中国水污染防治4 0 年回顾与展望

徐 敏，张 涛，王 东，赵 越，谢阳村，马乐宽＊

（生态环境部环境规划院，北京 100012）

引言

1972 年北京市官厅水库环境污染综合治理行动是我国在国家层面实施最早的流域水污染防治的标志性事件，自此我国开始探索有特色的中国水环境保护道路。尤其是“九五”时期依据《水污染防治法》重点流域水污染防治规划制度实施大规模治水后，1995—2017 年全国地表水Ⅰ～Ⅲ类断面比例从27.4%上升到67.9%；劣Ⅴ类断面比例从36.5%下降到8.3%。随着我国社会经济持续快速发展，我国流域水污染防治思路、目标和路线等也不断发生变化，总结过去、展望未来，将有助于未来我国水污染防治体系的构建和优化。

1 我国水污染防治发展回顾

1.1 1995 年前以点源为主的水污染防治阶段

改革开放初期是我国构建水环境管理体系的重要时期，涉水的环境保护法律法规、标准和政策制度等管理性文件在20 世纪八九十年代相继出台[1,2]，包括《水污染防治法》《水污染防治法实施细则》 《地面水环境质量标准》 （GB3838—83）、《污水综合排放标准》（GB8978—88）、《农田灌溉水质标准》（GB5084—85）、《渔业水质标准》（GB11607—89）、《地下水质量标准》（GB/T14848—93）、《景观娱乐用水标准》（GB12941—91）等法律法规文件。1989 年第三次全国环境保护会议强调了要向环境污染宣战、要加强制度建设，这次会议的一个具体贡献是确定了“三大政策”和“八项制度”[1-3]，把环境保护工作推上了一个新的阶段。

总体上全国水环境质量状况经历了从中华人民共和国成立初期基本清洁、20 世纪80 年代局部恶化、90 年代全面恶化的变化过程，“有河皆污，有水皆脏”是90 年代初期我国水环境状况的真实写照。虽然我国政府已经意识到我国工业化过程中希望能避免“先污染后治理”的过程，环境保护工作在经济社会发展中的地位逐渐受到重视，但还缺乏正确处理经济建设和环境保护关系的经验，重点是强调了要依法采取有效措施防治工业污染。1984 年开展历时两年半的全国工业污染源调查，限期治理、产业政策实施、重点污染源整治等工作取得了进展[2]，但在国家层面没有充分重视城镇生活污染和流域、区域的水环境问题。总体上，这个阶段以单纯治理工业污染为主，要求工矿企业实施达标排放，但同时我国环境监管能力较弱，工矿企业达标情况并不乐观。

1.2 大规模治水的四期（“九五”至“十二五”时期）重点流域治污阶段

1.2.1 “三河三湖”水污染防治“九五”计划

20 世纪90 年代，我国掀起了新一轮的大规模经济建设，重化工项目沿河沿江布局和发展对水环境造成的压力不断加大，1994 年淮河再次爆发污染事故，流域水质已经从局部河段变差向全流域恶化发展，决定了我国必须在流域层面开展大规模治水的历史阶段。重点流域水污染防治规划制度首次在1996 年修正的《中华人民共和国水污染防治法》中予以明确，淮河、海河、辽河（简称“三河”）、太湖、巢湖、滇池（简称“三湖”）在《国民经济和社会发展“九五”计划和2010 年远景目标纲要》中被确定为国家的重点流域，也就是当时“33211”重点防治工程，自此大规模的流域治污工作全面展开。同时，提出环境质量管理目标责任制和推进“一控双达标”，即污染物排放总量控制、工业污染源达标排放、空气和地表水环境质量按功能区达标。

