“枢纽型”社区社会组织的运作机制研究

摘 要： 随着社会治理重心向基层下移，社区社会组织数量逐渐增加、规模日益扩大，“枢纽型”社区社会组织应运而生，为社区社会组织的规范化、制度化、专业化发展提供了支持和协助。研究发现，“枢纽型”社区社会组织在社会治理与社区自治中发挥着重要作用，通过搭建居民“枢纽型”组织与企业“枢纽型”组织，将社区两大参与主体进行有效整合，由社区“两委”为其提供服务、指导和管理，促使其为社区居民提供更高质量、更高效率的服务，将有力推动社区治理和社区建设，最终实现社区自治的目标。

关键词： “枢纽型”社区社会组织;社会治理;社区自治;运作机制

中图分类号：D669.3;D632.9 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.02.11

欢迎按以下方式引用：孙江涛.“枢纽型”社区社会组织的运作机制研究[J].克拉玛依学刊，2019（2）59-64.

为进一步加强社区治理体系建设、推动社会治理重心向基层下移、打造共建共治共享的社会治理格局，发挥社区社会组织在提供社区服务、扩大居民参与、培育社区文化、促进社区和谐等方面的重要作用，2017年12月27日，民政部颁布《关于大力培育发展社区社会组织的意见》（以下简称《意见》），明确提出“力争到2020年，社区社会组织培育发展初见成效，实现城市社区平均拥有不少于10个社区社会组织，农村社区平均拥有不少于5个社区社会组织。再过5-10年，社区社会组织管理制度更加健全，支持措施更加完备，整体发展更加有序，作用发挥更加明显，成为创新基层社会治理的有力支撑”[1]。由此可见，社区社会组织在社区治理中将会发挥越来越重要的作用。此外，为加强社区社会组织管理，使其能够更加规范化、制度化、专业化，《意见》中还提出“鼓励在街道（乡镇）成立社会组织联合会、社区社会组织服务中心等枢纽型社会组织，发挥管理服务协调作用，规范社区社会组织行为，提供资源支持、承接项目、代管资金、人员培训等服务”[1]。

许多街道（乡镇）回应政策要求，做出了新的有益尝试，搭建起街道（乡镇）层级的枢纽型社会组织，如社区社会组织联合会、社区社会组织服务中心、社会组织指导服务中心、社会组织培育孵化基地，等等;但是伴随社区社会组织的数量增加、规模扩大、类型多元等发展趋势，街道（乡镇）层级的枢纽型社会组织在管理服务与协调工作等方面面临诸多压力和挑战。鉴于此，为加强对社区社会组织的科学管理、服务协调工作，实现社区社会组织的统一管理、有序运作与发展，许多社区开始尝试在社区内部建构承担管理和协调社区社会组织职能的中间机构，即“枢纽型”社区社会组织。

一、社区社会组织的现状与问题

自20世纪80年代，政府就大力推行开展社区服务工作;90年代中后期，正式在全国范围内推进社区建设，社区参与也由此发端。[2]72社区社会组织是社区参与的必然产物，伴随社区服务的发展，我国的社区社会组织发展经历了4个不同阶段，即萌芽时期（1979-1986年）、雏形时期（1987-1996年）、发育时期（1997-2007年）和成熟时期（2008年至今）。社区社会组织发起于居民、扎根于基层、服务于社区，是居民因地缘上的紧密联系和兴趣上的志同道合自发形成的、以“自益、互益或公益”为目的的民间组织，也可称之为草根组织。经过近40年的发展，社区社会组织在丰富居民文化生活、提升社区居民凝聚力、关注社区特殊人群、提供居民日常所需及协助社区居委会或街道（乡镇）进行社区治理、弥补政府社会管理体制上的不足、创新社会治理体系等方面发挥了重要作用。

但是，在社区社会组织发展过程中，由于受到自身内在条件的制约、外在制度与环境等多种因素的牵制，导致其容易出现“一放就乱”“一管就死”的弊端。除此之外，社区社会组织在其服务的多元化、专业化与常态化，组织建设的规范化、制度化与合法化等方面存在诸多不足与问题，影响了其优势功能与积极作用的发挥。

