中国养老金融发展：挑战与应对

董克用　姚余栋

【摘要】中国养老金融的发展面临一系列挑战：在养老金金融方面，制度设计有待完善，资产管理能力仍需提升;在养老服务金融方面，多方因素制约，需求和供给不匹配;在养老产业金融方面，不确定因素增加，机遇与风险并存。未来应进一步完善养老金结构，提高养老金资产管理效率，推动养老金金融的完善;同时要不断加大政策支持力度，提高养老服务金融供需双方动力，培育和扩大养老服务金融市场;此外，还应进一步细化养老产业金融政策，提高养老产业融资效率，促进养老产业金融的快速发展。

【关键词】养老金金融;养老服务金融;养老产业金融

随着中国养老改革的不断深化以及国际上养老金融发展经验的日益丰富，越来越多的学者、机构、媒体等开始关注“养老金融”，这不仅是深入推进经济结构调整、积极应对人口老龄化的重要举措，也是完善中国养老事业的关键渠道。

养老金融是包括养老金金融、养老产业金融和养老服务金融的一个系统性的概念体系。目前在政府和市场通力合作的背景下，中国养老金金融步入新的轨道，养老服务金融成效初显，养老产业金融持续发力。与此同时，中国养老金融的发展依然面临着一系列挑战，制约了养老金融的发展速度。但在人口老龄化的背景下，中国养老金融的未来发展前景依然广阔。

一、中国养老金融发展面临的挑战

（一）养老金金融：制度设计有待完善，资产管理能力仍需提升

1.第三支柱个人养老金试点落地，顶层设计有待明确。2018年《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》的發布标志着中国第三支柱个人养老金试点正式落地。但从试点来看，仍存在一系列不足，如税收优惠力度有限、参与产品范围不足、产品制的设计给各方带来诸多不便等。此外，基金行业、银行业也在紧锣密鼓地推进相关工作，但是目前由于缺乏统一的顶层制度设计，三个行业只能在本行业内进行探索，分别使用本行业账户和信息平台，且相关平台之间互联互通尚未建立，未来参加者同时选择保险、基金和银行理财产品时就存在诸多不便。因此，如果第三支柱顶层设计推进缓慢，未来对既有试点工作整合的难度就会增大。

2.养老金投资运作逐步推进，管理模式亟待进一步厘清。在《基本养老保险基金投资管理办法》的指导下，中国基本养老保险基金投资运营已开始进入实操阶段。根据人社部披露的信息，目前已有14个省份进行了基本养老金委托投资运营，期限5年。根据披露信息，2017年基本养老金收益率为5.23%，高于同年企业年金5%的收益率。尽管基本养老金安全性至上，但是各地委托投资运营的养老金是总结余的一部分，而且充分考虑了当期养老金支付需求，在此情况下，基本养老保险基金应该具有较强的风险容忍度，可以承受短期市场波动，充分发挥养老金的长钱优势。但是，基本养老金采取保底保收益的模式，那么相关资产配置必须以合同期为限，投资趋于保守，实际上是牺牲可能获得的收益来确保本金安全，不利于基金长期保值增值和积累壮大。

与此同时，随着《职业年金基金管理暂行办法》等一系列文件的出台，部分地方如新疆、福建、海南、河北、山东等开始探索职业年金的投资运作模式。在投资运作过程中，职业年金取消了企业年金中的理事会模式，全部采取法人受托模式，但与企业年金法人受托有所不同，一个企业年金计划对应一个受托人、一个托管人和若干个投管人，而职业年金按照省级运营，一个省可设立多个计划。那么就形成了一个省多个计划、多个托管人、多个投管人的一对多模式。在这种情况下，受托人与市场上的托管人、投管人必须进行匹配，才既能保证公平竞争又能提升市场效率，这就要求进一步厘清其业务管理模式。

3.养老金产品丰富但同质化严重，难以满足客户多样性需求。经过几年的发展，养老金产品在减少投管人多账户运作、提高管理效率等方面发挥了积极的作用，但由于投管人的配置需要，产品线都呈现高度相似性，以混合型、固收型产品为主。而且由于配置其他投管人产品组合层面不收费，投管人没有外部配置动力，更倾向于完善自身产品布局，导致各家投管人之间产品的同质化。从养老金产品的需求来看，企业年金、基本养老金、职业年金都将养老金产品纳入投资范围，对养老金产品有着巨大的需求，但是三类养老金的客户和产品需求方面存在诸多差异，而目前的养老金产品同质化难以满足未来多样化、个性化的客户需求，应该引起养老金产品发行人密切关注和重视。 （二）养老服务金融：多方因素制约，需求和供给不匹配

