论国企重大决策涉法事项合法合规性论证机制的科学构建

摘 要 齐鲁石化响应国资委和中石化集团公司要求，制定了重大决策涉法事项合法合规性论证制度，初步建立起重大决策涉法事项合法合规性论证机制。鉴于重大决策涉法事项范围、标准、时限、成果运用及监督检查等制度设计漏洞，制约了运行效果，本文认为应以明确重大决策涉法事项范围为切口，从完善论证标准、合理设计论证程序、完善论证形式、规范论证成果应用四大方面科学构建重大决策涉法事合法合规性论证机制。

关键词 重大决策涉法事项 合法合规性论证 论证机制

作者简介：邱立伟，中国石油化工股份有限公司齐鲁分公司法律事务处。

中图分类号：F272                                                             文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.073

齐鲁石化作为党和国家可以信赖和依靠的“大国重器”，响应国资委和中石化集团公司要求，制定了重大决策涉法事项合法合规性论证制度，初步建立起重大决策涉法事项合法合规性论证机制。然而，实践证明，重大决策涉法事项范围、标准、时限、成果应用及监督检查等制度设计的漏洞，制约了运行效果，急需在明确重大决策涉法事项范围基础上，重构合法合规性论证机制。

一、重大决策涉法事项内涵

（一）国家层面

中共中央办公厅国务院办公厅于2010年印发《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》中首次提到重大决策事项及范围：应当由股东大会（股东会）、董事会、未设董事会的经理班子、职工代表大会和党委（党组）决定的事项。主要包括企业发展战略、破产、改制、兼并重组、资产调整、产权转让、对外投资、利益调配、机构调整等方面的重大决策，企业党建和安全稳定的重大决策等。国务院办公厅于2016年印发《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》对重大决策及其范围划了一条底线：对集团管控、购销管理、工程承包建设、转让产权、上市公司股权和资产、固定资产投资、投资并购、改组改制、资金管理、风险管理及其他等十个方面明确责任追究的范围。国务院国资委于2018年印发《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，对中央企业应重点关注的集团管控、风险管理、购销管理、工程承包建设、资金管理、转让产权、上市公司股权、资产、固定资产投资、投资并购、改组改制、境外经营投资及其他等十一个方面进行了更加明确的责任界定，再次重申了中央企业重大决策事项范围的底线。

（二）中石化层面

2015年印发《关于中国石化全面推进依法依规从严治企的意见（试行）》提出：建立专业把关和法律把关相结合的合法合规性审查机制，确保“三重一大”決策符合国家法律法规、公司章程和规章制度。2015印发《关于加强“三重一大”决策事项合法性审查工作的通知》提出：根据《中国石油化工集团公司“三重一大”决策制度实施办法》，对于涉及风险管控、资产管理与资本运营、规章制度制定与修订等重大决策事项、重大项目安排事项应经公司法律部门审核。2017年印发《中国石化项目投资决策合法合规性论证管理办法》提出：投资项目在提交决策前应当经过合法合规性论证。2019年印发《中国石化全面依法依规治企强化管理的意见》提出：事关公司治理、基本制度、员工切身利益及企业重组改制、境内外投资、合资合作、收购兼并、破产清算等重大事项的决策，应进行合法合规性审核。综上，中石化层面未提出“重大决策涉法事项”的概念，仅对需要合法合规性审查或论证的事项作了“概括式+列举式”阐述，基本源于内部“三重一大”决策事项。

（三）齐鲁石化层面

2018年印发《齐鲁石化重大决策涉法事项合法合规性论证实施细则》规定重大决策涉法事项的合法合规性论证包括但不限于：贯彻执行党和国家的路线方针政策、法律法规和上级重要决定的重大措施;企业发展战略、生产经营、改革重组、机构调整、资产处置、利益调整等方面的重大决策;重要规章制度的制定、修订或者废止;党的建设和维护稳定的重大决策等涉法事项。齐鲁石化在中石化系统中首次提出“重大决策涉法事项”的概念，与本企业“三重一大”决策事项范围一致，但未明确“是否涉法”的判断标准、判断主体。

二、重大决策涉法事项范围的科学界定

（一）科学界定范围

厘定相关“重大决策涉法事项”概念是进行合法合规性论证的基础一环，齐鲁石化应当审慎考量“重大决策涉法事项”的内涵和事项，制定具体清晰便于执行的重大决策认定标准。根据党中央、国务院及国务院国资委、监管机构和集团公司的要求，结合中央企业自身的使命和责任，应进一步加强自身规范，将监管部门的红线要求、集团公司要求和自身战略发展所涉及涉法涉规事项纳入重大决策涉法事项范围，并进一步明确具体量化标准，建立企业重大决策合法合规性审核事项清单。

（二）规范涉法事项确定程序

齐鲁石化重大决策涉法事项由主办部门提出，并由主办部门组织相关专业部门进行专业论证，对重大决策涉法事项合法性、必要性和可行性进行研究，并对所要解决的问题、措施进行充分调研论证后送交法律事务处进行综合性法律论证。

综上所述，齐鲁石化重大决策涉法事项的判断主体为“主办部门”，在整个论证过程中法律事务处处于“不提不管”的地位。现实操作中导致的结果就是，主办部门自行判断拟提交决策事项不属于重大决定涉法事项范畴，未提起合法合规性论证申请，法律事务处因缺乏有效监督手段，致使应论证而未论证事项发生。

根据齐鲁石化现行制度，“三重一大”事项提交会议集体决策前，应当认真调查研究，经过必要的研究论证程序，充分吸收各方面意见，并向办公室提交《公司党委常委会、公司领导班子会议题材料审签单》，由办公室审查。据此，办公室可依据法律事务处科学界定出的“重大决策涉法事项清单”对主办部门是否进行合法合规性论证进行把关，未进行合法合规性论证或经论证不合法不合规不得提交决策。