（一）社区社会组织类型单一，发展不均衡

实践发现，大部分社区都具有多种性质或类型的社区社会组织，但是在不同的社区社会组织中，由于文体娱乐类社区社会组织更容易吸纳居民参与，因此，在大多数社区中，文体娱乐类社区社会组织呈现数量最多、参与人数最大、活动频率最高等特征。然而，满足社区居民多样化服务需求的生活服务类、公益慈善类和居民互助类等服务性质的社区社会组织数量偏少，并呈现鲜明的发展不均衡、类型不丰富、服务非专业等问题，影响了社区社会组织服务的质量与效果。

（二）社区社会组织管理粗放，精细化不足

部分社区社会组织、特别是文体娱乐类主要起源于居民自发或社区居委会自发，并未在街道（乡镇）相关部门备案或登记注册，导致社区社会组织的随意性、自由度较高，在其制度建设、管理规范、组织架构等方面都存在不足之处。因此，在社区社会组织发展过程中，“因人成事、因人费事”的情况时有发生。从表面上看，是社区社会组织领导者的能力问题，但是究其深层原因，主要是因为社区社会组织管理方式简单粗放、管理机制不够健全、服务缺乏精细化，并且在其运行过程中缺乏统一有效的科学管理，难以实现组织内部的新陈代谢与自我更新。

（三）社区社会组织能力欠缺，可持续性差

社区作为社会治理的基层单元，如果其內部资源缺乏有效的整合、分配、管理与使用，其社会价值也就得不到有效体现。社区社会组织作为社区的重要资源，不仅要发挥其具备的服务功能，更应该将其培育为一个服务平台或一种链接渠道，使其能够将社区中分散的资源整合起来，促进多元主体参与社区建设与社区发展。然而，大多数社区社会组织的资源整合能力明显不足，且在其他方面，如活动策划、项目运作、科学管理、组织领导等方面都存在欠缺，导致其在开展社区服务时容易出现重形式轻内容、重流程轻效果、重数量轻质量等问题，缺乏服务的可持续性，远没有达到社区自治水平。

（四）社区社会组织身份尴尬，缺乏合法化

在政府购买服务的社会背景下，社会组织成为承接政府服务、疏解政府职能的主要载体。一般而言，政府征购服务政策中规定的项目承接主体的资质为“在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量”[3]。虽然不少基层政府放宽了项目承接主体的准入机制，但由于大部分社区社会组织并未在街道（乡镇）相关部门备案或登记注册，组织自身的合法性仍存在问题，致使其身份尴尬，并不符合项目承接主体的要求，限制了社区社会组织服务的项目化运作。

因此，为解决社区社会组织发展过程中出现的上述问题，使其成为基层社区治理的有效补充、充分发挥其服务功能和自治功能，不少成熟社区开始逐渐探索多种方法促进社区社会组织有效发展，积极引导社区社会组织转型，更加广泛地参与社区建设与社区服务，其中，“枢纽型”社区社会组织的建构就成为一种新的尝试和探索。

二、“枢纽型”社区社会组织的功能

“枢纽型”社区社会组织是在社区党委领导下，以社区居委会为依托、以社区社会组织为基础，由社区社会组织领袖或辖区单位（企业）代表组成，协调社区社会组织、辖区单位（企业）与社区“两委”以及社区居民的关系，对社区社会组织与辖区单位（企业）开展协调、服务与管理工作，满足社区需求、协同社区治理、推进社区发展的一种联合性社区社会组织。“枢纽型”社区社会组织作为社区治理的纽带与桥梁，在社区“两委”与社区社会组织之间起到“上传下达”的作用，一方面为社区工作者减压，助力社区“两委”开展社区服务与社区治理;另一方面，通过促进居民参与，提升社区居民解决问题的能力。研究发现，“枢纽型”社区社会组织主要发挥以下四种功能：

（一）培育孵化多种类型社区社会组织，实现“居民组织化”

社区社会组织在开展社区服务或社区活动的过程中，能够不断发挥“聚人气”的重要作用，通过培育孵化多种类型的社区社会组织，逐步将社区居民根据其不同需求吸纳到不同的社区社会组织中，不仅能够满足居民日益多样化的服务需求，更能通过组织的方式实现社区居民的自我教育、自我管理、自我监督与自我服务，实现“居民组织化”的目标。