“三河三湖”“九五”计划制定了近期2000 年和远期2010 年的分期目标[4]。以化学需氧量、总氮、总磷（“三湖”）作为污染物总量控制指标，总量控制目标值的确定采用具有超前于当时历史阶段的容量总量思路，依据流域水质目标，反推区域最大允许排污总量后，再确定总量控制目标值并将其分解到各省和各控制单元。“九五”计划提出了2000 年“淮河、太湖要实现水体变清，海河、辽河、滇池和巢湖的地表水水质应有明显改善”的水质目标，如淮河流域筛选了82 个水质断面，用于评估省、市、县水污染治理任务的完成情况。此外，按照“质量—总量—项目—投资”“四位一体”思路，确定纳入计划的治理项目及投资。

国务院于1996 年批复实施淮河流域“九五”计划，这是批复最早的流域水污染防治计划，其他流域水污染防治计划分别于1998 年（太湖、巢湖、滇池）和1999 年（海河、辽河）批复①以后所称计划（规划）均指重点流域水污染防治专项计划（规划）。。由于“九五”计划目标偏乐观、可达性论证不足，且计划实施时间仅2～3 年，“九五”计划目标在2000 年未能如期实现。

1.2.2 “三河三湖”、三峡库区及其上游等流域水污染防治“十五”计划

“九五”计划的目标年是2000 年，但由于国务院批复时间晚，“十五”计划决定继续推进实施“九五”计划。按照“九五”计划治污思路，弱化容量总量、采用目标总量控制方法，确定污染物入河总量控制目标。与“九五”计划不同的是，淮河和太湖流域适当调整了流域规划范围，并增加了控制单元和水质目标断面的数量；并决定“十五”期间优先实施“九五”项目，同时根据当时流域区域水环境状况做了补充，将部分项目纳入“十五”计划[4]。

1.2.3 “三河三湖”、三峡库区及其上游、松花江、黄河中上游等流域水污染防治“十一五”规划

“九五”“十五”两期计划实施后，全国地表水水质有所改善，全国Ⅰ～Ⅲ类比例和劣Ⅴ类比例呈稳中向好的趋势。但根据“九五”和“十五”计划的实施情况评估发现：两期计划的水质目标过于超前、对水污染状况的治理难度评估不足。为此，“十一五”规划（“十一五”起，由“计划”修改为“规划”）强调了规划目标指标的可达性，分析规划基准年的排污状况和基数，并加强2006—2010 年污染物新增量的预测，宏观测算规划实施所需的污染治理投资。总体上，“十一五”规划提出了要基于技术经济可行的流域水质提升需求，制定“十一五”可达的总量控制目标和水质目标，力争在规划的5 年期内完成有限目标，优先解决集中式饮用水水源地、跨省界水体、城市重点水体等突出环境问题。

与“九五”“十五”计划最大的不同是，“十一五”规划首次明确了“五到省”原则，即“规划到省、任务到省、目标到省、项目到省、责任到省”，依据《水污染防治法》“地方政府对当地水环境质量负责”，突出水污染防治地方政府责任，中央政府进行宏观指导，重点保障饮用水水源地水质安全，实施跨省界水质考核和协调解决跨省界纠纷问题[5]。1.2.4 重点流域水污染防治“十二五”规划

“十二五”期间，国家和广大人民群众对环境保护的要求和需求越来越高。2011 年第七次全国环境保护大会提出了“着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题”要求。2012 年全国污染防治工作会议提出的“由粗放型向精细化管理模式转变、由总量控制为主向全面改善环境质量转变”思路直接推进了“十二五”规划在精细化管理方面的突破。“九五”“十五”控制单元的分区体系在“十二五”规划中有了进一步的深化演变，即对8 个重点流域建立了流域—控制区—控制单元的三级分区体系，把控制单元作为“总量—质量—项目—投资”“四位一体”制定治理方案“落地”的基本单元，先分优先、一般两类控制单元，优先单元再分水质改善、生态保护和污染控制三种类型实施控制单元的分级、分类管理[6,7]。

与前三期规划（计划）不同的是：“十二五”采用的是水污染物总量控制和环境质量改善双约束的规划目标指标体系，在全国层面实施总量控制目标考核、重点流域层面实施规划水质目标完成情况和规划项目实施进展情况的考核；确定了饮用水安全保障、工业污染治理、城镇生活污染治理、环境综合整治、生态恢复和风险防范等六方面的规划任务、骨干工程项目6007 个，估算投资3460 亿元。

