青海省海北州基层法律服务体系建设调研报告*——海北州藏汉基层双语法律服务现状研究

屈子艺

青海民族大学法学院，青海 西宁 810000

青海省海北州是以藏族为主的少数民族聚居地，当地的居民交流的语言以藏语为主，同时在日常生活中夹杂使用着汉语。因此，汉藏双语逐渐成为藏族聚居地区政治、经济、文化和社会生活中的重要沟通工具。人民在日常生活中难免会遇到一些法律问题上的纠纷。在基层法律服务体系中藏汉双语法律服务人才在其中就成为了不可或缺的一部分。因此，藏汉基层双语法律服务人才的现状研究对于当地地区的经济发展，社会的稳定具有非常重要的现实意义。

一、藏汉基层双语法律服务简介

(一)什么是藏汉基层双语法律服务

首先，对于藏汉基层双语法律服务人才我们应该有所了解。基层法律服务与律师的工作及其相似，办理案件范围非常广，除了不能办理刑事诉讼案件外，其余案件均可办理。基层法律服务依照法律规定可以收取费用，但不得因此营利，具有很强的公益性。基层法律服务属于一种法律服务工作，自80年代初中期逐渐发展起来的。当时律师的数量少之又少，欠发达地区愿意去的律师就更少了。为了解决基层人民的法律救济问题，我国成立了基层法律服务所。利用贴近基层、便利群众、服务便捷、收费低廉等优势向社会基层提供法律帮助。目前基层法律服务工作者与律师形成了竞争关系。

藏汉基层双语法律服务是指我国藏族少数民族聚居地区的相关法人或自然人在对抗不法侵害时维护自己正当利益而通过法律手段请求专业法律人士提供服务的一种活动。在我国少数民族地区法治建设的大环境下，主要由地方基层司法机关、法律服务所、法律援助机构、司法所、人民调解组织等机构向少数民族人民提供代理诉讼、调节纠纷、协助办理公证和见证、解答法律咨询、帮助书写法律文书等服务工作。

近五年来，基层法律服务发挥了“党政领导的参谋助手作用、经济建设的保驾护航作用、民主法治的宣传推动作用、人民利益的维护与保障作用”，成为党委政府、企事业单位、各种组织和人民群众“信得过、靠得住、离不了”和“为一方服务、保一方平安、促一方繁荣”的重要力量。一直以来，在促进经济发展和社会和谐稳定中积累了宝贵经验并显现出巨大成效。

(二)藏汉基层双语法律服务的优势：

1.服务基层、亲近群众，彰显出了基层法律服务的本质特征

基层法律服务扎根基层、便民利民，非常符合农村牧区的实际情况。藏汉基层双语法律服务工作的开展主要地区是像我们此次调研的海北州这样的藏族少数民族聚居的地区。通过当好党委政府的法律顾问，帮助和推进政府依法执行、及时纠正增加农牧民负担、侵犯农牧民利益的行为，保障减轻农牧民负担政策法规的落实，开通为民服务“绿色通道”、为拖欠农民工工资、工伤事故等案件提供法律援助、为农村困难农民、残疾人、老人等提供优先、优惠、优质服务，深入乡村、农村企业和进城务工农民集中场所开展法制宣传和法律咨询，确保农牧民群众能久近获得法律帮助。据不完全统计，近五年来，全海北州法律服务人才累计担任法律顾问110余家，办理各类诉讼案件200余件，提供法律咨询20000人(次)，代写法律文书15000份，为公民、法人和其他组织挽回经济损失1000余万元。

2.扶贫解困、排忧解难，铸就 为民服务等奉献精神

全海北州法律服务工作人员积极为农牧区孤寡老人、妇女、儿童、五保户、残疾人、农民工等弱势群体特别是对社会保障、赡养抚养、交通医疗事故、坑农骗农等涉及到农牧民和弄明切身利益的案件提供法律援助。畅通法律援助渠道，积极开展异地协作，完善工作机。对农村牧区一些特殊对象、特殊案件或突发性事件，特别是对群体性案件开辟“绿色通道”，简化手续、快速受理、及时办理。基层法律服务工作者已经成为农村牧区法律援助的主要力量。

