论政府会计制度下高校内控建设

摘 要：近些年来，高校各类经济活动的复杂程度日趋加强，同时也伴随着频发的经济腐败案件，这都暴露出高校在内控建设中存在很多问题。而目前国家大力推行实施的政府会计制度改革也对内控建设提出了更高的要求，这也成为了高校内控建设的助力器。文章旨在研究政府会计制度改革背景下高校内部控制存在的问题，以及相应的解决措施。高校应充分利用政府会计制度改革提供的便利条件，加强自身的内控建设。

关键词：高等学校;内部控制;政府会计制度

一、研究背景及意义

高校关于内部控制的建设起步较晚，直到2012年教育部颁布了《行政事业单位内部控制规范》之后高校才具有了可以参考的内控规范文件。随后的2015年和2016年，财政部也陆续出台了关于行政事业单位内控建设的指导意见和通知，对高校内控建设的重视程度不断提高。对高校内控建设逐步重视主要源自于以下几个现实原因。

1.高校规模逐年扩大和教育经费的投入逐年增多。根据中华人民共和国教育部的统计数据，普通高等学校的机构数由2009年的2305所增长到了2017年的2631所，增加了326所。其中：本科院校由1090所增长到了1243所，增加了153所。在近5年的教育经费统计公告中可以看出，全国教育经费总投入由2013年的30364.72亿元增长到2017年的42562.01亿元，增加了12197.29亿元，且近5年均保持7%以上的增长率。

2.高校成为腐败寻租的温床，中纪委不断加强对高校的反腐力度。育才造土，为国之本。高校肩负着为祖国培养人才的重要使命，却在巡视利剑下发现了腐败等内控问题，暴露出高校在财务管理、基建工程、物资采购、科研经费等方面都存在很多问题。所以高校应加强内控建设，不能使连年增长的教育经费失控，变成了滋生腐败的温床。

3.为建立现代财政制度，推进政府会计制度改革。国务院于2014年颁布了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，在第五部分的配套措施中提到要加强政府财务报告编报内部控制。要求按规定建立和实施行政事业单位内部控制机制，设置充足的财务会计管理岗位，加强政府财务报告编报内部控制，保证政府财务报告真实、完整、合规。可以看出国家在大力推进政府会计制度改革的同时，也对内部控制的建设和完善提出了更高的要求。这在一定程度上会有效促进高校内控建设。同时内部控制得到加强后，也能更好的为财务报告提供更加准确的信息，进一步促进政府会计制度的改革，两者是相互影响和相互促进的关系。

通过以上分析可以看出，目前高校内控建设还处于起步阶段，而随着纪检巡查力度的加强，一大批高校腐败问题被接连曝出，这都说明高校在内控建设上存在一些问题，内控建设及完善迫在眉睫。高校教育经费的合理使用、各项业务的有序高效运转都需要合理完善的内控制度作为保障，因此，在新形势和新的政府会计制度改革这一政策背景下，研究高校内控建设具有重要意义。

二、政府会计制度对高校内控建设的促进作用

政府会计与内控建设的存在基础都源于公共受托责任，两者在内容及要求上具有一定的统一性。政府会计是从会计角度对各事项进行规范，政府会计信息质量要求单位对发生的经济业务和事项进行真实准确的会计核算，全面反映单位财务状况，提供的信息要与决策者、監督者需要的信息相关等;《行政事业单位内部控制规范》则是从具体业务层面提出要求，具体要从预算、收支、政府采购、资产等几个方面进行管理。

政府会计制度要求在2019年1月1日正式全面实行，要在2020年前建立具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。这是从国务院的高度推行的全国性政策，明确了时间规划路线，要保证在2020年强制执行落地，具有强制性和可执行性。这将为高校内控建设提供合适的生长土壤，是高校内控建设的加速催化剂。具体体现在以下几个方面：

