纵向财政失衡对经济波动的影响：中国经验与统计验证

林 春，孙英杰

(辽宁大学 经济学院，辽宁 沈阳 110036)

一、引言及文献综述

党的十八届三中全会将“财政”首次定位于国家治理的基础和重要支柱，突出强调了财政对国家实现经济高质量发展的重要性。随着世界范围财政分权化改革的趋势所向，对纵向财政失衡问题的探讨也因此成为分权体制国家的聚焦。适度的纵向财政失衡会对地方政府产生激励效应，而过度的纵向财政失衡必然会增加制度成本，同时也会因割裂地方政府公共服务供给的成本收益链而引发“公共池问题”及扭曲地方政府收支行为等。随着研究的不断深入，专家和学者们也给予了相应的论据支撑，包括：Bardhan和Mookherjee认为纵向财政失衡会导致地方政府公共支出结构出现偏差[1]；Ferrario和Zanardi认为纵向财政失衡会因地区横向转移支付机制的缺失而导致医疗卫生支出地区差异不断扩大[2]；Eyraud和Lusinyan认为纵向财政失衡会导致财政绩效下降[3]；Aldasoro和Seiferling认为纵向财政失衡会导致地方政府债务累积[4]；Meloni认为纵向财政失衡加剧了财政扩张和支出构成的变化，即利于经常性支出且不利于投资[5]。由此可见，纵向财政失衡对不同层面的经济行为都产生了重要的影响。

与国外相比较来看，国内对纵向财政失衡的研究也较为丰富。尤其在近些年，中国纵向财政失衡程度呈现整体上升趋势，央地共担支出以及本不应由地方政府承担的支出增加成为了纵向财政失衡的主要原因。因此，由纵向财政失衡所产生的相关影响也得到了专家和学者们的有效论证。江庆采用中国1994—2005年的省市县乡政府间数据发现，当经济分权、政治集权以及官员有限任期交织一起时，过高的纵向财政失衡会导致地方政府公共支出结构扭曲[6]；刘成奎和柯勰采用中国1998—2011年的省级面板数据发现，经济发达地区的纵向财政失衡对基础教育服务绩效水平的提高会产生负面效应[7]；贾俊雪等采用中国2001—2007年的地级市面板数据发现，纵向财政失衡会加剧土地出让金规模的扩张，尤其在经济落后地区表现更为明显[8]；贾俊雪和应世为采用中国2000—2008年的规模以上工业企业和地级市面板数据发现，纵向财政失衡会促使地方政府通过公共池渠道转嫁支出成本，进而导致企业有效平均税率下降[9]；储德银和邵娇采用中国2007—2015年的省级面板数据发现，纵向财政失衡不仅通过直接作用渠道抑制经济增长，而且还会通过公共支出结构间接作用渠道对经济增长产生抑制影响[10]；林春和孙英杰采用中国1995—2016年的省级面板数据发现，纵向财政失衡会带来全要素生产率的损失，并呈现出地区、时序以及政府行为的异质性特征[11]；王瑞祥等采用中国2005—2014年的省级面板数据发现，纵向财政失衡会阻碍市场化的进程，并呈现地区的异质性特征[12]。因此，由纵向财政失衡对中国经济影响是毋庸置疑的。

综上所述，不能忽视纵向财政失衡对中国经济影响的重要性，尤其是在进入高质量发展阶段，良性的经济行为是实现高质量发展目标的重要前提和基础，那么，当下如何平抑经济波动的重要性不言而喻，探讨纵向财政失衡对经济波动影响的议题被提升到了新的高度。本文选择中国1998—2017年31个省(市、自治区)的面板数据，以期深入挖掘纵向财政失衡对中国经济波动所产生的重要影响，为新一轮财税体制改革有效服务经济高质量发展指明方向。

二、模型设定、变量说明与数据来源

(一)模型设定

为了全面考察纵向财政失衡对经济波动的影响，建立如下基础模型：

Gdpfit=α+β0Gdpfit-1+β1VFIit+

∑λiControlit+εit

(1)