1.3 “水十条”实施后的系统治污阶段

1.3.1 水污染防治行动计划

党的十八大后，依据全面深化改革、全面依法治国的重要战略部署和落实环境保护法要求，2015 年国务院印发实施《水污染防治行动计划》（以下称“水十条”），使水污染治理实现了历史性和转折性变化，其最大亮点是系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理，即“三水”统筹的水环境管理体系，为健全污染防治新机制做了有亮点、有突破的探索[8,9]。

“水十条”尊重客观规律，以质量改善为核心，统筹控制排污、促进转型、节约资源等任务，坚持节水即减污，污染总量减排与增加水量、生态扩容并重，污染物排放总量是分子，水量是分母，“分子、分母”两手都要发力；统筹地表与地下、陆地与海洋、大江大河与小沟小叉，强调水质、水量、水生态一体化综合管理，协同推进水污染防治、水资源管理和水生态保护，实施系统治理。

“水十条”设置了10 条35 款76 段，每项工作都明确了责任单位和部门。“水十条”前三条分别为控制排放、推动转型升级和节约水资源，坚持污染减排和生态扩容“两手抓”，体现系统治水；第四至六条分别为科技支撑、市场驱动、严格执法等三方面的举措，提升防治能力；第七至八条以环境质量目标管理、排污许可、总量控制等强化水环境管理制度建设，全力保障水生态环境安全，以饮用水安全保障、“好水”保护、黑臭水体治理、海洋环境保护、水和湿地生态系统等为重点，着力提升民众生活质量；最后两条分别落实政府、企业和社会等三大主体的责任义务。

1.3.2 重点流域水污染防治“十三五”规划

“水十条”是当前和今后一段时期的纲领性文件，为落实“水十条”关于七大重点流域和浙闽片河流、西南诸河、西北诸河等水质保护的要求，2017 年10 月，原环境保护部、国家发展改革委、水利部联合印发《重点流域水污染防治规划（2016—2020 年）》，该规划的定位是落实和推进“水十条”的实施[10,11]。

与往期规划相比，“十三五”规划具有以下几方面的特点：一是深化、细化“水十条”相关要求，依据“水十条”第二十九款“逐年确定分流域的年度目标”和水质“只能更好、不能变坏”等要求和原则，确定全国1940个断面作为评价、考核断面，与31 个省级人民政府签订水污染防治目标责任书。二是“十三五”规划范围第一次覆盖全国国土面积，流域边界与水利部门的全国十大水资源一级区边界衔接。三是流域分区管理体系进一步深化细化，在“十二五”规划以县级行政区为基本单元的基础上，“十三五”规划进一步精确到以乡镇级行政区为基本单元，将全国划分为1784 个控制单元，并与1940 个考核断面建立一一对应关系。四是规划项目实施动态管理，规划文本中不再具体列出项目清单，由各地根据水环境质量改善需求，自主、及时实施中央和省级水污染防治项目储备库中的项目。

2 我国流域水污染防治工作特点

2.1 逐步扩大的重点流域范围

水污染严重、水环境敏感、水污染突发事件是“九五”至“十二五”时期我国确定国家重点流域的主要依据，重点流域个数和覆盖的国土面积不断增加。“九五”时期仅有“三河三湖”6 个，“十五”时期增加了三峡库区及其上游流域共有7 个，“十一五”时期增加了丹江口库区及上游、松花江和黄河中上游流域共有10 个，其中太湖流域由国家发展改革委主持编制[12]。“十二五”时期与“十一五”时期相同，也是10 个重点流域，其中太湖流域和丹江口库区及上游流域分别由国家发展改革委和国务院南水北调办公室牵头另行编制确定。但是，到“十三五”时期，规划范围第一次覆盖全国十大水资源一级区，“十二五”规划的太湖、巢湖、滇池、三峡库区及其上游、丹江口库区及上游、长江中下游等流域按照汇水关系统一列入长江流域，黄河、松花江、淮河、辽河、海河等流域边界与水资源一级区衔接，流域范围边界略有增加或调整。