3.化解纠纷、维护稳定，勇担和谐使者的社会责任

基层法律服务工作者全部被聘用为人民调解员，主动在接案和办理案件中“利用好调节手段”解决问题重点做好了征地、拆迁、环境污染、土地承包等引发群体性矛盾纠纷协调处理工作，将影响社会稳定的因素及时化解在萌芽状态。同时，积极主动地参与到“集中排查、定期排查、分块排查、重点排查”矛盾纠纷工作中，参与到信访接待和办案中，积极协助村(居)、乡镇调委会依法开展矛盾纠纷调解处理活动，引导农牧民和农民工通过正当渠道依法表达诉求，为妥善解决问题提供法律建议。

4.极大程度地提高了解决藏族少数民族法律纠纷问题的效率，教育意义深远

海北州为藏族少数民族聚居地，全州尤其是刚查县的人民日常的生产生活的语言均为藏语，在这些地区农牧民的生活中出现的法律问题就面临着语言沟通方面的障碍。不论是需要人民调解员调解的案件还是需要开庭审理的案件，我们的办案人员出于对于案件事实的把握则需要与当事人进行沟通、协调。此时，双语法律人才则变得不可或缺。

其次，双语法律文书对于藏族同胞深入了解、学习法律知识有着重要意义。通过日常生活中的真实案例来对于我国的法律制度进行学习，对于培养藏族同胞的法律意识，学会运用法律武器来表达自己的法律诉求等诸多方面均有重要的教育意义。在我国全面推进依法治国的大环境下，全国各个民族是一个统一的整体，对于依法治国均需要进行深入贯彻。基层双语法律服务工作着在少数民族聚居地区开展工作，面对一线广大群众，直面当事人，对于案件事实的把握等方面起到了不可或缺的作用。

我国藏族少数民族大多居住在地处偏远、交通不便的地区，受经济发展的制约以及现行法律服务机制下的弊端，我国现行藏汉双语法律服务体系在各个方面都呈现出不同程度的不足。而根据青海省海北州社会法律服务需要，对现行藏汉双语法律服务提供者进行延伸和改革，进一步完善人民调解制度，增强法治宣传，增加法律服务提供的途径等，是建构中国特色的农村法律服务体系，推动我国依法治国进程的发展，促进民族团结，社会和谐的要求。

二、海北州藏汉基层双语法律服务人员现状

(一)藏汉基层双语法律服务的机构设置情况

我们法学院两位教授同两位研究生共同赴往青海省海北州的政法委以及刚察县的政法委，对于当地的基层双语法律服务现状进行了长达两日的调研。得出来以下的一些基本情况：

法律援助机构5家，州县各设有1家；律师事务所6家(国资所5家，个人所1家)州县各设有1家；公证处4家，除州上以外每县设有1家；基层法律服务所5家(门源县设置有4家中心所，海晏县设置有1家)。法律服务人员工共有69人(男性35人，少数民族57人，藏族23人，可用双语开展法律服务人才不到10人而且多为兼职人员)，其中注册律师仅有18人，不到总人数的1/3。公证员有8人，基层法律服务工作者43人。

表1 海北州司法系统人员调查表

表2 海北州司法系统人员工作流动情况调查表

(二)藏汉基层双语法律服务人员特点(从民族、专业、学历，掌握民族语言情况等)

1.少数民族法律服务人才日益增多。少数民族57人，占82%；其中藏族人员23人，“双语”人员25人，占36%，其中能用“双语”开展工作的法律服务人才极少。

2.学历结构不断优化。大学本科学历58人，占84%；大专学历11人，占16%。其中法律专业62人，占89%。高学历人才快速增长，专业化程度不断提高的发展趋势日益明显。

