近代中国城乡划分与市辖区的形成（1909—1936年）

王培利 石晓霞

摘 要 市制是一种符合社会发展方向的高级区划制度，经历了复杂的发展过程。近代中国两次城乡划分以及市政府的成立标志着市制的确立，明确的界线是市辖区制度进一步完善的标志，市制确立以及完善并不是一帆风顺的，其中省市县勘界是最重要环节。

关键词 民国政府，市制，城乡划分，勘界

中图分类号 K25  文献标识码 A  文章编号 0457-6241（2019）12-0057-05

市制有广义和狭义之分：“广义的市制是指城市的管理体制，包括城市的行政组织结构、智能结构、管理方式和运行机制。”①狭义的市制指城市的建制制度，是国家按照特定的标准为加强城市的行政管理而设置的行政建制单位。本文主要着眼于狭义市制范畴。

民国时期，中国市制的萌芽、发展到最后确立，是行政区划史上很重要的一个阶段。

1909年至1927年，是城乡第一次划分，特征是自治以及新型的城市型建制的萌芽与初步发展。

1.市制的萌芽——《城镇乡地方自治章程》的颁布及施行

清政府于1905年派专员出国考察，观摩西方政治民主制度，其中包括市自治制度。1906年，宣布预备立宪，同时举办“自治”。1909年1月18日，颁布《城镇乡地方自治章程》，1910年，设立“自治研究所”筹办城乡自治，为中国市制的创立拉开了帷幕。1910年1月，颁行《府厅州县地方自治章程》和《京师地方自治章程》，第一次以法律的形式将城镇区划和乡村区划分别开来，并规定了“城”“镇”“乡”等区划的名称。其重点内容有：首先，该章程保留了州、县为基层的地方行政管理机构，但为了适应地方自治的需要，该章程承认了城、镇的客观存在，并规定：“凡府、厅、州、县治城厢为城，其余地方人口满5万以上者为镇，人口不满5万者为乡。”②其次，明确指出，在上海和天津这样的大城市内建立有具体治安管辖范围的“区”，自上而自下地促使城市型政区的建立。再次，承认城镇“自治”。自治地域范围以城、镇固有的境域为准。若境域不明确的，应在地方政府监督下重新勘察划分。自治内容：学务、卫生、道路工程、农工商务、慈善事业、公共营业、因办理自治事宜筹集款项等。③由此可见，城镇自治虽有“辖区”，但无政权组织和行政管理的职能，不算一级实体政权。

1860年天津被辟为商埠以后，仅仅几十年间，发展成为一个仅次于上海的全国第二大工商和港口城市。伴随城市的发展，天津的行政区划也发生着巨大的变化，其既具有中国城市区划变化的共性，又有自己的特性，尤为特别的一点就是天津先有“区”，后有“市”。1906年8月，袁世凯创立天津自治局，年底，筹办天津县议事会。1907年公布《试办天津县地方自治章程》，成立议事会和董事局，并第一次选举议长、副议长、划区选举议员、副董事。④它的颁布对天津乃至全国城市市制的建立产生重要影响。1911年11月，江苏省颁布《江苏省暂行市制》，城乡分治要在江苏省展开。

但1914年2月，政府颁布《停办自治机关令》，萌芽的市制瘫痪了。市制推行受到了极大挫折。

2.初步发展——北洋政府颁布《市自治制》

晚清的市制变革并未随着清朝的覆灭而终止。1921年2月15日颁布的《广州市暂行条例》是一件里程碑式的法规。成立市政厅，划定市区范围，“广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县范围”，①中国历史上第一个行政建制市诞生了。

《广州市暂行条例》明确规定广州市的独立地位，不属于县的行政区域，1926年1月前的广州市辖区，依托警区，有明确的范围，“即东由鹿鸣岗之东至大涌口之东，南由大涌口之东至白鹤洞之南，西由白鹤洞之西至塘埗之西，北由增埗之北至鹿鸣岗之东南。此后扩展为北以白云山为界，西以增埗对河两岛为界，西南以贝底水石围塘为界，东以黄埔对河之东圃及沿东坡涌北至水土岗为界”。②