1.有助于内控建设对资金运行全过程的监督

政府会计制度强化了预算管理过程，更加清晰地反映了单位预算执行情况和财务运行状况。加上国库支付系统的改革，每一笔财政拨款收入与对应的支出在国库系统和财务账上都反映的非常清晰。这必然强化了对每笔资金流入与流出的监督力度，在一定程度上可以避免一些违法违纪的经济案件，有助于对资金运行的全过程进行监督，强化了高校的内部控制建设。

2.有助于内控建设政策的决策和执行

政府会计制度改革加强了单位的会计核算，对每一项经济业务事项所要求的信息质量要求更高。改革后每笔有关于现金支出的业务，都要对现金流进行分类，便于最终统计生成现金流量表;年终决算需要提供双报告，即反映单位预算收支执行结果的决算报告和财务状况的财务报告等等。这些都将为内控建设提供更加全面、准确的会计信息，有利于高校管理者更真实的了解实际情况，做出更恰当的决策，为内控建设各项政策的决策、执行和实施奠定了重要基础。

三、高校内控建设中存在的问题

1.内控建设基础环境不完善

高校内部控制基础环境的建设，主要体现在思想意识和制度建设上。

在思想意识方面，一是一些学校的管理层没有认识到内控建设对高校发展的重要性。对内控建设没有形成全局性、系统性的认识，缺乏顶层设计。因此下达到各个执行和监督部门具体落实时，内控程序缺乏实际的制约与监督，仅仅是不同部门业务的堆加和走程序。二是内控专业岗位对内控建设的知识储备还不够.思想层面认识不够，也就限制了专业能力提升的高度。认为内控建设就是填写几份内控建设汇报表格文件，还停留在表面，没有落实发挥出内控的实际作用和意义。

在制度环境方面，高校一些制度制定流于形式，虽然针对内部审计、人事选拔、重大经济事项等出台了一些规章制度，但是在实际操作中贯彻落实不到位，才导致了各种违法违纪案件的发生。

2.内控建设目标定位不清晰

高校对于内控建设的起步较晚，目标定位目前处于摸索前行的阶段。

一方面，虽然出台了《行政事业单位内部控制规范》，高校也是事业单位的重要组成部分，但在一般性原则的规定下缺少对于高校的针对性和特殊性。高校在发展目标和日常经济活动上相比一般事业单位有其特殊性。比如在发展目标上，最重要的目标是培养人才;收入来源方面更具多样性和复杂性，除了财政补助收入之外，还有学费等教育事业收入、科研到款等科研事业收入。

另一方面，存在一些盲目效仿、照搬照抄内控建设方案的现象，不能针对本校实际情况因地制宜。近年来我国高校队伍日益壮大，各个学校的成长背景、办学规模等先天因素不尽相同，有的是老牌一流院校，有的是由专科刚刚晋升为大学的年轻本科院校，显然学校的发展规模、办学理念与发展方向千差万别，互相盲目借鉴显然是不合时宜的，反而有碍自身发展。

3.内控风险评估机制不健全

高校对于风险防范的意识较为薄弱，表现在风险识别能力较低和风险评估机制欠缺上。一方面体现在高校资金来源日渐多元化，所面临的经济业务类型也越来越复杂，但还没有及时对各类经济业务进行事前风险分析，风险识別能力较低。另一方面，高校招生规模逐渐扩大，风险评估机制建设没有跟上高校的快速扩建发展。高等教育的招生人数已经从2010年的11028513人增长到了2017年的13457441人，增长了2428928人，为了满足日益扩招学生产生的高校公共设施等各方面的需求问题，各大高校也纷纷开展了新校区的建设工程。在扩招扩建当中就暴露出了许多内控问题，比如从高校频发的基建工程腐败案件就可以看出，高校对于重大工程所暴露出的问题风险识别能力较低，重大决策存在失误，对重大经济事项也缺乏应有的监督，使各种违法违纪行为有机可乘;在贷款方面，为了满足学校发展的资金需求，学校进行贷款，但并没有对贷款的风险进行评估，也没有制定出合理的还款计划，这些最终都会影响高校自身的发展。

