土地储备规划编制方法研究

桂昆鹏

摘  要：土地储备规划是针对可开发建设用地资源编制的总体规划，也是制定土地储备年度计划的重要依据。主要内容包括“储备需求预测——基于多规协调的储备地块划定——储备时序确定——搬迁安置和留用地落实——资金平衡测算”。文章以南沙区为例，通过土地储备规划的编制，建立了土地储备机制，保障了城市发展用地的供给。

关键词：土地储备;规划编制方法;南沙新区

中图分类号：F293.2         文献标志码：A         文章编号：2095-2945（2019）18-0130-02

Abstract： Land reserve planning is a general plan for construction land resources， and it is also an important basis for the formulation of annual land reserve plan. Its main contents include "reserve demand forecasting， reserve area demarcating based on multi-planning coordination， reserve time sequence determination， resettlement and retained land demarcating， capital balance budgeting". This paper takes Nansha District as an example， a land reserve mechanism has been established through land reserve planning， which guarantees the construction demand of Nansha District.

Keywords： land reserve; planning method; Nansha District

1 概述

土地储备是指政府为实现调控土地市场促进土地资源合理利用的工作目標，依法将农用地、闲置用地进行收储，为土地出让做准备的先导性工作。土地储备规划是针对可开发建设用地资源编制的总体规划，也是制定土地储备年度计划的重要依据，对实现土地资源“一个池子蓄水”和“一个龙头放水”，推进重点项目土地储备工作，促进城市开发建设，维护土地市场稳定，保证政府财政收入有着重要作用。南沙新区成为国家级新区、自贸区以来，先后出台了一系列重大城市和产业发展战略，南沙新区的城市和产业平台的建设亟需土地资源作为支撑，传统滞后的征地收储工作已经不适应当前发展需求。本文以广州市南沙区为例，阐述土地储备规划的编制思路和方法。

2 规划编制指导思想

规划应以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为指导。

（1）创新体制机制，推动土地储备工作流程优化。通过土地储备规划的编制和引导，有计划的提前收储，做好安置用地和村经济发展留用地的预选工作，优化土地储备工作的流程。（2）多规协调，强化上位规划的引领作用。以经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划为指导，统筹南沙新区储备用地的规模、空间及时序安排，提高土地储备的预见性和策略性。（3）成片收储，以经营性用地为主，兼顾市政、道路和绿色空间。土地储备规划应当连片收储，形成整体推进的工作格局和规模效应，提高土地储备的质量和效益。在土地收储过程中，应当注重收储土地的数量结构，不能只收储经营性用地，而忽视对规划公共服务用地和绿色空间的收储工作。（4）处理好搬迁居民的安置和留用地安排工作，保证相关利益人共享城乡发展成果。在土地收储工作中，对于需进行搬迁的国有土地房屋和征用集体土地上的房屋，尽量按照“先安置、后搬迁”的原则进行收储，同时，按照广东省、广州市征收农村集体土地留用地相关办法做好留用地选址工作，保障村民的长期收益。

3 规划编制技术路线

在对现状问题进行总结，对现有规划进行梳理的基础上，形成了从“储备需求预测——基于多规协调的储备地块划定——储备时序确定——搬迁安置和留用地落实——资金平衡测算”的规划基本框架，见图1所示。

4 规划编制主要内容

4.1 储备需求预测

（1）用地需求预测。2006-2018年间南沙区土地出让规模呈现不稳定波动状态，年均出让不超过5平方公里。（2）土地储备与出让系数。土地储备与出让系数即土地储备规模与土地出让规模的比值。根据历史数据测算，南沙区的土地储备与出让系数为1.1，基本不超前储备;而广州市的土地储备系数平均为1.26，北京、上海的土地储备系数在 1.73-2.88 之间;武汉的土地储备数范围为2.3-2.6。考虑到南沙新区未来发展速度快和不确定性，综合比较北京、上海等城市的土地储备与出让系数，建议规划期末土地储备与出让系数逐年增加达到1.6左右。（3）储备需求。将南沙区土地储备与出让系数提高至1.6之后，年均需要储备土地接近8平方公里。南沙区土地储备工作应当分阶段将符合土地利用规划的土地应储尽储、能储尽储，充分保障南沙区和自贸区的建设。