其中，Gdpf表示经济波动；VFI表示纵向财政失衡；Control表示控制变量，ε表示随机扰动项。这里考虑到经济波动是一个动态过程，当前波动还会受到上一期波动的影响，故此模型(1)中加入含有滞后1期的经济波动变量。

1.纵向财政失衡、投资波动与经济波动

项后军等认为地方债务通过投资波动渠道影响经济波动[13]。郭庆旺和赵旭杰认为地方政府在政府投资竞争和非政府投资竞争中均影响着经济波动[14]。可见，政府作为重要的投资主体，其行为决策在每一轮投资波动中均具有重要作用。而造成地方政府行为决策差异的深层次原因之一是纵向财政失衡的存在。纵向财政失衡形成于财政分权体制下央地政府的最优支出责任安排和最优收入安排的差异，并会带来地方财政收支缺口的扩大。在发展地区经济和获得政治绩效的双重驱动下，纵向财政失衡就成为了地方政府错误决策行为的原因。从财政支出来看，纵向财政失衡会诱导地方政府公共支出结构的偏向和扭曲，促使地方政府的财政支出向生产建设性支出倾斜，导致地方政府重投资而轻民生[10]。地方政府的这种重投资行为，会带来投资刺激，进而引发投资过热，不利于宏观经济的稳定。从财政收入来看，纵向财政失衡会激化地方政府的税源竞争，当竞争以违规操作、放松管制甚至是低价出让土地等手段展开时，往往会在经济繁荣时导致投资过热，而在经济衰退时却不足以激发民间投资的积极性。从转移支付来看，纵向财政失衡会弱化转移支付的均等化作用，引发地方政府的“趋利行为”和“贪婪效应”，导致寻租和腐败现象的滋生，甚至产生“粘蝇纸效应”，使得中央的转移支付牢牢“粘”在某些政府部门中，这不仅降低了转移支付均衡地方财政收支缺口的效力，加剧了纵向财政失衡，还有可能导致地方财政投资的盲目扩张，从而引发投资过热，加剧经济波动。基于此，本文提出假设1：纵向财政失衡通过投资波动作用于经济波动，且纵向财政失衡程度越高，引起的投资波动越大，经济波动越剧烈。

针对假设1，建立如下模型：

Gdpfit=α+β0Gdpfit-1+β1VFIit+β2VFIit-1+

β3Investit+β4Investit×VFIit+

β5Investit×VFIit-1+∑λiControlit+εit

(2)

模型(2)是在模型(1)的基础上，加入了滞后1期纵向财政失衡、投资波动以及投资波动与纵向财政失衡及其滞后1期的交互项。考虑到纵向财政失衡对经济波动的影响可能存在时滞性，以及纵向财政失衡通过投资影响经济波动可能也存在时滞性，因此加入滞后1期纵向财政失衡变量。若纵向财政失衡或其滞后1期变量与投资波动的交互项系数显著为正，则假设1得以验证。

2.土地财政、纵向财政失衡与经济波动

自1994年分税制改革以来，中国逐渐形成了“权责下放、财源上提”的财政分权体制。在这种体制下，地方政府的支出责任被扩大，而财政收入则大幅度减少，进而导致财政收支缺口不断扩大，纵向财政失衡逐渐显现。在这种失衡的压迫下，地方政府迫切需要寻求新的“财力增长点”，而1998年的土地使用权可转让以及国有土地有偿使用制度的实施，将土地推向了地方政府的视野，并引致了大规模土地财政。土地财政的存在有着较好的经济增长效应，且纵向财政失衡下的财权事权错配进一步加剧了地方政府的土地财政行为[8]。相关研究表明，土地财政已成为地方政府的“第二财政”。而地方政府对土地财政的依赖，则会显著放大房地产市场波动，并将房地产波动传导到实体经济，加大消费、投资和产出波动[15]。一方面，地方政府的土地财政行为会对地方政府产生投资激励，并通过抬高房价来为当地发展提供财力支持，而这种盲目抬高房价的行为往往会造成房地产投机泡沫的累积，进而加剧了房地产市场的动荡。在纵向财政失衡的背景下，央地政府的最优支出责任安排和最优收入安排并不一致，这就导致央地政府在博弈中可能出现央地政府间收支决策相背离的情况。中央政府希望通过行政干预降低地方政府的投资激励以稳定房价，而地方政府则更倾向于“最后冲刺”以获得更多的土地财政收入，进而导致城市建设的过度投资，并引发经济动荡。另一方面，地方政府的土地财政行为可能通过降低工业用地价格、给予工业用地优惠政策等形式实现，这往往会造成工业企业过度投资、低水平的重复建设和产能过剩，不利于经济稳定协调的发展，加剧了经济波动。基于此，本文提出假设2：土地财政会强化纵向财政失衡对经济波动的影响。