2.2 “四位一体”的治污总体思路

“质量—总量—项目—投资”“四位一体”技术路线一直是重点流域五期规划（计划）的治污思路。在各期规划（计划）文本中，“质量”表现为列入规划（计划）中的规划断面并对断面设置水质目标；“总量”表现为流域总量控制目标并分解到相关省份；“项目”是为落实规划目标和任务而设置各种类型的水污染防治项目，不同阶段水污染防治项目的类型有不同的侧重；“投资”是实施各种治理项目所需投入的资金。以淮河流域为例，“质量—总量—项目—投资”“四位一体”分析如表1 所示。虽然“十三五”规划未明确给出总量控制目标和规划项目列表，但在实际水环境管理中，未完成《水污染防治目标责任书》规定的地表水优良比例和劣V 类断面比例的省份，对总量控制目标实施考核；规划项目建立中央和省级项目库，由各地自主实施[13]。

表1 淮河流域“五期”规划（计划）的质量—总量—项目—投资分析

2.3 分级保护的流域水质目标

优先保护高功能水体和水质良好水体、限期改善污染严重水体水质、逐步恢复水体使用功能，是各个五年规划（计划）水质目标确定的重要经验[14]。

优先保护高功能水体和水质良好水体，其核心是饮用水源保护和Ⅰ～Ⅲ类优良水体。高功能水体高要求保护，各个五年计划（规划）无一例外都将饮用水源保护作为重中之重确定水质目标，如“加强饮用水水源地环境监管、让人民喝上干净的水”是松花江“十一五”规划的第一要务，将35 个集中式饮用水水源地列为规划的水质目标；南水北调东线和中线、三峡库区以国家战略性饮用水源的高功能目标采取严格的措施强化保护。“水十条”抓两头、带中间，明确到2020 年七大重点流域Ⅰ～Ⅲ类断面比例总体达到70%以上。

限期改善污染严重水体水质。经过“九五”至“十二五”四期重点流域大规模治污，海河流域由重度污染改善为中度污染，淮河、辽河流域由重度污染改善为轻度污染，太湖湖体、巢湖湖体由中度富营养改善为轻度富营养，滇池由重度富营养改善为中度富营养。要实现2035 年的美丽中国目标还需要继续加大污染减排力度和提升水质。

逐步恢复流域总体使用功能。发达国家经验表明，水环境治理是一个长期的过程。莱茵河从1970 年左右开始治理，2000 年恢复到了1900 年水平；琵琶湖经历两个阶段约35 年（第一阶段“琵琶湖综合开发计划”和第二阶段“琵琶湖综合保全整备计划”）的治理，将水体水质由1972 年的Ⅲ～Ⅳ类恢复到21 世纪初的Ⅱ类水平。2017 年我国1940个国控地表水断面中劣Ⅴ类161 个，占8.3%；相比1998 年劣V 类断面比例下降25.6 个百分点，由此推断要消除丧失使用功能的水体在我国还需要一段时间。

2.4 分区控制的流域管理体系

流域分区管理是美国、欧洲等流域治理的主要经验和做法，我国自“九五”计划开始就建立起了控制单元分区管理体系。例如，海河“九五”计划依据水系特征分为9个规划区，再按自然汇流特征和城市化及工业化区域、对应敏感保护目标划分为39 个水污染控制区，最后按水环境特征和城镇排水口分布及行政区界来划分水污染控制单元，全流域共划分为137 个控制单元，并确定180 个控制 断面。