三、重大决策涉法事项合法合规性论证机制的构建

齐鲁石化现有的重大决策涉法事项合法合规性论证机制缺乏系统性。论证的时间节点、期限等方面，还存在机制不健全或制度执行不严格的问题;公司层面专业法律论证不充分，业务主办部门专业法律论证不到位，提交法律专业论证的形式不统一，材料不齐全，内容不清晰，判断行政许可、审批、强制性评估所适用的法律法规、规章制度等关键资料缺失，影响法律部门综合法律论证效果;论证成果的应用性不足。论证成果的表现形式，是法律部门从合法合规性角度，对重大决策涉法事项进行评估和审查后，提出的书面审查或论证意见。审查或论证意见为领导决策提供法律支撑的实现途径不明确，造成应用效果不明显。

基于以上问题，笔者认为在明确界定重大决策涉法事项合法合规性论证范围的前提下，应从完善论证标准、合理设计论证程序、完善论证形式、规范论证成果应用四大方面科学构建合法合规性论证机制。

（一）完善合法合规性论证标准

合法合规性论证必须明确论证标准。现行《齐鲁石化重大决策涉法事项合法合规性论证实施细则》制度设计中仅概括提出应当对论证事项所涉及的主体、权限、程序、内容等进行合法合规性论证，但未明确主体、权限、程序、内容等关键要素的论证标准。笔者从程序合法和内容合法两个角度出发，将以上要素进一步修正为主体、权限、程序、内容和依据五个部分。

1.主体标准。主要包括作出重大决策涉法事项的主体资格是否符合法律法规和公司内部规章要求。根据现行《齐鲁石化“三重一大”决策制度实施细则》，有权进行重大决策的主体应为公司党委常委会、公司领导班子会决定、公司党委全委（扩大）会和公司职工代表大会。

2.权限标准。主要包括主体作出重大决策涉法事项时，是否有符合公司内部控制的决策权限、是否超越该决策权限，包括层级、职责、范围等方面。

3.程序标准。主要包括重大决策涉法事项的提出程序是否合法合规，决策之前否经过专业法律论证，专业法律论证不合规项是否整改。

4.内容标准。主要包括重大决策涉法事项的合法合规性、法律可行性、风险可控性。

5.依据标准。主要包括重大决策涉法事项是否具备合法有效的法律法规、企业内部规章依据，适用依据是否正确、合理。

（二）合理设计合法合规性论证的程序

科学的合法合规性论证程序设计是保证重大决策涉法事项合法合规性论证高效、规范、可持续进行的基础，也是防止合法合规性论证恣意、弱化与形式化的重要途径。

1.在制度中明确论证流程包含的环节。包括合法合规性论证的介入的时间、专业法律论证开始时间、专业法律论证的组织程序、对论证要求提报材料的接收和登记、综合法律论证开始时间、法律部门与主办部门意见的沟通和不同意见的处理、论证意见的提出及表现形式、论证意见的提交、论证意见的应用、论证人员的权限和责任、论证材料归档等。

2.充分利用或进一步升级完善现有法律综合应用系统重大决策涉法事项合法合规性论证平台。在重大决策涉法事项合法合规性论证机制的构建中，可以采用制度流程化、流程信息化的方式，将制度中业务流程有效整合到信息系统中。可在系统中设置专家论证和中介机构论证模块，设置论证规则，解决论证过程中的争议点。

（三）完善合法合规性论证形式

1.可采取召开专题会议、专家论证、实地考察等方式进行。

2.决策审议过程中涉及法律问题的，总法律顾问、法律机构负责人应当参加（列席）相关会议并发表法律意见。

3.规范完善法律论证与市场论证、技术论证、财务论证等相结合的联动把关机制。

（四）明确合法合规性论证成果应用

1.明确合法合规性论证意见的法律地位。赋予强制约束力，在企业“三重一大”相关制度中，将合法合规性论证意见直接明确表述为公司党委常委会、公司领导班子会决定、公司党委全委（扩大）会和公司职工代表大会决策的“依据”，一块提交会议。

2.规范合法合规性论证意见的报送形式。从执行层面看，目前齐鲁石化上会议题法律審查表现形式为《公司党委常委会、公司领导班子会议题材料审签单》，无详细法律审查意见或论证报告材料支撑，企业层面办公室和法律部门应统一合法合规性论证形式，确保上报合法合规性论证意见在内容上的完整性。

3.健全合法合规性论证结果应用监督考核机制。为解决合法合规性论证意见后续处理与应用不足问题，应当重视其配套机制的完善，特别是加强决策责任和纪委监督纠错机制以及企管绩效考核三个方面的建设。同时，集团公司层面要将各下属企业合法合规性论证结果运用于决策者的绩效考核体系中，通过实现合法合规性论证与绩效考核机制的对接，为全面考察决策者绩效提供依据。

参考文献：

[1] 《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，中共中央办公厅国务院办公厅2010年印发。

[2] 《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，国务院办公厅2016年印发。

[3] 《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，国务院国资委2018年印发。

[4] 《关于中国石化全面推进依法依规从严治企的意见（试行）》，中石化2015年印发。

[5] 《关于加强“三重一大”决策事项合法性审查工作的通知》，中石化2015年印发。

[6] 《中国石化项目投资决策合法合规性论证管理办法》，中石化2017年印发。

[7] 《中国石化全面依法依规治企强化管理的意见》，中石化2019年印发。

[8] 《齐鲁石化重大决策涉法事项合法合规性论证实施细则》，齐鲁石化2018年印发。