针对假设2，建立如下模型：

Gdpfit=α+β0Gdpfit-1+β1VFIit+β2VFIit-1+β3Investit+β4Landit+β5Landit-1+β6Investit×VFIit+β7Landit×VFIit+β8Investit×Landit+β9Investit×

Landit×VFIit+β10Investit×VFIit-1+

β11Landit-1×VFIit-1+β12Investit×Landit-1+β13Investit×Landit-1×VFIit-1+∑λiControlit+εit

(3)

模型(3)是在模型(2)的基础上，加入土地财政及其滞后1期变量、纵向财政失衡及其滞后1期变量与投资波动和土地财政及其滞后1期变量的交互项，并通过纵向财政失衡及其滞后1期变量与投资波动的交互项、纵向财政失衡及其滞后1期变量与投资波动和土地财政及其滞后1期变量的交互项，来判断土地财政对纵向财政失衡传导渠道的影响，若交互项系数显著且方向相同，则假设2得到验证。

(二)变量选取及数据来源

1.变量选取

经济波动(Gdpf)：现有文献一般从两个角度进行衡量，一是实际GDP增长率的滚动标准差，二是HP滤波测得的波动项。鉴于HP滤波法具有不损失序列首尾信息的优势，本文采用HP滤波法得到的周期性波动部分作为经济波动指标。其中，实际GDP以1978年为基期计算得到。

纵向财政失衡(VFI)：对于纵向财政失衡指标的衡量，学者们通常从转移支付依赖、财政收支缺口、财政不平衡系数等角度进行衡量。鉴于财政不平衡系数将财政收支分权的不匹配性纳入指标构建范畴更为准确和全面，故本文也借鉴此研究方法，采用财政不平衡系数来衡量纵向财政失衡，具体计算公式为：

(4)

其中，PFR、PFE分别是人均地方本级公共预算收入与支出；CFR、CFE分别是人均中央本级公共预算收入和支出；FR、FE分别是地方政府公共预算收入与支出；ID、ED分别是财政收入分权和支出分权；FSG是地方政府财政自给缺口率。

投资波动(Invest)：采用各地区全社会固定资产投资与GDP的比值取对数后进行HP滤波处理得到的波动值来衡量；土地财政(Land)：采用土地出让金与预算内财政收入的比值来衡量；对外开放程度(Open)：采用各地区进出口贸易总额(按当年汇率折算)与GDP的比值来衡量；就业率(Employ)：采用各地区城镇登记就业率来衡量；通货膨胀率(Inflation)：采用各地区消费价格指数的变化率来衡量；教育水平(Edu)：采用各地区平均受教育年限来衡量。

2.数据来源

本文选取中国1998—2017年的31个省(市、自治区)面板数据进行估计分析，数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《新中国六十年统计资料汇编》《中国国土资源统计年鉴》、全国财政决算报告以及国家统计局网站等。

