美国区块链监管机制及启示

【摘要】美国联邦层面对于区块链的监管机制和政策，主要是由若干机构之间协作，在各自职责范围内打击违法违规行为，弥补各种监管漏洞，防止商业机构或个人通过监管套利。美国政府部门出台或执行的监管政策有实用主义倾向。在对区块链这种新兴领域尚未达成高度共识之前，监管机构不会下达“一刀切”式的极端政策。美国的监管机制说明，《证券法》包容性概念有助于监管;证券监管机构是区块链领域适宜的主导性监管机构;在实用主义思路下，中国可以适当引入监管沙盒机制。

【关键词】美国;区块链;监管政策;实用主义;监管沙盒

一、引言

区块链是近十年来互联网与信息技术领域出现的伟大创新，推动信息互联网向价值互联网的转型，可能在诸多产业领域影响甚至挑战现行模式和制度。区块链技术在快速发展的同时，也带来诸多风险。和互联网革命不同，比特币——区块链技术产生伊始，并非完全技术中立或价值中立，其自带一定的金融风险。发展至今，区块链尤其在虚拟货币、虚拟货币交易所和ICO（ Initial CoinOffering）以及各种变相的ICO领域，风险巨大。因此，这个行业受到诸多国家金融监管机构重视。

美国是世界区块链产业创新的“领头羊”，是区块链和加密虚拟货币的主要参与国，也是ICO最重要的发行地和目标市场。据Cryptowatch报告，2018年上半年，美国是虚拟货币交易额最大的国家，交易额高达838亿美元。美国相关监管部门一直密切注视区块链、ICO与虚拟货币的动向，近年来频频出手，逐步强化对其监管的职责，并类比证券市场，强化对虚拟货币在运营牌照、证券发行注册和税收等一系列层面的监管。加之美国的监管政策对全球有巨大影响力，因此，其任何监管政策动向，均值得从业者研究和关注。本文结合美国区块链最新发展动态，全面梳理与分析其联邦层面的监管政策，并作相应思考与评估，以期为中国政府未来将区块链纳入长效监管机制提供些许启示。

二、联邦的监管与立法机制

与中国、韩国或日本等国家的中央金融监管体制不同，美国监管立法上分为州立法与联邦立法，州立法独立于联邦政府的立法，所以，在美国经营虚拟货币业务和ICO，要分别满足联邦层面以及美国各州层面的法律监管要求。其中，联邦层面的法律监管具有全局性和根本性，尤其值得重视。

就联邦层面对区块链领域的监管而言，主要监管机构包括美国证券交易委员会（Securihes and Exchange Commission，SEC）、 商品期货交易委员会（Commodity Futures TradingCommission，cFrc）、美国国内税务局（InternalRevenue Service，IRS）和金融犯罪执法网络司（Financial Crimes Enforcement Network，FinCEN）等。其中，SEC负责美国证券监督和管理工作，是美国证券行业最高监管机构，具有准立法权、准司法权和独立执法权。CFTC主要职责和作用是负责监管美国商品期货、期权、金融期货、期权市场，保护市场参与者和公众不受与商品和金融期货、期权有关的诈骗、市场操纵和不正当经营等活动的侵害，保障期货和期权市场的开放性、竞争性和财务上的可靠性。

SEC和CFTC联合起来的监管职能类似中国证监会，其对虚拟货币的态度代表美国的整体立场。作为联邦政府对金融市场的监管机构，SEC与CFTC肩负为投资者和市场参与者营造监管环境的责任，以促进创新、市场诚信和消费者信心。为此，SEC在虚拟货币、ICO和相关资产监管方面采取一系列措施，比如，要求虚拟货币交易平台登记注册。SEC认为部分项目方发行的Token（身份验证的令牌）属于证券法的监管范围但没有注册，因而叫停多起ICO。