四、高校内控建设改革措施

政府会计制度的全面实施为内控建设提供了有利的生长土壤，高校应充分利用有利环境抓好内控建设。

1.提高思想认识，完善内控基础环境

意识决定物质，只有先解决了认识层面的问题，制度建设才不会盲目。第一，内控建设要得到高校管理层的高度重视，因为只有纳入顶层设计，形成了主体意识，才有利于工作的全面开展。可设置由书记或校长为领导，各个业务部门负责人为成员的内控小组全面开展内控工作。第二，要充分认识到内控建设是高校各部门互相协作、互相监督的一项长期工作，需要各个部门的共同参与。学校各部门应明确内控牵头部门，明晰各部门岗位职责与分工，充分发挥好各职能部门的作用。只有各部门协调配合、各司其职，内控建设才能真正展开。第三，要加强对于内控建设关键岗位人员的学习培训，不仅要加强上岗所需的基本专业技能的培训，更为重要的是有良好的职业道德修养。并且要根据高校经济业务事项的变化不断学习相关法律、法规及规章制度，不断提升业务水平。在制度建设完善方面，应提高各部门执行力，使各项政策制度落到实处;遵循内控建设所要求的全面性、重要性、制衡性、适应性原则，加强内控制度建设的长期性和持久性，根据本单位各项经济活动营造出出符合自身情况的内控环境。

2.明晰发展目标，建立特色内控方案

首先，要明晰高校与一般事业单位内控目标的特殊区别。高校承担着教书育人，培养人才的艰巨使命，这是与一般事业单位最大的区别。因而高校的内控建设在符合行政事业单位内部控制规范规定的一般原则外，应有其特殊性。既然培养人才是高校的根本目的，那么高校的内控方向应是保障教育经费都合理高效的用在培养学生、激励教师更好发展上，保障学校筹得的资金得到合理的运用，以此为目标对高校的经济活动进行有效的监管。避免高校筹得的资金由于内控缺失，被一些人为己所用，浪费了宝贵的公共资源。

其次，每所院校拥有不同的办学特色，这就要求各个学校在推进内控建设的大环境下，将内控建设与学校自身发展目标、发展理念和自身特点紧密结合，有针对性的制定出符合自身发展目标的特色内控方案。比如目前各高校纪委都在着力推进党风廉政工作，这是每所高校在内控目标建设上的必修课，而具体到不同院校时，一些实例较强的综合性大学办学大而全，目标冲击的是世界级顶尖院校;一些地方专业院校相对少而精，目标是在一定区域内具有重要影响力，办成国内优秀的专业院校。

3.强化内控风险评估机制

高校经济活动越来越多元化，应不断加强风险意识。一方面，在制度上要建立风险评估小组，对学校发生的各项经济活动进行风险评估和监督检查，设定风险等级和应对方案。尤其是重大的经济事项，要充分进行论证评估，比如基建工程，招投标部门要强化对于投标单位的考评机制，纪检部门要加强对招评标工作的监督，审计部门要加强工程施工的可行性分析及资质检查，财务部门要加强工程贷款风险管理等工作。风险评估与管理需要各个业务部门的相互配合，才能在制度设计上有效规避风险。另一方面，要提高风险防范意识，不能发现问题再进行处理，要做到防患于未然，将内控风险扼杀在萌芽中。这就要求做好风险预防措施，要根据经济业务的变化形式及发展方向，随时对内控制度进行动态调整。

参考文献：

[1]国务院.国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知[Z].国发（2014）63号

[2]财政部.关于全面推行行政事业单位内部控制建设的指导意见[Z].财会，2015.24

[3]吴小玲.地方一般本科院校内部控制建设的思考[J].会计之友，2019（04）：126-128

[4]唐大鹏、武威、王璐璐.政府会计改革与内控建设[J].会计之友，2017（08）：19-23

作者简介：

雷津（1992--）女，陕西澄城人，现供职于西安医学院，助理会计师，税务硕士，研究方向：高校财务管理。