“十五”计划结合实际管理需求进一步完善了“九五”分区体系。淮河流域“十五”计划根据江苏、山东在南水北调东线工程治污需求，将控制单元由“九五”计划的100个调整为111 个；海河流域由137 个控制单元调整为144 个。在制定规划方案时，以控制单元为空间载体，确定化学需氧量和氨氮的排污总量和入河总量，并由此制定水质目标和总量控制目标。

“十二五”规划在8 个流域全面建立流域—控制区—控制单元三级分区体系，根据水资源分区、自然汇流特征和行政区界，以县级行政区为基本单元，划分了37 个控制区、315 个控制单元。依据各控制单元污染状况、质量改善需求和风险水平，确定118 个优先控制单元，分水质维护型、水质改善型和风险防范型三种类型实施分类指导，有针对性地制定控源减污、生态修复、风险防范等措施。

“十三五”规划流域、水生态控制区、水环境控制单元的三级分区第一次形成覆盖全国国土面积，共划分341 个水生态控制区、1784 个控制单元，其中包括580 个优先控制单元和1204 个一般控制单元，因地制宜地采取水污染物排放控制、水资源配置、水生态保护等措施。与“十二五”规划相比，控制单元总个数约增加了4 倍，流域分区、分级、分类的针对性管控措施进一步强化，精细化管理水平进一步提升[15]。

2.5 逐步完善的指标考核体系

随着规划编制和实施管理体系的完善，规划实施情况的考核体系也逐步趋于完善。“九五”是我国重点流域规划编制与实施的探索时期，对规划的实施还没有引起足够的重视，在“十五”计划编制时也没有对“九五”实施情况进行客观评估和总结。“十五”末原国家环保总局评估“十五”计划项目实施进展和资金完成情况，评估结果被纳入各流域水污染防治“十一五”规划文本。

对各省级行政区的重点流域专项规划实施情况的评估与考核工作首先在淮河流域试行实施。2005 年原国家环保总局印发了《淮河流域水污染防治工作目标责任书执行情况评估办法（试行）》和《淮河流域水污染防治工作目标责任书评估指标解释（试行）》。2006 年对淮河“十五”计划实施情况进行了总结评估，并在之后的3 年连续开展年度评估，加速推进了流域规划的落实。

基于对“十五”期间淮河评估经验，“十一五”规划中明确提出“实行年度评估制度……2010 年进行评估与考核”。2009 年国务院印发《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》（国办发〔2009〕38 号），同年环境保护部印发《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核指标解释（试行）》（环办函〔2009〕445 号），标志着重点流域规划实施情况的评估与考核工作进入制度化阶段。

“十一五”时期考核高锰酸盐指数和化学需氧量指标，淮河增加氨氮、“三湖”增加总氮、总磷指标；受当时监测能力的限制，《地表水环境质量标准》表1 中的其他指标不予以考核。“十二五”时期依据《地表水环境质量评价办法》（环办〔2011〕22 号），考核《地表水环境质量标准》表1 中除水温、总氮、粪大肠菌群以外的21 项指标，关注水环境质量的全面改善。15 年间考核断面数量逐步增加，“十一五”期间157 个，“十二五”期间423 个，“十三五”期间增加到1940 个。

尤其是“水十条”实施后，“十三五”时期建立了质量优先与兼顾任务相结合的考核体系。2016 年12 月，原环境保护部联合10 部委印发《水污染防治行动计划实施情况考核规定（试行）》，确立了以水环境质量改善为核心、兼顾重点工作的考核思路。由原环境保护部统一协调和负责组织实施，按照“谁牵头、谁考核、谁报告”原则和“一岗双责”要求，明确各牵头部门负责牵头任务的考核，并由原环境保护部汇总作出综合考核结果[16]。其中，水环境主要指标包括地表水Ⅰ～Ⅲ类断面比例和劣Ⅴ类水体控制比例、地级及以上城市建成区黑臭水体控制比例、地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例、地下水质量极差控制比例、近岸海域水质一、二类比例等五个方面。水污染防治重点任务对“水十条”所有可以量化的目标进行了筛选，重点选择了对水环境质量改善效果显著的任务措施，包括水资源、工业、城镇生活、船舶港口、农业农村、水生态环境、科技支撑、各方责任等8 项指标20 款。对各省进行考核综合评分时，首先以水环境主要指标的评分结果划分等级（优秀、良好、合格、不合格）；然后以任务评分进行校核，任务评分大于60 分（含），水环境主要指标评分等级即为综合考核结果；任务评分小于60 分，水环境主要指标评分等级降一档作为综合考核 结果。