3.性别结构趋于平衡。目前，男性35人，占51%；女性34人，占49%。女性增长速度快，改善了法律服务的性别结构。

4.政治素质不断提高。中共党员48人，占69%，党员队伍在司法行政事业建设发展中发挥了先锋模范作用。

(三)海北州近来为全州人民解决法律救济问题现状

近五年来，全海北州各级法律援助机构共办理各类法律援助案件2000余件，受援人数2500余人，共接待法律咨询6500余人次，解答“12348”法律咨询专线电话2000余人次，免费代写法律文书4000余份，为当事人挽回实际经济损失2000余万元。

(四)海北州藏汉双语人才与少数民族寻求法律救济的基本情况

近年来，随着经济的发展，在海北州地区的少数民族地区与少数民族相关联的案件数量逐年增多，但是熟悉当地民族语言的检察官数量和业务素质还不能完全满足检察实践的迫切需求。

上级所给海北州政法系统的相关人员编制较少，双语法律人才极少，即懂口语又懂文字的人员更是紧缺。基层法律服务工作者的专业程度不高。海北州法律纠纷大多为藏族居民之间的纠纷，立案、侦查、起诉、审理、执行、调节等方面都需要藏汉双语的法律人才。双语人才的缺乏会导致合议庭无法组成，从而案件得不到高效审理。案件当事人对于专业的藏语法律名词不理解，对于案件的审理也造成了一定的阻碍。对于藏族同胞的相关民事案件在调节时会有困难。由于我国对于庭审公开有一定要求，对裁判文书，诉讼文书要求网上公开，因此，藏语的诉讼文书和裁判文书的撰写有很大的困难。我们都知道法律其中一项重要的作用是——教育作用，但是，如果这些用民族语言撰写的文书难以被少数民族的人民做理解，那么法律在少数民族当中就失去了这一重要作用。人民也就不能深刻地学法、懂法，更不用说去遵守法律以及用法律维护自己的合法权益了。这对于少数民族地区的法制建设与经济发展会带来严重阻碍。

其次，海北州的多数法律问题较为单一——牧区草场纠纷问题。在基层法律服务工作人员为人民解决这类法律纠纷时大多数采取调解的方式解决。海北州为藏区，这里多数的少数民族对于运用法律来维护自身的合法权益这一法律意识不强。

三、海北州政法工作现状

海北州双语法律人才会的基本情况：

海北州州委政法委编制13个但是实有10人，行政编制10个，工勤编制1个，现在空缺。州委政法委下设事业单位——海北州社会管理信息中心现有事业编制2个，实有在职干部1人空缺一人。这名干部为藏族女性，毕业于青海民族大学双语诉讼专业。

海北州人民双语法律人才现状：

表3 海北州人民检察院情况调查表

海北州检察机关的双语人才主要是藏汉双语，全州检查机关现有少数民族77人，其中藏族30人。双语人员9人，均为法律专业，其中即懂口语又懂文字的有7人，只懂口语的有2人。

全州共有公安编制775人，实有民警694人(男民警425人，懂双语人 数80人，即懂口语又懂文字的有24人，藏语口语45人，蒙语口语11人)。

四、藏汉基层双语法律服务存在的问题以及原因

(一)基层法律服务机构设置和组织管理不配套

青海省海北州由于经济发展水平的不平衡，此地区的法律服务队伍的发展远远落后于内陆地区，而且海北州属于我国的偏远地区，此处的电话传真、打印、宽带接入以及交通等必要设备缺乏。

青海省海北州的基层法律服务机构设置不足，经过调研发现海北州对于基层法律服务机构设置较少，岗位设置不合理，编制岗位设置不足的问题在海北州普遍存在。

1.招录方面：招录的人才理论方面欠缺，人员与设置的岗位不相匹配，存在着一人担任多职的现象，编制过少，维稳工作难度大。招录条件(户籍、专业、语言等诸多条件)不符合实际用人单位的要求，尤其，当招录的是外地的工作者时，由于工作调动或者个人原因，会形成很大程度上的人员流失，从而给后续工作带来极大不便。如：海北州于2012年招录公安干警15人，至2018年仅剩3人，且均为本地人。法官员额制对当地

