人民法院内设机构改革问题研究

摘 要 本文通过对人民法院内设机构的科学设置改革对在办案效果的提升方面有着积极的促进作用，使得人力资源得到充分的利用，使案件能够在短时间内受理完毕。进一步完善法官的准确机制，完善职业培养、保险、奖惩以及管理制度，全面推进法官职业化、专业化发展。内设机构的改革不会浪费审判力量，并有助于人才资源的优化配置。人民法院内设机构的改革对维护社会公平正义，满足公众对司法的新期待，具有及时雨般的重要意义。

关键词 内设机构 改革 管理机制

作者简介：汪昕，浙江省开化县人民法院。

中图分类号：D926.2                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.040

一、人民法院内设机构配置及改革追溯

（一）《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称《法院组织法》）对法院内设机构的配置

1980年正式实施的《法院组织法》是新中国首部关于法院内部人员如何组织的宪法性文件，是一个纲领性的法律。规定最高人民法院在内的各级人民法院可设置刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，中级以上的人民法院还可根据审判工作需要设置相关的审判庭。但是对人员如何组织、内设机构如何配置，规定的非常简单，将发挥空间留给了各级法院。

（二）三轮司法改革下的法院内设机构

自1999年，最高法院发布《人民法院五年改革纲要（1999—2003）》算起，加上后续的《人民法院第二个五年改革纲要（2004—2008）》、《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》，迄今为止，人民法院已经经历了三轮以五年为周期的司法改革，其中每个改革规划都以追求公正与效率为主题，以维护社会公平正义为追求和目标。此三个五年改革纲要对人民法院内设机构配置进行了详细的描述，对改革提出了纲要性的指导安排。其中，一五改革主要为推进依法治国，分别就司法行政、执行、人民法庭、法警、司法统计、司法鉴定方面进行了规范;二五改革主要为增强司法能力，促进社会公平正义。分别就执行机构统一管理、审判委员会专业化分类改革、划归专门法院以及建立综合性少年法院做了规范;三五改革主要为维护社会公平正义，满足公众对司法的新期待、新要求。分别就建立司法辅助技术部门、探索设置少年法庭以及诉讼服务中心做出了规范。

经过三轮司法改革，人民法院的内设机构配置在整体上取得优化和进步，但细节部分仍未达到改革初衷的目标。譬如：在城区法庭和派出法庭的撤并、合并，法警和执行人员的统一管理，各级法院配置司法技术和诉讼服务中心等方面改革的落实，都从积极的一面体现了司法改革的优化调整。但专门的司法统计机构并未建立，司法统计仍然配置在各级法院的研究室等综合审判业务部门。巡回法庭得以建立，但跨区域巡回法院至今未见雏形。审委会实现了专业化的分类改革，部分法院分设了刑事审判专业委员会和民事行政专业委员会，铁路法院等专门法院划归地方法院，纳入了最高法院统一管理下的人民法院组织体系，但作用发挥不完善。

总体来看，人民法院在持续的改革过程中初步实现了内设机构的分类合并和统一管理，进一步优化了资源的配置。但内设部门并未实现实质上的精简，反而呈现数量、规模不断膨胀的趋势。

二、人民法院内设机构的现状

基层人民法院内设机构设置过多过细，管理体制不科学，审判功能弱化，严重影响基层法院管理能力和案件审判质效的提升。

全国现有3100多家基层法院，其内设机构配置都经历了从简单到迅猛扩张的过程。改革开放前，基层法院在国家治理中不需要承担过多职能，该时期，内设机构配置一般仅设立刑事、民事审判庭和办公室等几个机构。改革开放后，内设机构扩张迅猛，传统的刑事、民事审判庭衍生出了一、二、三……庭，有的法院还根据自身特点成立环境资源保护庭、道路交通事故审判庭、少年家事审判庭等。

总括起来，基层人民法院内设机构设置存在的弊端日益凸显。

（一）内设机构膨胀

法院内设机构数量不断增加，特别是非审判机构增长迅速。内设机构数量过多造成职能交叉，庭室之间的冲突日益增多。过多的管理层次造成管理难度加大费用增多，信息交流速度减慢，信息流失多，失真率高，成员缺乏自主性和创造性。分工过细造成各部门副职多，工作之间的协调成本高，影响了法院的总体工作效率和工作质量。很多法院为解决干警晋升等问题而根据“工作需要”设置了别具特色、五花八门的部门。这些部门的设立，法院组织法等法律并未授权。因人设岗，因需设岗，增加机构、部门显然容易导致增加管理层级，加大管理难度，不利于司法信息的传递，不利于案件的快速高效流转和办结，亦不利于司法效率的提升。

（二）内设机构设置不统一，“科层制”管理模式固化

法院层级制管理模式进一步固化，陷入行政化的泥潭，有悖于法官职业专业化的特点，不利于法官素质的提升。各层次的法官亦有相对应的行政级别，因此自然产生了相应的科级法官、处级法官等。法院行政化不仅体现于此，还广泛分布在法官的周遭，法官要想获得更高的工资福利待遇就必须进行职务级别的晋升，而不是注重于司法知识和审判经驗的积累。审判权运行行政化内部表现为裁判文书层层签发，不符合司法亲历性;外部表现为法院上下级的指导关系已经异化为行政管理关系。