（二）协助社区社会组织开展社区服务，实现“组织公益化”

“枢纽型”社区社会组织由两类不同的社区成员构成：第一种是由“社区居民”构成的社区社会组织，它能够为社区提供各种公益服务，如社区志愿巡逻队、社区志愿服务队、社区手工坊等;第二种是由“辖区单位（企业）”构成的社区社会组织，由于企业的盈利本质，它在开展社区服务时更侧重于“公益反哺”，如志愿者积分兑换服务、辖区单位（企业）的义务服务等。不管哪类社区社会组织都在努力实现“组织公益化”。

（三）承接政府购买服务提供社区服务，实现“社区自治化”

随着政府购买服务力度的加强，项目承接主体也日益多元。就目前情况而言，许多基层政府已经将备案或登记注册的社区社会组织纳入项目申请主体中，如北京市各区（县）开展的“创享计划”“公益创投”“公益认领”等，都是地方政府为推动社区自治做出的有益嘗试。通过鼓励和支持社区社会组织承接政府购买服务项目开展社区服务，不仅能够提升社区社会组织的项目运作与项目管理能力，更能够为社区自治积蓄能量，逐步实现“社区自治化”。

（四）开展能力建设提升社区服务水平，实现“服务专业化”

为提升社区服务水平，社区“两委”根据发展需要，通过定期、不定期地组织培训，开展“枢纽型”社区社会组织的能力建设，逐步提升其服务水平和质量，如在项目申请、项目设计、项目执行、项目管理、活动策划、公文写作、经费使用等方面开展培训，让社区社会组织的服务更有针对性、更有效果，也更加精准，逐渐引导其往“专业化”方向发展。

三、“枢纽型”社区社会组织的运作机制

研究发现，“枢纽型”社区社会组织主要分为两种类型：第一种为居民“枢纽型”社区社会组织，第二种为企业“枢纽型”社区社会组织。虽然二者构成主体不同，但是在运作机制上有共同之处，而在与社区“两委”的关系建构上略有差异（二者运作机制如图1所示）。

（一）居民“枢纽型”社区社会组织运作机制

居民“枢纽型”社区社会组织由社区多个社区社会组织的负责人构成，他们通常被称为“队长”，每个社区社会组织依据自身发展情况，由1-2名成员参与其中。这些社区居民负责人是由社区工作人员从社区社会组织中发现并挖掘出来的，经过一系列有针对性的培训，开展能力建设，提升他们在组织管理方面的各项能力，如领导能力、协调能力、沟通能力、表达能力、会议能力，等等。在此基础上，由社区“两委”协助建构一支具备管理职能的新型社区社会组织，即居民“枢纽型”社区社会组织，如北京市东城区龙潭街道ZAPY社区建构的“五色土”工作室、北京市朝阳区常营地区XZJY社区建构的“鑫兆益家”，都是典型的以居民为构成主体的“枢纽型”社区社会组织。

居民“枢纽型”社区社会组织，一方面通过组织、协调、指导其下属的各类社区社会组织直接面向社区及社区居民开展公益服务;另一方面，“枢纽型”社区社会组织自身作为一支新型社区社会组织，也能够独立地为社区及社区居民开展社区服务。此外，居民“枢纽型”社区社会组织在开展社区服务的同时，能够吸纳更多社区居民参与其中，有效地实现了“居民组织化”。

由于社区“两委”直接对接居民“枢纽型”社区社会组织，因此减少了直接面对社区居民和诸多社区社会组织的烦琐工作，能够更有精力和时间专注于社区服务，提升服务的专业性。社区“两委”通过对居民“枢纽型”社区社会组织开展业务指导、组织管理、能力提升等“增值”服务，提升其工作效率和工作效能。而通过居民“枢纽型”社区社会组织这一中间纽带与桥梁，也能够逐步实现“居民互助、居民自管”的社区自治模式。

