清朝“养廉银”真的养廉吗

清朝官员宴会图

历史上有个普遍说法是，清朝雍正年间实行的“火耗归公”和养廉银制度促进了当时的官员廉政。但实际效果到底怎样呢？

先来看什么叫作火耗？《清史稿》中有个官方解释，“盖因本色折银，镕销不无折耗，而解送往返，在在需费，州县征收，不得不稍取盈以补折耗之数”——意思是，赋税征收银两，百姓缴纳的很多散银在镕铸成大锭银两时，会有损耗，而且地方政府解送税赋银两到国库去，中途也需要运输押护的开销，于是，不得不向百姓多征收一些银两，这个“补折耗之数”就是常说的火耗。说白了，火耗就是一种地方政府在国家法定税赋之外的额外加征。

康熙五十一年（1712），最高统治者曾开明大度地宣布：“新增人丁永不加赋。”以当年的税赋标准作为清朝永远的税赋额度，圣祖的金口玉言，后世皇帝不敢违背，但是随着行政成本上升，用于补贴地方官吏工资和地方政府的各项开销增多，各地不断提高火耗的征收额度，标准不一致，给百姓增加了很大负担。

火耗银的征收额度是多少？雍正年间的火耗银征收，通常是额定税赋每一两银子加征火耗银“重者数钱（银），轻者钱（银）余”，可见，比例最少是10%以上。实际上，在西北地区，陕西一带，火耗的征收比例相当高，“查秦省州县火耗，每两有加二三钱（银）者，有加四五钱（银）者”，其比例最高达到50%，民间受累深重。

晚清官员邓华熙的日记中，记录了1874年九江税关上缴饷银时，“三日一缴，倾销火耗每百（两）六两”——这里，火耗银缴纳比例是结算银两的6%，即相当于增加了6%的税收款。由此看来，即便是一个官方机构向国库结算，也要缴火耗。九江税关既然要交6%的火耗给上级部门，那么，它收取关税时所征收的火耗肯定是要高于这个比例的，应该在10%以上。

从州县到直省，乃至于中央，都知道地方政府对百姓有火耗征收项目，而且汇集起来是数额相当大的款项，出于种种原因，一直都听之任之，百姓更是无法反抗地方官吏。相沿成习，收火耗银的地方官府和缴火耗银的纳税人都没觉得有什么不妥。

州县官吏借征收银两火耗的机会，营私舞弊，中饱私囊，省一级的巡抚、布政使等官员，从中也有分肥，基本都是睁一只眼闭一只眼，于是，“州县重敛于民，上司苛索州县，一遇公事，加派私征，名色繁多”，火耗银成了众所周知的“灰色收入”，是地方官吏们眼热的肥肉，甚至有官吏为分火耗而争执反目。

雍正皇帝即位后，火耗银被中央政府所关注。

清代掌故集《清稗类钞》中这样记述：“雍正间，耗羡归公，定直省各官养廉，其端则发于山西巡抚诺敏、布政使高成龄。”确切地说，是在雍正二年（1724），山西巡抚诺敏“请将山西一年所得耗银提解司库，除抵补无着亏空外，分给各官养廉。而成龄复请仿山西例通行直省”。雍正皇帝就将这个提案让大臣们商议，各省封疆大吏知道雍正皇帝的厉害，“上意所向，不敢争”，田文镜等地方巡抚都很识趣地向朝廷提出火耗统一上缴国库的奏请。于是，当年七月，大清王朝实行“火耗归公”，这一历史上有名的财政举措，又被称为“耗羡归公”，将明朝以来的“耗羡”附加税正式改为法定正税，官方说法是，“火耗归公”用意在于打击地方官吏的任意摊派行为。

实际上，在康熙末年就有官员对火耗银动脑筋了，此人是清史上鼎鼎有名的人物年羹尧。年羹尧在担任陕甘总督这一个重要封疆职位时，因为西北驻扎重兵，各项开销都很大，于是奏请将陕西地区的火耗银由总督衙门征收上来，上缴一部分给朝廷，再留一部分在陕西，“陕甘总督年羹尧请酌留秦省火耗充各官用度，余者捐出弥补亏空”，但“圣祖（康熙皇帝）不许”。——康熙皇帝知道，如果同意年羹尧的方案，就等于将火耗征收合法化，有悖于他“永不加赋”的谕旨，贵为一国之尊，岂不是自己打自己的嘴巴，让天下人笑话，而且更会助长地方政府提高火耗银的征收比例，让百姓不堪重负。