（三）形式化的审判流通管理机制

完善审判流通管理制度其实是为了防止法官与当事人单独会面，避免出现人情案、关系案等，业务庭的设立使得案件的院长、庭长等与当事人接触，并影响案件的判决，有些当事人在起诉之前就与业务庭的庭长以及分管院的领导联系，业务庭与立案庭之间形成联系，立案与审案无法分离，容易受到多种关系和因素的影响，不能有效限制法官的行为。

（四）影响高素质法官队伍的建设

审判任务的顺利实现需要有高素质水平的法官队伍作为基础和前提，但是目前法院内设机构对于法官队伍素质水平的提升是极为不利的。

法官的审判业务不复杂，这种情况也容易法官出现懒惰的心态，法官长时间在同一个业务庭中工作，审理的案件极为相似，他们也满足于办理几种案件，缺乏进取精神，工作之余不能认真学习和钻研，没有先进的司法理念，案件处理过程中过分注重经验，不利于案件审理质量的顺利实现。

按案件类型设置的审判庭管理模式，虽然有利于提高法官对某种类型案件的专业化水平和工作熟练程度，但专业化分工阻碍了复合型法律人才的培养。一旦某种类型的案件出现井喷式增长，其他法官由于对此类型案件陌生不能分担或者短时间内不能上手，以致部分法官的负荷过重。同时，法官的业务知识不扎实、不全面，一旦从业务庭调离，更换岗位，就无法在短时间内适应工作，不能做到举一反三，触类旁通，执法能力不强，案件说理不清晰，无法有效解决纠纷，使得司法权威性无法凸显。

（五）不能科学配置审判资源

很多审判人员都在非业务庭中工作，一线的审判人员数量不足，有审判资质的工作人员在基层法院审判中只有3成左右，审判人员负责非审判业务庭的监督、辅助工作，每年通过司法考试的人数不多，法院的审判力量不足，一些基层的法院甚至只有一个审判员，虽然内设很多庭室，并且有主管人员和班子成员，但是他们的工作任务并不是办案，只是对各种关系进行协调处理。

三、专业化审判机构内设机构改革的意义

人民法院内设机构的科学设置改革对于办案效果的提升有着积极的促进作用，使得人力资源得到充分的利用，使案件能够在短时间内受理完毕。人民法院内设机构的改革需要将人作为根本，在改革过程中使法官认识到必须要努力强化自身水平，与时代发展相适应，满足发展需要，树立法官形象。进一步完善法官的准确机制，完善职业培养、保险、奖惩以及管理制度，全面推进法官职业化、专业化发展。

内设机构的改革不会浪费审判力量，并有助于人才资源的优化配置。当前业务庭案件处理有这样一个情况，有的法官案件处理不完，有的却比较清闲，内设机构的改革能够使得这种问题得到消除，将案件重新分配给合议庭进行审理，防止案件出现积压的问题。人民法院增加合议庭的作用，使得审判流通更加顺利，实现审判的精准、顺利。减少业务庭的设置，也能够减少人员对法院内部的协调，减少人力消耗。人民法院内设机构的改革对维护社会公平正义，满足公众对司法的新期待，具有及时雨般的重要意义。

四、当前人民法院内设机构改革的意见

（一）树立科学的内设机构改革理念，实现内设机构的合理配置

人民法院的主要职责就是严格按照相关的法律法规对案件进行审理，审判是法院的主要职责。机构设置上，需要加强对审判庭的重视，防止综合部门一审判庭的数量出现倒挂现象，用健全、完善的制度开展管理工作，并不是让更多的人去管人。我国的中央的司法体制以及工作机制改革意见提出法院就是专门进行审判工作的，将法院的行政职能划归给司法行政部门，这一目标的实现虽然还需要很长时间，但是其中将审判作为中心的理念是值得遵循的。在人员配置上，应进一步充实办案一线的人员数量，社会对于司法公正性以及法官素质水平提出极致要求，使法官能够真正做到公正、公平。不能让缺乏专业训练，法律知识不足的人成为法官，对综合部门和审判庭的人员使用进行有效管理。对于审判权与审判管理权而言，需要将审判权放在关键、核心的位置上，行使审判管理制度时需要保证审判权的正常行使。法官管理中，法官掌握权力，院长负有责任，管理的压力在于法院，如果权力太集中或者是太分散对于公正、清廉司法的实现都是极为不利的。法院内设机构改革中需要对其进行合理配置，找到权力集中和分散的最佳位置，使得司法案件的处理中能够让人民群众感受到公平正义，从而使不利于司法公正以及司法能力机制的问题得到有效解决，并有效遏制机构扩张主义的想法，实现公正、公平。