当然，南方革命政府颁布的《广州市暂行条例》不具备全国性意义。但北洋政府认识到这其中的意义，并以之为蓝本，于1921年7月3日颁布《市自治制》，这是中国第一部关于城市的法规。《市自治制》主要有以下内容。首先，明确市为法人单位，“承监督机关的监督，在法令范围内办理自治事物”。③其次，分特别市和普通市两种。特别市必要时要呈请大总统，受地方最高行政长官的监督;特别市分区，每区由市自治会选举区董一人，每区有明确的自治范围。这实际上是市辖区的肇始。普通市只要达到1万人以上即可，受县监督。特别市相当于县的行政层级，受省领导，普通市则从属于县。再次，市设有完备的行政机关和立法机关。“市设立自治公所，设市长1人，由自治会选举”，市自治公所是行政机关，除市长外，特别市设佐理员，普通市设市董。所谓自治，主要指行政管理，包括城市规划、工程管理等。无论特别市还是普通市，市长均由上级委任，对上级负责。佐理员、市董大多由市长遴选。市长及各级职员均为有给职，拿薪水，为国家行政人员。执行市自治会议决事项。市政业务包含明显的社会管理的特点。最后，市设自治会，会长1人，会员由市民选举，任期2年，每年改选半数。市自治会负责议决市公约、经费的预决算、征税、募集公債并答复市自治公所所及监督官署的咨询，是立法机关。

1921年9月9日，又颁布了《市自治实施条例》，为了推进自治，尤其对市的辖区做了规定。

应该指出，虽有法人地位，但“市”仅为一自治团体，虽非近现代意义上的建制市，却为中国市政制度之滥觞。按照《市自治制》的规定，1922年，北京和青岛特别市先后成立。以自治以及城乡分治为特征的新型城市型建制的出现，是城乡第一次划分。

南京国民政府成立后，鉴于以往市仅为自治团体，不能达到社会的需求，虽有法规，但标准不统一，尤其是市县没有划定明确的界线，导致市县矛盾，甚至是省市矛盾不断。于是对市进行了重新设定，把市变成地方政治实体，统一全国标准，在首都、陪都、各通商大埠、人烟稠密的市镇以及重要的地方都建立市，大力推进市制发展。

1927年5月7日，国民党中央政治会议第89次会议通过《上海特别市暂行条例》，明确指出，上海特别市直隶于中央政府，不入县域范围。上海是中国第一个直辖市。7月，上海特别市政府成立，有明确的管辖范围：“除淞沪商埠督办公署原有辖境外，增有宝山县的大场、杨行2乡，青浦、松江两县所属的七宝乡部分地区，松江县莘庄乡小涞港、竹冈塘以东部分地区，南汇县周浦乡（在长人乡21保）部分地区，计跨5县，占地70万亩，约合5万平方公里，东界宝山，西界嘉定、青浦、松江，南界南汇、川沙，北滨海口，东西广约70公里，南北袤约百余里。除租界外，另划为30个区。”④

1927年6月6日，根据《南京特别市暂行条例》，南京特别市成立。

随着特别市的成立，为某个城市单独立法的形式不能满足设市的需要，必须有一部统一的城市法。1928年7月3日，国民政府公布《市组织法》和《特别市组织法》。

《市组织法》总则指出：“市直隶于省政府，不入县行政范围;市冠以所在地名，称某市;凡人口满二十万之都市，得以所属省政府之呈请暨国民政府之特许建为市;市区域之划定、变更及扩大，由市政府呈请省政府核定之;本法不适用于特别市。已划入市之地域，不得脱离本市以建立他市。”①《市组织法》“不仅对市的各个方面均有规定，而且有市内区、坊、闾、邻等下级区划和机构的规定”。②它明确规定市分为特别市和普通市两种，特别市归中央管辖，不入省的行政范围。“《市组织法》的颁布是我国市制完全确立的标志。”③

《特别市组织法》规定特别市设特别市政府，综合处理全市行政事务，发布命令和单行规划。特别市设市长1人，内设财政、土地、社会、工务、公安、卫生、教育等局，各设局长1人，秘书长1人、参事2～4人;设市议政会，由市长、秘书长、参事、各局长和参议员组成;设立民意机关特别市参议会。全国先后成立了南京、上海、北平、天津、青岛、汉口、广州7个特别市。

《市组织法》和《特别市组织法》在推行过程中困难重重，所规定的标准脱离实际。例如：市政参议会权力过小，成为政府的点缀;缺乏自治精神;行政效率和考核标准等均不如意。1930年5月，两法废止。

1930年5月20日，国民政府另行颁布《市组织法》，将原来规定的特别市改为“直隶行政院”，地位与省相同，设置条件增加了一条：人口在100万以上或具有特殊政治、经济情况而为省政府所在地者，应该隶属于省政府。根据这个规定，特别市去掉“特别”二字，成为直隶于行政院的院辖市。同时提高了设市标准，1932年全国只有4个院辖市，为北平市、上海市、南京市和青岛市;9个省辖市，分别为天津市（隶属河北省）、济南市、杭州市、汉口市、广州市、汕头市、成都市、贵阳市、兰州市。“院辖市由行政院呈请国民政府决定，省辖市由省政府呈经行政院专请国民政府决定。”④市下设区，依次为坊、闾、邻等。