4.2 储备地块划定

（1）储备用地的来源。一般而言，储备用地的主要来源有两个方面：一是农村集体土地的征收，涉及到土地所有权的变更，需要符合土地利用总体规划，并且取得农用地转建设用地批文;二是国有建设用地收回，包括依法将闲置用地收回、依法将国有土地上的房屋征收等方式，包括土地产出效率低下的部分旧厂等。在广州南沙地区按照货币加物业兑换留用地政策，还可包括使用效率低下的村经济发展留用地。（2）储备用地范围。在详细摸查现状建设、权属信息（已批用地）的基础上摸清了广州南沙区存在大量零散的结转储备地块;通过在ArcGIS中将土地利用总体规划城乡建设用地扣除掉现状城乡建设用地和已批用地，得到符合土地利用总体规划但是尚未收储的集体土地;通过基础资料的收集，摸查旧厂和村经济发展留用地的土地利用情况，确定需要纳入储备的存量建设用地。（3）储备地块划定。来源于农村集体土地征收的储备地块需要在土地利用总体规划的基础上，按照控规的地块边界予以划定;而来源于国有建设用地收回的需要考虑到权属边界。

4.3 收储时序的确定

收储的时序需要考虑到城市开发建设的方向和先后，规划在梳理了南沙新区总体规划、自贸区等相关规划后，确定了以自贸区为近期的土地储备时序。

4.4 落实被征收人利益

由于土地储备过程中需要对房屋进行征收，因此在土地储备规划中，需要提前进行预估，预留安置用地，对村经济发展留用地进行选址落实。

（1）搬迁安置。南沙区储备用地大多数来源于农用地转用，在此过程中，涉及到部分的农民搬迁安置。规划落实了大岗镇新联二村安置区、灵山岛安置区、横沥镇安置区、黄阁安置区（二期）、南沙街坦头安置区、南沙街东南安置区的安置用地储备。（2）留用地落实。规划落实了近期的庆盛地区、灵山横沥岛尖、蕉门河中心区和黄阁镇的留用地选址。但为了避免村经济发展留用地利用低效，规划建议按照货币加物业的方式公开出让进行落实。

4.5 经济测算

规划还根据规划用地性质、区位、交通条件、现状的用地与建筑量等因素计算近期土地储备地块的出让收入、储备成本以及收益情况。

（1）出让收入采取分类计算的方式。

其中，行政划拨类用地不计算收益;商业、住宅出让收入=楼面地价×建筑面积=楼面地价×开发强度×地块面积;工业、仓储出让收入=地面地价×地块面积。根据历史土地出让价格和城市规划功能布局，采用修正的克里金插值法模拟了工业、住宅和商业的出让收入，预测了储备地块的出让收入。（2）储备成本部分，储备成本=前期策划费用+征地补偿费用+土地开发费用+其它不可预知费用;前期策划包括可行性研究及规划方案编制费用、土地测量、房屋测量费，按照经验值5.5万/公顷进行计算;征地补偿费按照南沙区相关标准进行计算，包括了土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费;土地开发费用按照经验值60万/公顷进行测算;其他不可预知费用按照土地储备投入的10%预留。（3）收益情况。经过测算，近期储备的32平方公里用地，共需投入150億元的储备成本，其中结转地块储备成本已投入，还需投入110亿元，若按规划用途全部出让，预计收入为1400亿元，收益为1290亿元。（4）资金计划。仍需投入的110亿元，需要统筹安排资金。旧厂用地尽量按照“先出让、后补偿”的原则进行收储，涉及土地储备资金15亿元，均可在地块出让后支出。国有土地房屋和农用地，按照“先安置、后拆迁”的原则进行收储，涉及土地储备资金95亿元。这部分资金将通过财政、银行贷款和社会融资解决。

5 结束语

本文以南沙区为例，通过土地储备规划的编制，建立了适应南沙新区和自贸区要求的超前储备的土地储备机制，保障了南沙新区和自贸区的建设需求;同时摸清了大量已储备未利用的土地，将低效村集体经济留用地纳入了土地储备体系，起到了集约节约土地的作用;通过资金平衡计算、开发时序安排，保障了政府土地开发过程中的资金平衡。

同时，土地储备规划的编制方法尚处于探索阶段，南沙区的城市建设还处在增量扩张阶段，因此南沙区土地储备规划在编制过程中以集体用地收储为主，针对存量建设用地的收储局限在自贸区范围内旧厂。因此，本文在存量建设用地的收储、土地的整合等方面还存在不少需要探索的地方。

参考文献：

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