2.法律服务机构受“四无(无机构、无人员、无编制、无经费)”困扰制约着法律服务工作开展。海北州5家基层法律服务所目前就处于“四无状态”，基层法律服务工作者都是兼职人员。律师事务所机构设置不统一，如青海金牛律师事务所为自收自支的事业单位编制，核编人数3名，但实际没有人员，主任属公职人员兼职，规范化建设、日常业务、办案开支、法律服务等均没有经费保障，有些开支无法及时报支；青海海湖律师事务所为全额拨款事业单位，核定编制3名，现由县法律援助中心3名律师注册，实行“两块牌子、一套人马”管理运行。2017年司法体制改革后，全州4家公证处改制公益二类事业单位，职称待遇难落实。

政府法律顾问工作滞后。全州律师事务所为财政拨款的国资处(所)收费案件少，使得收费问题一直是困扰国资处(所)发展的主要因素。目前参与政府法律顾问工作多是聘请了外地律师，全州律师事务所律师喝“1+1”援助律师少量参与，因此律师在担任政府法律顾问的积极性、主动性不高，法律服务效率低了。

基层的人民调解员，公安干警等如果是外地人，则对于本地的民族文化缺乏了解，在解决当地民众的实际纠纷时就会有很大的阻碍。在撰写裁判文书时当地的民众不懂文书内容，这会阻碍后续的执行。在岗位的工作者，很难讲语言跟法律这两者进行统一，懂双语的人才不懂法律，懂法律的人才又不懂双语。因此，在基层中不论是公安干警还是司法系统的审判人员双语法律人才都是必不可少的重要组成部分。由于各个岗位的调动以及人员流失现象严重，给海北州整个政法系统的工作都带来了极大的难度。

(二)双语法律服务人员数量少，素质和能力方面有所欠缺

在实际工作中，基层法律服务人才严重匮乏，供需矛盾日益突出。截止2017年底，全州总人数人口约为29.3万人，行政、企事业单位近千个。据不完全统计，每年近30%以上的公民、法人或者其他组织至少有一次涉及法律事务方面的需求，但目前全州法律服务人才69名，根本无法满足人民群众对法律服务的正常需求以及今后开展“一村(社区)一法律顾问”工作全覆盖的目标要求，供需比例严重失衡。还由于国家统一法律职业资格考试门槛过高、律师调离、职务升迁和退休(退职)、基层法律服务工作者业务水平低下等各种原因，加之外籍专业人员不适应当地气候、语言、生活等种种的原因，使得缺乏编制的律师人员得不到及时补充，从而导致出现了法律服务供需矛盾日益突出。

其次，基层法律服务工作者的业务素质不高，办案质量相对薄弱。基层法律服务人员素质参差不齐，法学专业和“双语”人才缺乏，导致全海北州基层法律服务工作始终处于低水平、低层次、低运行，基层法律服务效果不佳，满足不了农牧民群众的正常的法律需求。

藏汉双语的人才缺乏，藏汉双语的法律人才更是严重紧缺。法律辅助人员大多数为没有拿到法律从业资格证书。全海北州检察机关，听得懂双语多人员仅有9人，而能够运用双语对话，运用双语的仅有7人，双语诉讼人才十分紧缺。以此来看懂得藏汉双语的基层法律服务工作者更是屈指可数的。

(三)少数民族地区人民自身寻求法律救济的意识不强

民族文化方面的差异。海北州多数为藏族少数民族，多为农牧民。对于自身的受教育程度要求不是特别的高，导致本地区的农牧民文化水平普遍不高。在日常的生产生活中所遇到的一些草场、牧场或者其他方面的纠纷时，当地农牧民不会有强烈的法律意识，不会想到运用法律手段来保护自己的合法权益。

(四)从院校培养方面分析

人才的培养主要是从学校开始。藏汉双语法律人才的培养在青海地区的高校大致有青海师范大学、青海民族大学和青海省警官职业学院三所高校。在人才培养方案方面也是存在着许多难题。