1.国民财富积累有限，制约养老服务金融需求的实现。养老服务金融的目标是满足全体国民更高水平的养老需求，这也是在全面建成小康社会背景下全体国民的共同追求，但其发展的必然前提是良好的经济基础和财富积累。中国经历了相对较长时期的计划经济时代，长期内没有积累相应的财富。随着市场经济的发展，工资逐步市场化，国民收入水平有了较大提高。尽管经济社会的快速发展催生了相当大一部分高收入群体，但由于中国收入分配差距长期处于高位，更大规模的国民收入尚处于一个相对较低的水平，其有限的财富积累极大地限制了养老服务金融需求的实现，在很大程度上制约了中国养老服务金融市场潜力的发挥。

2.产品设计存在偏差，影响养老服务金融的有效供给。随着经济和社会的不断发展和国民收入水平的提升，居民养老储备意识开始增强，从而推动了养老服务金融产品的出现。但总体来看，养老服务金融发展还处于起步阶段，发展经验不足。一方面，养老服务金融产品同质化现象严重，养老功能名不副实，没有实现养老服务金融需求导向，大多数金融机构只是在“养老”的旗帜下推出大众化金融产品。另一方面，中长期养老服务金融产品匮乏，养老长期投资优势难以发挥。从目前中国养老服务金融市场提供的产品来看，跨市场的养老服务金融产品的期限普遍较短，银行养老理财产品的投资期限平均为163天，基金业推出的养老金融产品多属于开放式，信托业的养老金融产品则通常采用3+N的模式，保险系养老理财产品为封闭式，以1-2年为主，充分显示了中国养老服务金融市场中长期产品的匮乏。

3_国民养老金融素养滞后，阻碍养老服务金融的积累和消费。除经济基础之外，养老服务金融实现发展壮大的另一个重要前提是国民有相应的养老储备意愿和能力，但目前来看，中国广大国民的养老金融素养相对滞后。一方面，养老金融储备意识不足，抑制了养老财富的积累。另一方面，养老金融专业认知有限，对于金融政策法规、金融市场、金融产品和金融风险等尚未形成良好的认知，这在很大程度上限制了广大国民对养老服务金融产品的选择。

4.市场监管存在不足，扰乱养老服务金融的正常秩序。由于目前中国没有针对养老服务金融的专门法规，现有的制度规定主要零散分布在各个部委出台的支持养老服务业、保险业等政策之中，相关监管机构也没有出台专门的指导规定，对其业务范围、从业机构、服务标准、业务流程等内容进行界定和规范，从而导致养老服务金融市场监管机制有所缺失。在此情况下，一些非法机构以养老理财为幌子进行非法集资等活动，导致国民养老投资理财受骗事件多发，扰乱了养老服务金融市场的正常秩序。 （三）养老产业金融：不确定因素增加，机遇与风险并存

1.社会资本存在非理性预期，养老产业金融风险亟须防范。防范金融风险，加强金融监管是未来五年金融行业的主基调。从养老产业金融来说，激发社会资本投资活力，PPP、地方政府养老产业专项债、商业养老保险等各种支持养老产业发展的金融手段是政府政策重点鼓励方向，但金融工具的杠杆性和投资者的非理性在促进产业发展的同时，也会放大产业风险，引发企业危机。

2.项目管理不够规范，养老产业金融项目质量参差不齐。作为PPP项目的重点投资领域，近两年大量养老产业PPP项目入库，但项目质量参差不齐、项目执行规范不清晰等问题屡见不鲜。2018年4月24日财政部发布《关于进一步加强政府和社会资本合作（ PPP）示范项目规范管理的通知》，对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置，其中涉及养老项目8个，被处置原因大都是项目融资未落实、项目未落地和合同尚未签署等项目推进搁置问题。