2018年，SEC和CFTC合作，逐步加强对区块链领域监管。2018年1月，SEC和CFTC发布《关于对虚拟货币采取措施的联合声明》，打击虚拟货币领域的违法行为。联合声明提到，不论是以虚拟货币、代币还是其他名义开展的违法违规行为，SEC和CFTC都要进行穿透分析，判定其业务实质并依法采取监管措施。此外，两家监管机构多次向投资者发布警示公告，提示市场操纵行为和欺诈风险。同月，CFTC对三家虚拟货币交易平台提起诉讼，称其欺骗客户并违反了大宗商品交易规则。2018年2月，CFTC在虚拟货币及区块链监管讨论会议上宣布成立虚拟货币委员会和区块链委员会，前者重点关注虚拟货币行业，后者则加强区块链技术在金融领域的应用。

IRS主要是从税收政策方面将虚拟货币纳入监管规范。IRS在2014年发布有关使用虚拟货币交易的税收指南（即2014-21号文件），指出在“一般情况下，出售或交换可兑换虚拟货币，或使用可兑换的虚拟货币支付现实生活中的商品或劳务，都将带来税收责任。”税收指南将虚拟货币定义为一种广义的“财产”，通常适用于财产的税收条款也适用于虚拟货币交易，纳税人需每年自行申报缴税。

美国知名虚拟货币交易平台Coinbase的首席执行官布莱恩·阿姆斯特朗曾于2017年1月15日透露，IRS向该公司发送一份传票，要求其在三年时间内公布所有美国用户的账户信息，以满足其征税目的。阿姆斯特朗认为IRS的传票要求过于广泛，且“错误地暗示了”所有比特币用户都在以投资数字货币的方式逃避税收。几个月后，经过Coinbase的抗争努力，97%的平台用户信息免于被公开。

IRS于2018年2月成立调查小组，负责审查虚拟货币交易所的逃税行为，并与国际刑事组织一起调查无执照的交易所。2018年3月，IRS再次发文重申2014年的文件精神，提醒纳税人从虚拟货币交易中获得的收入必须在所得税申报表上进行申报，并提出不申报的后果——未申报虚拟货币收入的纳税人可能会受到审计或需要支付“罚款与滞纳金”，不正确申报虚拟货币交易收入将面临刑事指控。

美国财政部下属的金融犯罪执法网络司（ FinCEN）则主要通过适用《银行保密法》（ Bank Secrecy Act）监管虚拟货币交易，即将虚拟货币经营者视为资金服务业务中的资金传递商（ money transmitter）进行监管，其目的为，反洗钱、防止非法交易、防止资助恐怖主义活动的发生。早在2013年3月18日，FinCEN发布了一份指南，对《银行保密法》在创造、获取、分销、交换、接受或转移虚拟货币的主体和行为的适用问题予以明确。2015年5月，FinCEN宣布对資金传递商实行首轮《银行保密法》审计。

美国50个联邦州执行着各自的规则，对于监管区块链的相关风险各具不同态度和政策。有些州的相关立法走在联邦政府前面，比如纽约州、加利福尼亚州和北卡罗莱纳州等均已相继制定针对虚拟货币商业行为监管的专门法规。

三、联邦层面的监管态度和规则

自2017年以来，美国监管部门对待虚拟货币和ICO领域的监管逐渐加强，特别是SEC频频出手，将证券类代币纳入监管范畴。同时监管部门注重发布投资人风险警示信息，并重点打击欺诈类型的非法虚拟货币。

2018年4月26日，在美国众议院举行的“审查加密货币和ICO市场”听证会上，SEC和众议院金融服务委员会的成员就ICO监管进行讨论。虽然SEC公司财务部主管William Hinman表示，虚拟货币和ICO领域“继续发展”不可忽视，“我们应该寻求均衡方法，保护新型融资方式，同时确保对投资者给予保护。”但众议员大都对ICO采取敌视态度，甚至认为其影响了现存IPO数量。2018年6月，美國国会通过SEC的决议，成立美国虚拟货币交易委员会（ ASEC），旨在扼杀空气币、骗子币和无用币等非法虚拟货币，计划2018年扼杀市面上99%的虚拟货币。ASEC逐步约谈Gdax、Poloneix、Kraken、Genmu等交易平台和虚拟货币发行商，使虚拟货币遭遇暴跌。