三、实证分析

(一)纵向财政失衡与经济波动

表1中是纵向财政失衡与经济波动之间关系的回归结果，研究发现，纵向财政失衡及其滞后1期变量对经济波动的回归系数均显著为正，这说明纵向财政失衡对经济波动具有显著的正向促进作用。这可能是因为，一方面，纵向财政失衡是中央政府对地方政府管控能力弱化的一种表现，地方政府在其财政自主权增大的刺激下，可能会存在借助“攫取之手”极度膨胀财力的行为，这不仅会增加供给端的成本，还会带来需求端投资和消费的下滑，进而加剧实体经济动荡，带来经济波动；另一方面，在分权体制下，地方政府长期的收入分权滞后于支出分权，也弱化了地方政府采取相机抉择行为的动机。地方政府往往采取顺周期的财政行为和财政政策，以期获得最小的利益损失。此外，在纵向财政失衡的催化下，央地政府存在信息不对称现象，这导致某些地方政府不报、瞒报或错报行为，从而降低了财政资金的使用效率。地方政府与中央政府或下级政府与上级政府博弈的同时，往往存在“讨价还价”行为，这可能对地方政府行为产生逆向激励，不利于经济稳定。对比纵向财政失衡及其滞后1期变量的回归系数可以发现，滞后1期的纵向财政失衡对经济波动的正向促进作用有所减弱，这说明随着时间推移，上一期纵向财政失衡对当期经济波动的直接影响在逐渐减弱，但这种影响仍具有一定的持续性。这可能归因于，纵向财政失衡带来的经济效应可能会随着时间推移而减弱，例如，在上一期纵向财政失衡背景下，某些地方政府存在“跑部进钱”行为，而随着时间推移以及相关反腐工作的执行，这种“跑部进钱”行为在当期会被减少甚至是清除，进而弱化了这种行为带来的经济效应。

表1 纵向财政失衡与经济波动(回归结果)表

注：括号内为t或z统计量；*、**、***分别代表10%、5%、1%的显著水平。下表同。

(二)纵向财政失衡、投资波动与经济波动

表2中是投资波动作为纵向财政失衡影响经济波动传导路径的回归结果，分析发现，纵向财政失衡及其滞后1期与投资波动的交互项的回归系数均显著为正，这说明纵向财政失衡通过投资波动作用于经济波动，且纵向财政失衡程度越高，引起的投资波动越大，经济波动越剧烈。这可能是因为，地方政府作为重要的投资主体，其对社会上的投资行为均具有一定影响。在分权体制下，地方政府存在财政收支不匹配现象，且收入分权长期滞后于支出分权。在政治晋升、财政和经济利益的多重激励下，地方政府对财源纷纷展开竞争，并不断运用手中的公共权利进行投资以及赋予企业预算软约束，甚至还会出现为招商引资和吸引外资而违规利用优惠政策的行为，从而引发投资过热，金融资产结构异化，导致经济波动的可能性增加[16]。此外，纵向财政失衡带来的公共支出结构偏向，会导致地方政府重投资而轻民生，而地方政府支出变动产生的总量冲击会带来投资刺激，进而引发投资过热，并造成重复建设和产能过剩，加剧了经济波动。对比纵向财政失衡及其滞后1期与投资波动交互项的回归系数可以发现，纵向财政失衡滞后1期与投资波动交互项的回归系数较大，这说明纵向财政失衡通过投资波动路径对经济波动的影响存在一定的时滞性，随着时间推移，纵向财政失衡通过投资波动路径对经济波动的影响会逐渐增大，也就是说，上一期纵向财政失衡程度越高，其引起当期的投资波动越大，经济波动也就越剧烈。这可能归因于，一方面，政府的投资项目周期较长且受历史因素影响较大，导致其作用随着时间的推移而被增强；另一方面，政府财政政策的制定和实施具有一定的时滞性，这往往导致上一期的财政政策或投资效果作用于当期，进而影响当期的投资波动。综上所述，假设1得到验证。