二、对中国养老金融发展的建议与思考

（一）进一步完善养老金结构，提高养老金资产管理效率

1.加快第三支柱个人养老金顶层设计，完善三支柱养老金体系结构。从国际发展经验来看，养老金第三支柱设计有三大核心要素：一是税收优惠，二是账户制，三是投资工具多元化。2018年，《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》拉开了中国养老金第三支柱探索的序幕。总体来看，当前中国第三支柱个人养老金试点是基于产品制建立的，在税收优惠的实施以及操作方面都存在极大的不便。《通知》还指出，试点结束后，根据试点情况并结合养老保险第三支柱制度建设的实际，有序扩大参与的金融机构和产品范围，将公募基金等产品纳入个人商业养老账户投资范围。因此，为更好地推动各行业协同参与第三支柱个人养老金制度建设，就必须加快第三支柱个人养老金顶层设计，在结合中国国情的基础上借鉴国际经验，明确以账户制为基础，进入专门的第三支柱账户的资金都能享受税收优惠，而不区分资金具体流向，操作和监管都比较便捷，也利于不同行业以同样的标准参与。此外还应进一步完善税收优惠的方式和力度，并将多元化的投资产品和投资工具共同纳入第三支柱个人养老金制度的建设过程中来。通过顶层设计的完善，推动第三支柱个人养老金制度的快速发展，以完善政府、单位和个人责任分担的三支柱养老金体系结构。

2.创新养老金管理产品和模式，适当扩大养老金投资范围。随着中国养老金体系的不断完善，养老金积累规模将逐步扩大，养老金保值增值的压力也不断加剧，因此必须创新养老金管理产品和模式，在保障养老金资产安全性的前提下，最大限度地提高养老金的投资收益。一是要发挥养老金长期资金的优势，目前国内养老金市场化投资在考核和投资理念上都趋于短期化，不利于基金的保值增值，应借鉴国际经验通过创新养老保障管理产品、养老金产品等方式进行长周期投资，克服短期资产价格波动和流动性低等风险以获取长期风险溢价。二是要适当扩大企业年金和职业年金的投资范围，除了不能投资万能险与投连险外，职业年金与企业年金投资政策基本一致。2013年人社部发布《关于扩大企业年金基金投资范围的通知》，将信托、基础设施债权、银行理财、特定资产管理计划、股指期货纳入企业年金投资范围，扩展了投资品种，也显著降低了年金收益波动。在此基础上，还应考虑进一步将其他一些投资品种，如非公开定向债务工具（ PPN）、同业存单、港股通、资产证券化等纳入年金投资范围。 （二）加大政策支持力度，增强养老服务金融供需双方动力

1.完善养老服务金融政策，优化养老服务金融市场环境。目前中国养老服务金融相关政策集中于宏观规划，具体的政策导向与配套细则尚不明确，导致养老服务金融市场发展目标不够清晰，监管制度尚不完善，因此必须进一步完善养老服务金融政策，系统推动养老服务金融健康发展。一方面，要完善相关法律制度，为养老服务金融业务提供法律支持和保证，确保养老服务金融市场的长期和平稳运行。另一方面，在明确养老服务金融发展方向的基础上，出台配套优惠政策，如财政贴息、专项补助资金、成立政府引导基金等，为金融机构发展养老服务金融提供良好的政策环境。此外，还应明确监管框架，养老服务金融具有典型的混业经营特征，应根据不同部门的监管职能，有针对性地制定养老服务金融的行业标准、服务流程、风险监控办法等，以促进行业健康稳定发展。

2.提升国民养老金融素养，增加养老服务金融有效需求。国民养老金融素养的提升是保障养老服务金融有效需求实现的必经之路，包括养老金融能力的提升和养老金融意识的提升。然而，目前中国国民养老财富基础不足、传统观念根深蒂固，限制了养老金融能力和意识的提升。因此应通过多方发力，提高国民养老金融素养。一方面，應调整初次分配政策，重视初次分配过程的公平性，逐步缩小收入差距，提高中等收入群体的比重，同时要进一步改革和完善第二、三支柱补充养老金制度，通过政府、单位和个人责任分担提高老年群体的收入水平，以此提高国民的养老财富基础，进而保障国民养老金融消费能力的提升。另一方面，应不断整合多方力量提高国民养老金融储备意识，政府应加强养老规划的引导，提高居民的养老储备意识，金融机构应通过行业协会等组织整合并发挥行业力量，加强养老服务金融知识的普及，以此增强养老服务需求方的需求意愿，从而变国民的养老服务需求为有效需求。