雍正皇帝决定实行“火耗归公”后，接下来是如何征收“归公”的问题。山西巡抚诺敏请示雍正皇帝，征收的火耗银多少留给州县，多少给直省提留，多少上交给朝廷？——他是按照通常思维，请示明确地方政府和中央在火耗银上的分成问题。雍正皇帝的批复是：“酌定分数，则将来竟成定例，必致有增无减。今耗羡与正项同解，州县皆知重耗无利于己，孰肯加征？若将应得之数扣存，势必额外取盈，浮于应得之数。”听起来，句句都是为老百姓考虑，防止州县官吏贪污腐败，勒索百姓，实际上，是道高一尺魔高一丈，乾纲独断的雍正皇帝是将所有的火耗银子一把抓到了自己手上，全部上缴朝廷，也就是由他来统一分配，不给各省州县官插手的机会。

伴随着“火耗归公”的，是清代养廉银制度。雍正皇帝让朝廷大臣们商定各级官员的养廉数额，由户部造册统一发放。养廉银制度的本意是想凭借高薪，来鼓励养成官员们的廉洁习性，并避免贪污情形，因此取名为“养廉银”。

再来看一看“火耗归公”后的官员养廉银标准。养廉银的多少，视各地富庶与否，略有不同，一般来说，养廉银通常为薪水的10倍到100倍，如：年薪45两、禄米45斛之外，正七品县令另有养廉银400两～2000两，以此类推，到一品高官大学士、总督兼尚书衔的官员们一年的养廉银有13000两～20000两，可见，官员的养廉银比原来的正俸年薪要高得多。

那么，是不是给各级官吏发一笔廉政“补贴”后，官吏们就都会安分守己、一心为国为民了呢？其实不然，廉者自廉，贪者自贪。官员沈近思（1671—1741）曾经跟雍正皇帝汇报：“今天如果国家将火耗银正式收归国库的话，就相当于承认了征收火耗银的合法性，使之成了正式税收，那么，地方官吏以后在征收已经包括了火耗银在内的税赋后，还会再弄出一个类似于火耗银的税收名目，这样就更加重了百姓的负担了！”

实际情形也是，雍正朝后，清代官场的贪污案例依然持续不断，比如雍正年间的年羹尧、乾隆时期的和珅，他们的贪赃银子都是巨大数字，尤其是和珅攫取的不正当财富相当于当时大清帝国15年的赋税之和！清人随笔《水窗春呓》中说：“督以两江为最，一年三十万（两）。”——两江总督一年的公开收入是30万两白银，而实际上这个职位的法定养廉银至多2万两，再有从一品官的正俸180两，加起来怎么着也与30万两差距甚大，也就是说：总督在拿了国家发的养廉银子之外，又得到了数量多很多的一笔银子，这是哪里来的钱呢？所以说，终清一代，官员贪赃秽行，几无断绝，只是数字多少和隐蔽程度大小的问题而已。

其实，施行“火耗归公”的初期，就有不同的声音，乾隆皇帝即位后也有过质疑，但因为是雍正皇帝极力推行的，而且将“耗羡”的一部分作为“养廉银”由中央统一掌握，按照不同等级“合法”地分发给官员们，对整个统治阶层而言有“利益均沾”的意思，所以赞同者居绝大多数——众所周知，清代官员的正俸是很低的。有了冠冕堂皇的“养廉银”后，全国范围的官员阶层基本都能过上很体面的生活了。

有一个历史插曲是：光绪二十九年（1903），“王公百官预请来年皇太后七旬万寿报效廉俸申祝，懿旨止之”——整个大清朝的官员集体请求在慈禧太后七十大寿时，将全部养廉银奉送给她作为寿礼——这可是一个天文数字。慈禧太后不是个糊涂人，她的回复是：心意领了，养廉银你们自己留着吧！

综合而言，不管是“火耗归公”，还是养廉银制度，最大的赢家还是统治阶级最高层，受益者是金字塔自上而下的一级级官吏，作为纳税人的普通百姓，实际上并没有什么实质上的受惠。从制度设计上，“火耗归公”有进步意义，而清代的养廉银制度并没有完全达到顶层设计的廉政目的，实际效果极其缩水。