推进工业化、城镇化的结合，突出与发展旅游等特色小城镇的结合，突出与农村危房改造的结合，突出与基层基础设施建设的结合。总之，碧江区在实施易地扶贫搬迁工程中努力实现科学、和谐、有序搬迁;紧紧围绕脱贫攻坚，大力实施易地扶贫搬迁工程，为实现与全国同步建成小康社会奋力拼搏。

2、有效盘活“三块地”。一是宅基地。碧江区政府即时下发了《碧江区2016年易地扶贫搬迁项目旧房撤除工作方案》、《碧江区2017年易地扶贫搬迁工程旧房拆除复垦复绿实施方案》等重要文件。同时，完成了碧江区2016年、2017年、2018年易地扶贫搬迁宅基地复垦复绿方案编制。其中，2016年碧江区易地扶贫搬迁旧房拆除任务为425户，2017年12月31日已经全部拆除。2017年碧江区易地扶贫搬迁移民工程农户搬迁后腾出的旧房屋、宅基地及院坝等附属设施用地，按照《土地管理法》的相关规定，将拆除旧房、宅基地和附属设施复垦共724户3，216人，2018年12月31日已经全部拆除。2018年碧江区易地扶贫搬迁旧房拆除任务目前正在有序进行，预计2019年年底完成。二是林地。碧江区2016年易地扶貧搬迁户退耕还林完成425户共906亩，2017年、2018年碧江区易地扶贫搬迁户退耕还林任务正在有序进行中。三是耕地。出台《碧江区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，如期完成全区农村土地承包经营权确权登记。

3、积极落实后续扶持。一是就业。截至2018年年中，搬迁劳动力共880人，占搬迁人口44.86%。已就业684人，占劳动力总数77.73%。其中：外出就业530人，占就业劳动力的60.23%，区内就业154人，占就业劳动力的17.5%。425户搬迁家庭均有家庭成员就业，100%实现“一户一就业”。二是就学。随迁适龄学生372人。2017年秋季安排就近入学学位372个，实有报名注册267人（其中学前38人、小学150人、中学64人、高中12人、中职3人），尚有105人未报名注册，其原因是：一部分学生随父母在外出务工当地就读，一部分留在原籍就读。三是就医。2016年易地扶贫搬迁对象为区内农户，全部实现城区安置，医疗保障与安置点本地群众享受同等待遇。搬迁户全年就医报销总计118万元。同时，对2016年易地扶贫搬迁对象中60周岁以上建档立卡贫困户223人，全部按照100元/人/月的标准发放了社保金。四是落实扶持项目。优先安排搬迁贫困群众到环卫、护林员、公路养护等公益性岗位就业。对创办微型企业的搬迁对象，优先给予“精扶贷”等政策支持。强化与苏州昆山对口帮扶城市的劳务协作，加强劳务输出。

（二）存在的问题。一是2012年是实施扶贫生态移民工程的第一年，国家补助标准低，整合资金难度大，导致灯塔、和平安置点部分基础设施不够完善;二是项目资金到位不及时，施工方垫资较多，有资金断链现象，影响工程进度;三是实施方案批复下达较晚，导致建设时间紧、任务重，规划许可证、土地使用手续、施工许可证、招投标等手续办理难;四是2014年、2015年、2016年、2017年的项目受多雨天气影响，进度较慢;五是移民由于受教育程度和职业素质不高，多数没有参加过任何技能培训，在劳动力市场中缺乏竞争力，处于相对的弱势地位，等等。这些问题是发展中出现的问题，需要在发展中不断解决。

三、扶贫生态移民工程发展建议

（一）加强组织领导，落实责任主体。按照省、市有关精神的要求，区人民政府是易地扶贫搬迁建设的责任主体和实施主体，进一步完善易地搬迁工作办公机构，落实机构编制，实行主要领导亲自抓，分管领导具体抓，切实做好组织实施、工程建设、后续发展等各项工作，确保按时完成易地扶贫搬迁年度目標任务。要求各职能部门按照各自职责，制定具体的扶持措施，并对移民的就业、收入等情况进行全方位监测，建立健全动态监测机制，实行动态管理。相关部门要统筹协调，认真履行职责，认真落实项目资金和完成各项建设任务，形成一级抓一级、层层抓落实的良好工作格局。