城乡间的第二次划分，以市制以及城市型政区的形成为特征。

市县间的划界最为困难。如果市县没有明确的界线，城市型政区就不能真正实现，市制进一步发展也就无从谈起。明确的界线是市制确立以及城市型政区形成和发展的重要标志。

城市型政区的划界，要有理有据，建成区之上的警区是划界的基础，法律依据是1930年6月国民政府颁布的《省市县勘界条例》。但其公布后响应者寡，因为它提供的仅仅是一個划分界线的标准，而缺乏实践性的技术措施。于是1931年3月，在南京召开了第一次全国内政会议。河北省提议，“勘划各省、县插花地，以清疆界，而一政权”。⑤根据各省的意见，颁布了《县行政区域整理办法大纲》，提出了具体的解决办法，一是厘正，即将省、市、县间犬牙交错之地，整齐划一;二是互换，即为管辖地形上的便利，互换一部分或者几部分;三是划分，以方便管理的角度，可以把县之区域划归临近市;四是归并，即可以市县合并管理。

这部条例对各种政区间的划界做了规定。主要有三种情况：省辖市县间划界，院辖市与省、县间划界，市辖区间划界。

1.省辖市与县划界

划界矛盾双方在省辖市与县之间展开。省辖市作为新兴的城市型政区，破茧于地域型政区，主要设市形式是切块设市。划界范围、税收、人口、民意等因素成为双方矛盾的主要方面。《省市县勘界条例》指出：“县或者隶属省政府之市，其行政区域，如须新定界线时，应有民政厅委派专员，会同关系各市、县政府，实地履勘后，再议定界线，连同图说，呈请省政府核定，咨由内政部核呈行政院备案。”⑥以杭州市县划界为例。杭州市与杭县划界纠纷经历了多个回合。1927年4月，在浙江省民政厅的主持下，由杭县切块，把“杭县所属城区及西湖之全部，东南沿海塘至钱塘江边闸口一带，西至天竺云栖，北至笕桥及湖墅拱宸桥为杭州市市区范围”。⑦杭州市认为市辖区偏小，要求扩大市区，1927年7月，暂定杭州市区域为“东面沿江一带，上自江干区起，沿会堡皋塘两区下至乔司区为止;南面至江干区为止;北面至湖墅区为止;西面上自江干区起至西湖区，旁及钦履区，留下镇及调露区为止”。⑧杭县提出抗议，认为市区范围过大，损害了杭县的利益，1927年10月，省民政厅主持，又将乔司、调露两区及钦履区留下镇复划归杭县。市县界线多处犬牙交错，影响行政效率。1932年5月，奉民政厅令，二者协商，又做了界线调整，市县间互有补损。1936年，杭州市要兴建九溪公园，又呈函省民政厅扩界，全市面积达到约251平方公里。

省辖杭州市与杭县划界复杂多变，峰回路转，矛盾重重。其他市县划界莫不如此。

2.院辖市与省、县划界

院辖市是一方，省、县是一方，三方两派，矛盾重重，划界过程更加复杂。《省市县勘界条例》规定：“省或隶属于行政院之市，其行政区域，如须新定界线时，应由关系各省、市政府委派专员，实地履勘后，再议定界线，连同图说，呈请国民政府核定，于必要时，得由内政部派员会同勘议。”①

南京市与江苏省、江宁县划界，双方争议很大。1927年6月，南京市的意见是市区范围应该包括南京城厢内外以及浦口。但江苏省及江宁县坚决反对将浦口划入南京市区。同年8月，在内政部主持下，各方提出划界修正方案，南京市提出以江宁县为南京市辖县，不但江苏省反对，江宁县各界反对更加激烈，认为江宁县会被逐渐取消，而且南京市会盘剥江宁县，上书中央，呈请反对意见。10月，南京市计划被废止，改“南京城厢内外和八卦洲为行政辖区”。②但省、县一方仍然对八卦洲的归属有异议，矛盾仍在。1927年11月29日，南京市政府各局选派一人组经界调查委员会，对界线实地考察后，提出了新的方案：大胜关、江心洲、乌龙山应该划入市区;保留外城土城基;接受城外农村市镇，若上河镇之木厘，江心洲之柴税、燕子矶之鱼税、猪税。③这种方案肯定不能被江苏省和江宁县认可。