（二）明确内设机构改革思路，实现法治、专业、精简

人民法院内设机构改革过程中需要把握好法治、专业以及精简三个原则。

首先，需要积极落实法治化原则，就是设置人民法院内设机构时需要将法律法规得到充分的体现，保证内设机构的功能、定位等与宪法、法律相适应。人民法院需要严格按照相关的法律规定对审判权进行独立的行使，不能受到行政机关、社会团体以及个人的干预和影响。

其次，要注重专业化的实现我国的司法体制改革试点中，注重将审判、法官作为中心内容，法院是国家的审判机关，主要职能就是对案件进行审理，将审判权的行使作为核心，以此为依据进行法院内部机构的设置，实现人员的优化配置，使人民群众能够有效区别一般的行政机关与法院的区别，做到专业化。此外，专业化的力度不能太多精细，依据我国的司法传统，是需要根据不同专业设置审判庭的，这种方式也适应当前我国法官素质水平以及法学教育的实际情况。其实，在法院内设机构以及人员配置时按照三大诉讼法的不同进行与审判的实际需要是相适应的。但是实践表明，如果随意的将法官的视野扩大，不能有效区别，成为综合性的审判庭，将三审合成一个其实是一种并不成熟的做法。

最后，还需要努力实现法院内设机构的精简化，法院内设机构数量的增多，会使得其运行以及监督成本增多，案件办理的效率下降。而精简机构之后审判能力以及办案的效率将得到很大的提升。人民法院中的大部分案件都可以使用简易的程序进行，将机构精简有助于司法资源的高效、优化配置，将审判力量进行集中，避免出现部门职能的交叉重复，使業务部门和综合部门有效配比，保证法院内设机构队伍的年龄、结构等呈现良好的阶梯状，通过机构的精简实现人员的精简，形成科学合理的布局。

（三）整合法院内设机构，实现机构优化运行

设置综合性的行政管理部门，撤并与审判没有密切关系的行政管理部门，如办公室、政治处、审判保障中心等。综合行政管理部门需要结合工作内容以及性质划分不同小组，进而对法院的人事、党政、行政等工作进行开展负责，使综合行政管理部门的领导权力得到弱化，使其更好的为审判工作提供服务，使行政领导配备数量减少，实现行政领导与审判人员的权利力平衡，避免行政领导出现插手过问案件的现象，使得审判机构能够独立行使审判裁量权。

对于行政、刑事以及民商事案件由设立的审判业务中心进行统一管理，依据诉讼法的特性进行庭室划分，不再精细化划分。庭科室负责人与其他法官享受相同对待，使得庭长的行政管理职能被弱化，甚至取消，由分管院长负责庭室工作。分管院长构成审判业务领导部门，对审判委员会的职能进行行使，需要注意的是审判业务领导部门与审判业务部门之间并不是行政领导的关系，只是咨询与指导的关系。当前我国司法体制改革刚刚起步，改革不能马上就实现，审判业务领导部门是有必要存在的，随着主审法官责任机制的推进，该机构的职能逐渐弱化直至取消。由审判人员作为审判业务中心的主要工作人员，除分管院长外，其他人是依据法官序列单独进行晋升和管理的，将审判人员的审判职能划分到其他非审判部门中，主审法官有绝对的权力审理案件，并对案件负责。

当前的立案庭、审监庭和审判实务管理部门由审判业务事务管理机构代替，对案件进行登记、分配，做好诉讼前的调解工作、再审确认、监督审判流程、评价审查案件等工作。 法院中的法官助理、书记员以及司法警察等部门由审判业务职能辅助机构代替，对三种司法辅助人员进行序列管理，并有着各自的晋升机制，法官助理主要是对庭前准备、庭审以及庭后文字工作进行负责，书记员主要对送达、案卷整理等事务性工作进行负责。依据法官、案件的人数以及案件的种类确定法官助理以及书记员的配置数量。避免当前审判机构中法官助理、书记员忙闲不均等的情况出现。司法警察主要是负责庭审的安保，押解、看管被告人，协助业务庭开展一些辅助性的工作，对司法警察依旧实行独立的垂直管理。

当前法院中执行庭的工作由执行事务机构代替，对裁决、实施等进行执行。执行活动注重行使行政权，不同于审判管理和审判活动，需要单独对其进行管理。其实是司法行政部门开展执行活动的，因此在司法体制改革过程中需要将执行权从法院中独立出来，由司法行政部门进行管理，使执行资源得到有效地整合。

综上所述，要实现国家司法的公平、公正、权威等就需要对人民法院内设机构进行优化整合，保证规章制度的规范化、合法化，这些已经成为当前需要关注和解决的重要问题。现如今党和国家已经描绘出司法改革的美好蓝图，人民法院需要對其内部机构进行整合，实现优化配置，保证机构、人员能够充分发挥自身的作用，积极转变传统的人员管理形式以及承办人责任机制，在执行庭下面设置综合执行部门、强制执行部门和财产统一调查部门，实现人民法院不同部门间的交流互动，将干部进行合理化分流，实现科学的晋升使用，能够从最大程度上避免执行过程中出现不作为或者是胡乱作为的情况，保证审判资源的科学优化，对法院内设机构进行合理化设置，使得人民法院内设机构改革进一步深入推进。

注释：

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