改革开放40 年来，我国重点流域水环境保护工作的关注对象从单纯减污治污向社会—经济—资源—环境的全面统筹和系统治理转变，从治污为本向以人为本、生态优先转变。污染防治思路从重视点源污染治理向流域区域环境综合整治发展，从侧重末端控制向管理减排、结构减排和中、前端的全过程控制发展，从分散的点源治理向污染物集中控制与分散治理相结合转变。责任落实方面，越来越强调环境目标责任制，从以前的“有总量、无控制”“有目标、不达标”向一岗双责、党政同责、企业担责转变。

3 面临的机遇与挑战

3.1 机遇

3.1.1 习近平生态文明思想为美丽中国水环境构建指明了方向

党的十八大确立了“五位一体”总体布局，随着生态文明体制改革方案的出台，生态环境保护力度明显加大，生态文明逐步成为各级党政领导干部和全社会成员普遍理解和接受的意识。习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题”，不仅把生态环境保护和生态文明建设与党的使命宗旨直接相连，而且把它们提升到了非常高的政治高度。以习近平生态文明思想作为统领，集聚全社会的力量推动生态文明建设和生态环境保护工作是到2035 年建成美丽中国的重大机遇[17]。

3.1.2 生态环境管理体制改革为水生态环境保护确立了新边界

生态环境部的设立是环境保护体制机制的一项重大变革，解决了部门职责交叉的问题。在水生态环境保护领域实现了地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村统一监管的“四个打通”，破解了“九龙治水”的局面，为完善水生态环境管理体制机制、打好碧水保卫战提供了重要机遇。

3.2 挑战

3.2.1 历史欠账问题整治进入攻坚期

我国用近40 年时间追赶发达国家的工业化城市化进程，当前的生态环境问题是发达国家200 多年工业化进程中出现问题的集中凸显，处理起来难度很大。当前我国经济增长与发展方式粗放，工业源与农业源污染未得到有效控制，城镇污水收集和处理设施短板明显，以国控断面劣V 类水体、城市黑臭水体、水源地等为代表的突出环境问题整治面临严峻挑战。参照发达国家莱茵河、琵琶湖等治理进程，发达国家用了30～35 年的时间水质状况才有较大幅度改善，我国部分污染严重的水体，如京津冀地区（海河流域）水环境质量实现根本好转，治理时间可能需要30～35 年。

3.2.2 经济社会发展对水资源诉求不断增加

我国水生态环境压力仍然处于高位，水生态环境保护形势依然严峻，经济和人口增长、快速的城市化给有限的水资源带来巨大压力。从发展阶段看，尽管经济增速下降了，在2035 年之后维持在3%、4%左右的增长速度，到2035 年人均GDP 达到2.4 万～2.7 万美元，经济规模成为世界第一。我国城镇化率达到70%，按照水资源规划，用水总量到2030 年将控制在7000 亿t 以内，用水总量增速逐步下降，用水效率加速提升，但水资源消耗与环境承载不足的矛盾依然突出。

3.2.3 水安全风险还在不断累积

高质量发展是新时代的主题，而改善水环境质量，实现绿色可持续发展，是高耗水、高污染行业高质量发展的要义。比如，长江流域沿江集中了众多重化工企业，对水源地安全的风险隐患短期内难以解决。从长远来看，工业制造业仍将是我国经济的重要支撑，石油、化工、制药、冶炼等行业对水环境安全的风险仍长期存在。此外，近年来我国部分流域已出现一些新型污染物（如持久性有机污染物、抗生素、微塑料、内分泌干扰物等），这些污染物在环境中难以降解，具有累积性，缺乏有效的管控措施，对健康风险是潜在隐患。