（二）整合各项资金，加大资金投入。积极整合国家补助、地方政府配套、部门项目资金集中用于移民安置点建设，提高资金使用效益，按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、捆绑使用、各负其责、各记其功”的原则，整合扶贫、廉租房、农村危房改造、市场建设、农村安全饮水、通乡油路、财政“一事一议”奖补等资金、用于安置点基础设施建设、社会事业和产业发展，着力完善集中安置区水、电、路、市场、绿化亮化、文教卫生等公共基础设施。同时，强化资金管理，确保资金安全。严格按照财政扶贫资金管理办法的规定管好用好扶贫生态移民专项资金，实行专户储存、专款专用，严禁挤占挪用，按工程进度拨付资金。加强审计监督，确保资金使用安全、高效。

（三）构建小城镇发展模式，大力发展特色乡镇企业。从易地移民搬迁社区建设现状以及未来城镇化发展趋势等因素来看，易地移民搬迁与小城镇建设的有机结合是缩小城乡差距、发展地域经济的优质进路。从碧江区内市中街道枇杷湾、环北街道响塘龙和灯塔街道龙田和谐家园、地理、老矮屯、新矮屯、白岩溪、打脚冲、正光等9个安置点（区）来看，交通条件良好、城镇功能相对完善、就业机会比较多，聚集效应比较好，有利于农户以最小成本向非农产业转移。当然，从长远来看，易地扶贫搬迁安置区的小城镇化，还必须大力发展特色乡镇企业，不断增强发展后劲，不断巩固移民成果。可依据地域资源禀赋，培育、发展、扶植一批或生产、或加工、或销售或三者兼具的中小乡镇企业或小微乡镇企业，同时把生态产业化、产业生态化二者结合，实现生态效益、经济效益、社会效益三赢局面。

（四）优化产业结构，促进经济可持续发展。从易地扶贫搬迁的历史与现状来看，其产业结构通常比较单一，产业化程度不高，集约化程度较低，产业链不够长，支撑能力不足，诸种问题综合起来就影响移民生产水平的提高与生活水平的改善。因此，易地移民搬迁安置区的产业结构优化调整必须走生态产业化、产业生态化的发展路子，要大力发展循环利用型产业，真正变废为宝，以最小的能耗获得最大的经济社会效益。

（五）坚持以人为本，加速文化适应进程。始终坚持以人民为中心，就是要把人的因素始终置于易地移民搬迁的核心位置。易地移民搬迁安置区作为区域内新兴社区，其与区域内固有的成熟的社区的差异，从某种意义而言，物质上的差距可以快速的补上来，但是文化上的差距补上来就需要相当长的时间。因为文化的适应与融入绝非一朝一夕可以做到，而是一个缓慢的渐进式的过程。搬迁移民在城镇化的过程中，原来的心理环境失去了，面临的是一个崭新的生存环境，现实的各种矛盾冲突会化入内心，形成失落感、挫折感等，并可能会手足无措。此刻，这就亟须相关部门组织心理专家、社区社工、志愿者等，对其进行心理调试、心理指导，舒缓其心理问题，使之加快形成社区文化认同，尽快适应新环境。与此同时，还应对他们进行适当的职业和技能培训，厚基础、强能力、提素质，为他们不断提供就业机会，使之尽可能快地适应全新的城镇化生活。

主要参考文献：

[1]李高.生态产业化典型案例及其经验启示[J].山西农经，2018（5）.

[2]李坤，文叶飞.先行先试扶贫攻坚[J].当代贵州，2014（29）.

[3]碧江区人民政府办公室关于印发碧江区2017年易地扶贫搬迁工程旧房拆除复垦复绿实施方案的通知[Z].http：//www.bjq.gov.cn.