（二）企业“枢纽型”社区社会组织运作机制

企业“枢纽型”社区社会组织由社区辖区单位（企业）代表构成，一般要求参加者为辖区单位（企业）的负责人，具有一定“话语权”，能够真正代表辖区单位（企业）参与社区建设与社区服务。这些社区辖区单位（企业）代表是在社区工作人员长时间接触、沟通交流与合作中发现并动员起来的。通过一系列有目的性的培训，激发他们参与社区服务的动机、拓宽他们的社区服务领域、提高他们的社区服务能力，推动实现辖区单位（企业）公益性服务常态化、规模化，如北京市朝阳区常营地区XZJY社区建构的“商圈联盟”。

企业“枢纽型”社区社会组织在提供社区服务时，一方面，充分发挥企业自身承担社会责任的职能，指导或协调下属企业为社区及社区居民提供无偿服务或抵偿（折扣）服务，如社区公益理财讲座、社区为老年人免费理发等;另一方面，通过积极鼓励下属各个企业深度参与社区服务，倡导企业与社区志愿者积分制度相结合，开展积分兑换服务，进一步推动企业的“公益反哺”行动。

以“盈利”为目的的企业在参与社区服务时要充分权衡其投入成本与代价，因此，社区“两委”与企业“枢纽型”社区社会组织要以合作为基础，并且社区“两委”可以通过降低投入成本、扩大宣传效果、增加收益或潜在收益等方式提升其合作意愿与合作动机，使其成为社区服务的重要“合作方”，持续不断地为社区发展提供人力、物力、财力、技术等多方面支持。除此之外，社区“两委”也要将辖区单位（企业）视同为社区居民的一部分，为其提供各项社区服务，满足其发展需要，实现“双赢”或“多赢”的目标。

综上所述，不管是居民“枢纽型”社区社会组织、还是企业“枢纽型”社区社会组织，都是在社区“两委”的管理和协调下开展工作，它们承担着为社区居民谋福利、为社区工作减负担、为社区自治聚力量、为社区发展献智慧的重要职能，是未来社区建设和社区治理中不可或缺的一支重要力量。

四、“枢纽型”社区社会组织的发展建议

为更好地发挥“枢纽型”社区社会组织的枢纽和桥梁作用，需要地方政府、专业社会组织、社区“两委”、社区社会组织、社区居民等多方主体共同努力，为其营造良好的发展环境，提供充足的成长机会，才能真正凸显其协同社区治理的作用和价值。在其未来发展中，主要从以下方面提出建议：

（一）加大基层政府购买社会组织服务的支持力度

基层政府工作的开展需要国家政策的大力支持，民政部在2017年颁布的《意见》中明确指出“基层政府及有关部门要积极推动政府向社区社会组织购买服务工作，将城乡社区服务、青少年社会工作服务等适合社区社会组织承接的公共服务事项纳入政府购买服务指导目录，不断加大政府购买服务资金投入，逐步扩大向社区社会组织购买服务的范围和规模，同等条件下优先向社区社会组织购买”[1]。各基层政府需要根据民政部文件规定，结合各地实际情况，因地制宜地制订政府购买社区社会组织服务的实施方案，并将方案做实做细，如购买服务的类别要符合当地老百姓需求、项目承接主体要有相应服务经验和资质、项目执行和实施过程中要进行有效监控，等等，真正将政策落到实处。除了为社区社会组织提供机会、场地和资金支持外，各基层政府还应该为社区社会组织参与社区建设搭建互动和交流平台，开展经验分享，提升服务的可推广性。

（二）引入第三方专业社会服务机构开展能力建设

“枢纽型”社区社会组织的建构必然经历“从无到有、从弱到强”的逐步孵化、培育和成熟的不同阶段。在此过程中，社区“两委”需要定期、不定期地为组织成员提供多种培训，开展能力建设。随着社会工作服务机构的发展，引入专业力量成为提升社区治理水平的重要手段。因此，“枢纽型”社区社会组织的能力建设有两种不同渠道：第一，可以由社区“两委”根据自身情况，为组织配置专门社会工作人才进行协助，自行展开培训，即“社区内部培育”;第二，可通过借助专业社会工作服务机构设计培训课程、甄选培训内容、链接培训师资等，即“外力介入培育”。另外，为保证培训效果，培训过程中要有效结合成员的学习特点与需求，如提升其人际关系技巧、开会技巧、演讲技巧、组织技巧、谈判技巧、游说技巧、政治技巧、传媒接触技巧、资源动员技巧、沟通技巧、管理技巧、战略与战术技巧、检讨反思技巧、小组带领技巧等;[4]320同时，还可以采用更加灵活多样的培训方式，如讲座、角色扮演、实地参观、工作坊、开放空间，等等。