3.2.4 公众对良好水生态环境产品的需求日益提高

随着公众对生态产品需求的增加，公众对解决身边的环境问题提出了更高的要求，水生态环境改善则是首当其冲的挑战。习近平总书记强调，良好生态环境是最普惠的民生福祉。积极回应人民群众所想、所盼、所急，重点解决饮水安全、消除污染严重水体等突出水环境问题，加快改善水生态环境质量，提供更多优质水生态产品，是未来水环境保护工作的重点。

4 未来建议展望

4.1 研究美丽中国水生态环境目标指标体系

党的十九大明确了“到2035 年基本实现现代化，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”的奋斗目标。面向美丽中国建设目标要求，习近平总书记曾经强调“不能一边宣布全面建成小康社会、美丽中国，一边生态环境质量仍然很差”。以“鱼翔浅底”为美好愿景，有必要研究美丽中国在水生态环境领域的内涵。建议从水环境（水质）、水资源（生态流量）、水生态和水安全等角度，研究制定可监测、可统计和可考核的目标指标体系，其中相关领域指标适当向新型污染物、水生生物多样性、水环境风险指数等方面延伸，力争为人民提供更多优质生态产品和服务[17]。

4.2 建立以流域水生态环境功能分区为基础的空间管控体系

按照生态环境部“三定”职能要求，以现行的水功能区和控制单元为基础，衔接整合水（环境）功能区、海洋功能区与控制单元，确定水（环境）功能区监测断面和控制断面的水质目标，整合形成一套水生态环境管理分区体系，强化水生态环境的空间管控。近期重点做好水（环境）功能区与控制单元的对接，在空间上首先对接国家级4493个重要水功能区与1784 个控制单元的对应关系，形成统一的空间边界，然后对接水功能区目标与1940 个国控断面目标。近期以“水十条”水质目标为主，远期以水功能区目标为参考，统一各控制单元水生态环境管理目标。此外，根据水域水质保护需要，建议出台河湖生态缓冲带划定技术指南，划定河湖生态缓冲带。

4.3 落实“山水林田湖草”系统治理理念

一是坚持污染减排与生态扩容“两手发力”，实施系统治理。目前最为薄弱的环节是水资源、水环境、水生态“三水”统筹，要发挥水资源为水生态环境质量改善的基础性作用。建议在“十三五”黄河、淮河生态流量试点基础上，研究制定生态流量确定方法和保障机制，将生态流量保障推广至全国。二是加强陆海统筹生态环境管理和治理体系研究，强化陆域和海域的协调联动。包括：研究修订陆海环境功能区划等相关技术标准文件；推进海水和地表水环境标准衔接，着重研究氮磷等指标的相互转化关系；强化陆域生态保护和污染控制，实行近岸海域总氮污染物排放总量控制；统筹陆海环境风险源，完善面向常规污染物和新型污染物的环境风险防控和污染治理体 系等。

4.4 健全政府、企业、公众责任落实机制

明确和落实政府、企业和公众的各方责任。一是强化地方政府环保履责。依据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》、“河长制”等文件精神，引导各级党委政府及其相关部门依法依规履责[18]。督促地方党委政府建立资源环境承载监测预警的调控机制，制定限制性政策，明确水资源和水环境的管控、环境管控、生态管控等措施。依据《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》，客观评价有关领导干部任职期间履行生态环境保护责任情况。二是依法落实企业治污主体责任。明确企事业单位达标排放、风险防范、自行监测、信息公开等法律义务，企事业单位要切实承担治污责任。三是引导公众转变生活方式。以生态文明观引导公众转变生活价值观念，推进衣、食、住、行、游等领域绿色化，提倡勤俭节约的低碳生活方式。培育生态环境文化，定期举办“绿色生活”“绿色消费”文化宣传活动，提升公众生态文明意识和 素养。