四、对投资者的风险教育和警示

美国联邦机构在监管过程中，一项很重要的工作就是加强投资者风险教育和警示，减少欺诈行为得逞的可能。SEC承认ICO背后的技术手段可能给金融交易市场的融资提供有效手段，同时，认为ICO缺少监管，存在很高的欺诈和操纵市场的风险，因此在其官网为投资者提供3R信息，包括风险（ Risks）、奖励（Rewards）和责任（ Responsibilities）。

2013年7月，SEC向投资者发出《使用虚拟货币的庞氏骗局》警示，该警示主要源于当时SEC控诉Shavers案件。Shavers在比特币论坛上发起一项比特币的套利活动，向投资者承诺每周高达7%的利息回报。经过SEC调查，返还给投资者的利息来自于新投资者支付的比特币，Shavers使用了投资者的资金用于个人日常消费和赌博，SEC认为Shavers违反了1933年证券法第5（a），5（c）和17（a）条，1934年证券交易法第lO（b）条和交易法第10（b-5）条。

2014年5月，SEC在其子网站www.investor.gov向投资者发布比特币和其他虚拟货币相关投资风险警示。它向投资者介绍什么是比特币，并提醒比特币投资者应考虑欺诈风险，特别是在面对具有高投资回报承诺、不请自来的推销、未经授权的卖家、没有净值或收入要求、超高回报率和立即买人的监管特征是若干机构之间协作监管。各机构间主要根据自身的职责安排和分配监管工作。如前文所述，美国SEC在该领域拥有全面且重要的管辖权，比如直接叫停某些ICO，甚至对其发出指控，批准是否通过比特币ETF基金等;CFTC拥有监管现货市场欺诈和市场操纵的能力，手握监管衍生品的权力;FinCEN有检查所有交易所执行KYC/AML的权力。各机构互相协作，尽可能弥补各种监管漏洞，防止商业机构或个人通过监管套利。当然，各机构从各自角度出发，对虚拟货币的判断各有千秋。比如SEC视某些虚拟货币为证券;从征税角度，IRS视虚拟货币为财产;CFTC视虚拟货币为商品。

美国政府在出台或执行监管政策时比较慎重。在对诸如虚拟货币这种新兴领域尚未达成高度共识之前，监管机构不会下达“一刀切”式的政策。比如，美国ICO融资总量位居世界首位，在缺乏全面监管规范之前，美国与曾经的中国一样，曾在该领域出现许多欺诈事件。不过，尽管SEC叫停了多起涉嫌诈骗的ICO项目，但是很少直接起诉这些项目发起人，结局往往是这些ICO项目发起人把募集到的虚拟货币退还投资者了事。SEC对于ICO并未“一刀切”式地直接下达禁令，主要是根据ICO项目的具体事实和情况，判断ICO项目方出售的代币是否为证券。如果是证券，则认为应受到联邦证券法约束。

国会听证会传达的精神与前述监管机构的慎重态度一脉相承。迟至今日，美国立法机构并未针对区块链领域出台相关法律。但是，国会一直密切跟踪该领域最新进展，为制定详细法律，实施有效监管，控制区块链领域的风险和鼓励区块链行业发展做准备。

在与虚拟货币相关的税收政策方面，美国政府积极跟进。IRS提出美国公民不申报虚拟货币相关税收的后果，一方面避免了个人或机构借虚拟货币逃税，另一方面代表了政府正式承认虚拟货币的财产法律地位，在未来的司法方面起到了一定的指引作用。

（二）美国监管机制给中国的启示和思考

美国经验对中国有借鉴意义。当前，中国监管机构事实上面临着两难困境。一方面，受监管机构对虚拟货币持负面态度的影响，中国税法及税务机构无法及时跟进，针对虚拟货币制定详细的征税规则，立法者亦未曾考虑如何将之纳入既有税法体系，这就存在通过支付虚拟货币，导致部分税收流失的现象，以及在现行法律体系下此种合法避税成为可能的情形。另一方面，如果监管机构正面承认虚拟货币的财产法律地位，赋予其积极看法（比如可用于抵押或保险等），则可将其纳入税法规范范围，避免税收流失。中国作为人口与经济体量大国，在虚拟货币和区块链领域的影响力举足轻重，金融监管部门任何对虚拟货币的表态，均可能引来轩然大波，甚至引发民众炒币、卖币狂潮。币价暴涨暴跌则反过来可能冲击金融稳定甚至社会稳定。此或是中国政府对该领域监管慎之又慎的重要原因。