表2 纵向财政失衡、投资波动与经济波动(回归结果)表

(三)土地财政、纵向财政失衡与经济波动

表3中是土地财政对纵向财政失衡影响经济波动传导路径冲击的回归结果，结果发现，投资波动、土地财政以及纵向财政失衡的交互项回归系数均显著为正，且投资波动和纵向财政失衡的交互项回归系数也显著为正，这说明土地财政强化了纵向财政失衡对经济波动的正向促进作用，并通过投资波动路径加剧经济动荡。同时，投资波动、土地财政滞后1期和纵向财政失衡滞后1期的交互项回归系数也显著为正，再次印证了上述结论。在纵向财政失衡的背景下，地方政府重投资而轻民生，而地方政府的投资项目往往是那些投资回报期较长的生产建设性投资，在地方政府财力有限的条件下，利用土地财政来吸纳更多的资金就成为各级地方政府融资的最优选择。地方政府对土地财政的高度依赖，导致地方政府与房地产市场波动高度相联，一旦房地产市场表现出不景气，地方政府的土地财政收入将大幅度减少，这也导致地方政府投资行为对土地财政的变化更为敏感。此外，地方政府为了保证土地财政收入，可能会存在抬高房价行为。而中央政府为了降低房地产市场热度，往往会通过限购令等方式进行行政干预。但地方政府更倾向于在中央进行房地产调控前进行“最后冲刺”，以变相获得更多的土地出让收入而进行建设性投资，进而带来投资激励效应，引发投资过热。值得注意的是，投资波动和土地财政的交互项回归系数显著为负，而投资波动的回归系数为正，这说明短期内土地财政可能会存在平抑投资波动对经济波动的正向促进作用，但这种平抑作用可能以牺牲长期发展为代价。随着纵向财政失衡程度的加剧，地方政府的土地财政行为可能会发生扭曲，进而产生“土地竞次”行为，导致土地财政风险的增加，从而加剧了经济动荡。综上所述，假设2得到验证。

四、稳健性检验

为了保证纵向财政失衡与经济波动回归结果的稳健性，通过更换解释变量来进行检验。在不改变其他变量的条件下，借鉴贾俊雪的做法，采用地方本级预算内支收之差与地方本级预算内支出比来衡量纵向财政失衡，并利用系统GMM对上述模型进行估计，具体结果见表4[8]。结果表明：纵向财政失衡对经济波动具有显著的正向促进作用，且随着时间推移，纵向财政失衡对经济波动的直接影响相对减弱；模型中加入投资波动后，纵向财政失衡及其滞后1期与投资波动交互项的回归系数均显著为正，这说明纵向财政失衡通过投资波动作用于经济波动，且纵向财政失衡程度越高，引起的投资波动越大，经济波动越剧烈；模型中加入土地财政后，投资波动、土地财政以及纵向财政失衡的交互项回归系数均显著为正，且投资波动和纵向财政失衡的交互项回归系数也显著为正，这说明土地财政强化了纵向财政失衡对经济波动的正向促进作用，并通过投资波动路径加剧经济动荡。综上可知，稳健性检验的结果与前文模型回归结果相吻合。

表3 土地财政、纵向财政失衡与经济波动(回归结果)表

表4 稳健性检验(回归结果)表

五、结论与政策启示

本文选择中国1998—2017年31个省(市、自治区)的面板数据，深入探讨纵向财政失衡对经济波动的影响，并进行具体的传导路径分析。研究发现：(1)纵向财政失衡对经济波动具有显著的正向促进作用，且随着时间推移，纵向财政失衡对经济波动的直接影响相对减弱；(2)纵向财政失衡通过投资波动作用于经济波动，且纵向财政失衡程度越高，引起的投资波动越大，经济波动越剧烈；(3)土地财政强化了纵向财政失衡对经济波动的影响，并且这种强化作用表现出相对的持续性。

通过以上结论得出政策启示如下：一是合理控制且有效降低纵向财政失衡程度，充分认识纵向财政失衡这把双刃剑，适度的纵向财政失衡可以为地方政府提供更多的自主决策机会，刺激地方经济发展，但过度的纵向财政失衡将会带来经济波动，不利于经济稳定的发展。二是适度把持纵向财政失衡所引发的投资冲击程度，切忌地方政府因收支缺口过大而进行盲目性投资，以此来缓解投资冲击对经济波动的影响。三是降低地方政府对土地财政的依赖程度，不断推进土地改革和房地产改革，并通过完善土地收入管理办法，严格规范和监督土地出让金的使用方向，降低土地财政风险，压缩土地寻租空间。