（三）大力挖掘培育社区居民负责人，发挥其榜样作用

虽然两类不同的“枢纽型”社区社会组织分别由有影响力、负责任的居民与企业代表构成，但这些居民与企业代表在社区服务中都起到示范引领、榜样影响的积极作用。因此，社区工作者需要大力挖掘培育社区有责任感、敢于担当的居民，使其在自我成长的同时，能够承担更多责任，并能持续参与社区事务。社区工作者可以采用多种方式挖掘培育社区有责任感、敢于担当的居民：一是观察，即社区工作者借助社区活动或社区服务发现“潜在的”有责任感、敢于担当的居民，侧重于观察其身体健康状况、人际交往能力、社区参与度与参与能力、与社区居民沟通情况等;二是访谈，即社区工作者通过与“潜在的”有责任感、敢于担当的居民交流，进一步了解其情况，如参与社区服务的动机、家庭成员的支持力度、居民的兴趣爱好与特长，等等;三是访问，即社区工作者通过走访的方式，间接收集“潜在的”有责任感、敢于担当的居民的信息，如走访其家庭成员、邻居、社区居民、组织成员，等等;四是宣传，即通过多种方式对社区有责任感、敢于担当的居民进行宣传，如拍摄宣传片、召开表彰会、榜样宣讲会，等等，充分发挥其榜样作用。

（四）开展公民教育提升社区居民参与动机与能力

“枢纽型”社区社会组织培育发展过程中，需要从源头上对社区居民開展公民教育，只有逐渐提升社区居民的社区参与度与参与能力，才能不断丰富社区社会组织类型、扩大社区社会组织规模、提升社区社会组织专业性等。因此，通过定期开展社区服务与社区活动的宣传与展览，动员吸纳更多社区居民参与社区活动，逐步把居民从“受助者”培育成“施助者”，其培育过程主要分为三步：首先，增加社区居民对社区活动的了解和认知，把居民从“消极、抗拒”社区服务转变为能够“旁观”社区服务，即“被动参与、被动接受服务”的过程;其次，为社区居民提供多样化的社区服务，把社区居民从“旁观”社区服务转变为能够“参与、享受”社区服务，即“主动参与、主动接受服务”的过程;最后，通过开展一系列培训，逐渐提升社区居民的公民意识和公益精神，把社区居民从“参与、享受”社区服务转变为“建设、贡献”社区，即“积极贡献、主动提供服务”的过程，并逐渐把社区居民培育成为有责任感、敢于担当的社区居民。

综上所述，“枢纽型”社区社会组织作为基层社区治理的新尝试与新探索，能够有效弥补社区社会组织单一主体存在的不足与弊端。通过推动社区居民与社区辖区单位（企业）积极参与建构具备枢纽与桥梁作用的“枢纽型”社区社会组织，能够持续激发社会活力，促进多元主体参与社区治理与社区建设。通过政府支持、社区助力、居民参与等诸多举措，积极扶持“枢纽型”社区社会组织发展，充分发挥其在凝聚社区居民、开展社区服务、协助社区管理、推动社区自治等方面的积极作用，更有力地促进共建共治共享社会治理格局的实现。

参考文献：

[1]中华人民共和国民政部.关于大力培育发展社区社会组织的意见[EB/OL]. http：//www.shstj.gov.cn/node1/zhuzhan/n5/n33/u8ai39742.html，2018-01-08.

[2]赵敬丹，张帅.社区社会组织在城市治理中的功能分析[J].成都行政学院学报，2018（3）.

[3]财政部，民政部，工商总局.关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知[EB/OL]. http：//www.ccgp.gov.cn/gpsr/zcfg/201710/t20171009_8948637.htm，2017-10-09.

[4]甘炳光，胡文龙，冯国坚，梁祖斌.社区工作技巧[M].

香港中文大学出版社，2010.