直至1934年3月，南京市辖区才确定下来：“东北起长江南岸乌龙山，向南经杨梅塘、薛家冲到壳化门，即沿土城根（即明代外郭旧址）经仙鹤门、麒麟门，再折向西南，经沧波门、高桥门抵达上方门，为市区东界;再沿秦淮河向西，经蔴田桥、铁心桥，西善桥、格子桥，改沿运粮河到江边大胜关，为市区南界;入江包括江心洲，以江心划分，折西北上长江北岸，沿浦口商掉原界，为市区西界;再入江包括八卦洲，以江心划分，折东南与乌龙山相接，为市区北界。”④面积达到465.85平方公里。南京市与江宁县的界线东以乌龙山外廓遗址为界，南以铁心桥、西善桥、大胜关为界。⑤

3.市辖区间的划界

在城市内部划分政区，比以上两种更具复杂性。

首先，是法规变化频繁。1928年的《市组织法》以及《特别市组织法》，没有对城市内部划区作出规定，各市自行规划。北平市根据自己情况设立了15个区。1930年的《市组织法》关于划区做了统一规定规定。北平市辖15区没有变化，但区下的坊、闾、邻做了较大修改。1934年，随着改进地方自治原则的推进，将318个坊减至119坊，将15个区改为“北平市自治事务第区分所”，区不再作为自治单位，成为市政府的派出机关。

其次，市辖区范围的变化。市辖区面积是不固定的，趋势是越来越大。例如，天津1928年6月市区面积33平方公里，1932年12月面积为75平方公里，⑥1933年市区面积99.778平方公里，1936年9月市区面积增加到147.830平方公里。⑦逐步增加的面积如何划分，是事关稳定的问题。

再次，人口经济因素。1933年，计划将乡五所划入天津，引起天津县及乡五所28村民的反对，与天津市政府激烈对峙。⑧

城市型政区界线的划定，是省、市、县各方以及政治、经济、社会、自然各种因素综合运动的结果。统观这个时期的天津市县界线划分的制约因素，主要有以下几种。

第一，行政建制矛盾。例如，1928年的天津为特别市，直隶于国民政府，⑨行政建制上与河北省并列，但天津县隶属河北省，河北省肯定更多的照顾天津县的利益。河北省与天津县一派，天津特别市为另一派，两派三方，矛盾復杂。

第二，习惯因素影响。当时的人们受传统观念的影响很大，害怕失去土地，成为城市里的无根漂泊者。1929年1月，天津各大报纸刊登了天津特别市的扩区计划后，遭到广大受影响的农村的反对，天津县白塘口村推举范从周向河北省政府请愿，认为世代耕种的农民划入市区后，会影响生计和增加负担。他们所以对“农转非”不感兴趣，也体现了“抱团求存”的生命意识。①

第三，“切块设市”模式。既从原来的地域型政区中，把最精华的区域切割出来，成立专门的城市政府和城市型政区，原先地方政府的财政收入则会大大减少。划界阻力相当大，过程复杂和困难。即使是其他院辖市，“直到1948年，国民党政府才完成市的行政区划”。②内地城市则更甚，往往有“市”而无“界”。这种“切块设市”的模式，不具备一般意义，尤其是建国后，往往采用“整县改市”模式。划界的矛盾降低了，但又有虚假城市化的趋势。

第四，“国际”背景。天津、上海、汉口、青岛、哈尔滨等城市租界林立，各国租界在设立以前，侵略者就进行了勘察，界线十分明显，任何一方的越界都成为非法的侵犯。但租界划界模式、行政管理等也启发了天津市县间的划界。

以新的《市组织法》为标志，中国城市型政区得以确立，取得与地域型政区完全平等的地位。城市型政区开始了稳步的发展，中国市制走向了规范化发展道路。1909—1936年间，中国的城市型区划也有其共性。首先，城市型区划的出现是诸多因素合力而成;其次，近代中国城市型区划缺乏计划性、系统性和实效性;再次，市政府的成立、城市行政管理具备明确的辖区界线，是所有城市市制确立相同因素。总之，城市型政区有别于中国传统的地域型政区，是一种崭新的政区类型，③它的出现符合城市发展的规律。它代表着城市发展的方向，有力地推进了全国城市的发展。

【作者简介】王培利，天津师范大学历史文化学院副教授，山东大学历史学院出站博士后，主要从事中国近现代城市史、历史地理研究。

石晓霞，天津工业大学马克思主义学院、天津市中国特色社会主义理论体系研究中心教师，主要研究方向为马克思主义中国化。

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