此外，区块链技术与其他金融科技行业有所差异，尤其是去中心化特色，使得监管者单纯直接叫停某些业务，在短期内或可防范相关风险，长期效果则有待商榷。对类似问题，有研究者认为，那种全盘禁止的监管方式能控制虚拟货币的风险，但却抑制了金融创新，不符合金融发展的趋势，只是当前阶段的权宜之计。参考美国监管经验，从长远来看，中国仍应支持区块链技术的发展，同时规范虚拟货币交易，构建完善的监管框架。具体监管途径包括：加强业务准入管理;加强业务执法检查力度;加强对业务的分级管理;加强对经营主体的指导。区块链领域诸多相关行业往往无特定的法律主体（特别是公链），大量参与者在全球范内任何时间、任何地址自由进入或者退出。这在比特币的发行机制，以及一些区块链领域的社区自我维护机制方面特别典型。由此导致一纸禁令在贯彻落实过程中很难达到预期效果和目标。综合美国经验，我们认为中国监管政策尚有再思考的余地。

对ICO代币的发行，美国监管机构主要重点针对有证券性质的代币。在这方面，美国《证券法》也发挥了重要作用。不过，与美国《证券法》及豪威测试对“证券”定义和解释扩展不同，中国《证券法》对证券定义比较狭隘，严格依据现有中国《证券法》，ICO发行的代币很难说属于证券。对于跨境虚拟货币交易平台和某些ICO代币实际控制人从事的价格操纵行为如何惩治？目前在中国尚缺少法律依据。对此类问题，当前中国在法律与监管机制上亦存在空白，亟需建立长效监管机制。

中国针对区块链相关金融风险的监管，近年来一直由中国人民银行主导。纵观全球，我们发现包括美国在内的大部分国家与地区对此均重点由证券监管机构主导，发布各种行政指令或风险提示，起诉违法交易所，叫停违法的ICO行为等。从监管方面的国际惯例和效果来看，中国当前由中国人民银行主导监管与法规制定，是否适合很值得思考。虚拟货币交易平台业务本质与上海证券交易所或深圳证券交易所类似，虽然多数国家认为主流虚拟货币（如比特币）不具有证券性质，但其在交易平台的交易模式却与证券交易（连续竞价）大致相同。在ICO发行中，许多代币具有证券性质。这些代币上线交易后，存在的内幕交易和市场操纵行为亦类同于股票市场。中国人民银行的职责主要是制定宏观货币政策并监管其实施，把具有类证券性质的业务监管移交给证券监管机构，或许更为适宜。

另外，美国一直有着深厚的实用主义和经验主义精神。这种背景下，监管者对区块链不会轻易出台绝对禁止或全面鼓励的两极分化政策，而是在观望、理解和监管中，一步步评估其风险，在探索中全面考察区块链的技术前景与风险所在，把握监管的节奏。当前国际上流行的监管沙盒机制虽非原创于美国，但其与实用主义和经验主义精神却有一脉相承之处。英国政府为持续巩固其作为欧洲金融科技领航者的地位，保证合理的监管制度，在2015年3月率先提出“监管沙盒”概念。监管沙盒机制注重在接近真实的市场环境中，测试和探索新型技术的潜在风险与消费者权益保护。如研究者所述，监管沙盒与中国的“试点”机制有异曲同工之处，亦与我们近年来提出的对互联网金融实施“软法治理”的精神契合。对任何新兴行业而言，监管和法律法规的完善是长期、具体的工作，要避免陷入“一管就死，不管就乱”的传统困境，就需要创新监管思维和监管机制。因此，中国应适当参照实用主义和经验主义精神，引入监管沙盒机制。监管沙盒有助于监管者在创新中发挥建设性作用，通过对监管措施的主动调整，促进市场创新的主动实现，将被动响应、等待风险事件驱动的监管理念转变为主动引导的理念。

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（责任编辑：吴双玲）