首先，双语法律相关课程没有统一教材，这使师生在学习时无载体，无法更好地学习以及理解双语法律术语，从而学生在模拟撰写双语法律诉讼文书同裁判文书时难以把握用词。其次，双语法律师资力量跟不上，目前比较缺乏能够胜任的老师，现任双语法律相关专业课程的老师大多是拼盘式的，一般为一个双语专业老师搭配一个法律专业的老师进行授课，这样类型的授课模式使得学生有了很大的困惑。因为讲授双语课程的老师缺乏法律专业的知识，在解释相关法条、法律术语时存在偏差，同样的法律专业的老师虽然讲授了法律知识，但是同学们难以用其他语言精准地表述出来。

(五)培训方面

首先，工作人员数量上严重缺乏，为了维持正常的工作，工作人员很难有充裕时间参加培训。其次，培训的方式存在问题。周期较短，难以看到培训应有的成效；培训老师不够专业，难以请到双语法律学科的专家学者进行实践培训。

五、针对海北州藏汉双语法律人才基层法律服务问题的对策以及建议

(一)从人才培养方面

1.学校培养。藏汉双语法律人才的培养模式可以尝试与当地基层领导进行沟通，深入了解基层当地政法系统需要什么类型的人才，按照需求进行招生然后定点培养。培养藏汉双语人才的高等院校的老师可以与同类学科领域的专家召开研讨会，对于授课教材以及授课模式进行研究与讨论。

2.工作中培养。在职的工作人员所在部门可以对于不同的工作岗位的工作周期进行轮岗进修制度。积极鼓励工作人员参加进修培训，进行相应的鼓励，对于培训后增设成果考核，考核与后期薪资待遇、职业前景都有一定影响。督促工作人员认真参加培训。

(二)从人才招录方面

1.重视基层的招录要求，适当增加基层法律服务工作人员的编制人事部门在制定公务员或者企事业单位的人员招录相关规定时，要将基层公检法司机关的要求作为一项重要的标准，不能忽视基层的相关要求。否则，人员后期招录在岗时就会造成不能胜任岗位相关工作的问题。这即占用了编制、浪费了岗位资源，又无法切实地解决当地的相关法律服务问题。同时，尤其对于户籍、服务期限要做出限制，否则岗位流动性会增大，造成严重的人才流失。

2.放宽准入门槛，吸引双语法律人才。国家统一法律执业资格考试改革后继续保留优惠政策，在报考学历条件时适当放宽政策，对于从事法律服务工作满3年以上并懂少数民族语言文字的人员，适当放宽到法律专科学历。积极帮助和支持当地未就业法律专业大学生参加“双语”法律人才强化培训，建立激励律师人才跨区域流动机制，鼓励和引导品牌律师事务设立分所，拓展服务渠道，结对帮扶共享，真正做到引进了、留得住、安下心、办实事。

(三)从实际工作方面

加强队伍建设，提高服务质量。坚持“招、聘”并举，配齐配强法律服务机构人员，力争全州法律服务队伍数量稳中有升，招录、聘用条件应满足具备一定法律专业知识(少数懂藏汉双语)、具备一定年龄和身体条件的人作为法律服务人员，通过公开招考的方式录用，以充实基层法律援助和法律服务工作，满足民生需求。注重学习，加强培训，不断提高自身素质。一定要把握住新形势对法律服务的新要求，找准定位，找准方向，谋划好推动自身不断发展和进步的规划和措施，通过不断学习，要结合“党的方针政策、国家的法律法规、党委政府的中心工作、司法行政的工作任务”四个方面来学，与时俱进地担当起法律服务工作者肩负的职责和任务，实现自我价值的不断提高和业务工作的不断发展。

通过此次调研，结合海北州的当地实情分析形成此次的调研报告，针对藏汉双语法律人才现状研究，发现基层法律服务双语人才严重紧缺，工作人员与实践工作不相符合等诸多问题，我仅以此次调查出的些许问题给出自己的一些浅薄的建议，希望读者提出不同的问题与意见。