资源枯竭型城市煤炭工矿用地退出路径研究

吴春晓 潘运华

摘 要：资源枯竭型城市的发展与煤炭工矿用地的变化密切相关，资源枯竭使越来越多的煤炭工矿用地处于低效利用或废弃状态，对生态环境和农业生产造成影响，也不利用城市转型发展。在自然和人为社会因素的驱动下，煤炭工矿用地逐渐退出。因此，可根据煤炭工矿用地的自然生态条件、区位条件和煤炭企业规模等安排其退出时序和利用方向，并从制度、资金、技术、规划等方面完善其退出机制。

关键词：资源枯竭型城市;煤炭工矿用地;退出路径

中图分类号：F321.1        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）07-0145-02

资源枯竭型城市指矿产资源开发走向枯竭状态的资源型城市[1～2]，其资源枯竭程度对与资源相关的工矿用地数量、结构、空间分布及利用效率具有重要影响。资源枯竭后城市的矿产资源上游产业逐渐衰退，大量工矿用地的低效利用或者废弃不仅影响建设用地的节约集约利用，而且带来了一系列城市生态环境问题[3～5]。因此，探寻这些工矿用地的退出路径、构建高效的退出机制成为资源枯竭型城市转型和可持续发展的必然趋势及重要途径。

煤炭资源枯竭型城市普遍因煤立市、因煤興市，随着煤炭资源逐渐枯竭和煤炭企业的退出，越来越多的煤炭工矿用地处于低效利用或废弃状态，成为城市转型发展的一大障碍。本文以典型的煤炭资源枯竭型城市——江西省萍乡市安源区为例，分析其煤炭工矿用地利用现状与问题，探讨其退出动因，据此研究煤炭工矿用地退出路径，并从制度、资金、技术、规划等方面完善其退出机制，以期为该区进一步的土地利用提供依据，也为我国处于资源枯竭地区的类似工矿用地退出研究提供参考。

一、煤炭工矿用地利用现状与问题

（一）研究区概况

安源区位于江西省西部，萍乡市中部，全区总面积212.58 km2。地貌特征以丘陵、低山为主，丘陵约占全区总面积的50%。下辖4个镇6个街道办事处及城郊管理委员会，2016年全区总人口38.6万人，地区生产总值269.21亿元。安源区是中国历史上有记载的开采煤炭较早的地区之一，改革开放以来，城市经济社会依靠煤炭产业的支撑获得了巨大的发展。但是经历了数百年高强度的煤炭资源开采，煤炭资源的枯竭致使大量工矿用地废弃，严重制约城市社会、经济与生态建设，科学合理地再利用工矿废弃地成为实现其经济社会转型和土地可持续利用的关键。

（二）煤炭工矿用地利用现状

安源区煤矿主要分布于西部和东南部，西部的煤矿主要位于青山镇与城郊管委会交界处，东南部的煤矿则主要位于高坑镇南部和安源镇东南部，此外，北部和南部也有少量煤矿分布。自21世纪煤炭资源进入枯竭期后，安源区煤矿数量急剧减少，2003年共有煤矿118座，2008年减少到21座，2013年则为9座。十余年间，煤矿数量减少百余座，煤矿的急剧减少直接或间接导致了大量废弃或低效利用的工矿用地的产生。

（三）煤炭工矿用地利用问题

1.土地生态环境破坏。煤矿的基建、开采和生产运营过程不可避免的会对土地生态环境造成影响，主要表现为对地表、植被和环境的破坏。一方面，煤矿工程设施、废弃物占用土地使植物量减少，工程废水的排放对周围的植被生长不利，采煤引起的地表塌陷也使植被遭到毁坏;另一方面，在开采和选煤过程中排出大量的煤矸石和废石使矿区固体废物堆积如山，不仅占用土地，造成矿区生态环境质量恶化，景观生态系统在空间上不连续，进而可能造成次生地质灾害发育。

2.耕地面积减少。煤矿的开采形成了地表塌陷，这些土地无法利用，一方面降低了土地资源的人均水平，使一些村庄可耕种土地面积下降，另一方面造成周边地表农田耕作平面的断裂和陷落，地表形成大小不等的坑穴，无法进行农业生产而被迫弃耕。同时，塌陷加大了地面坡度，土壤结构稳定性受到扰动，倾斜的地面和地缝渗漏使水肥流失，土地生产能力因而下降。

3.工矿用地转型困难。煤炭产业的衰退使安源区经济出现迅速的下滑，为实现可持续发展必须寻求经济转型，发展新型产业来接替即将面临衰退的主导产业，这就要求煤炭工矿用地向新型产业用地转型。但是，安源区城市功能不健全，基础设施也很落后。为加快城镇发展，需要大力建设基础设施，改善生态环境，因此其工矿用地转型需要很高的成本，然而经济不景气限制了资金的供应。

二、煤炭工矿用地退出路径

第一，时序安排。综合考虑安源区煤炭工矿用地的区位条件和煤炭企业规模，城区内的煤炭工矿用地及城区周边斑块较小的煤炭工矿用地优先退出，主要包括城区东部、高坑镇南部、安源镇南部和青山镇南部的煤炭工矿用地;然后是高坑镇东南部、安源镇的中部以及青山镇的中南部的煤炭工矿用地。由于高坑煤矿、安源煤矿及青山煤矿3个国有煤矿生产能力相对较大，煤炭工用地斑块较大，短期内退出难度较大，故可以考虑分阶段退出。

第二，利用方向。综合考虑工矿用地自然生态条件、区位因素以及治理成本，明确废弃煤炭工矿用地再利用方向，主要利用方向，一方面以农业用地、林业用地为主，注重生态恢复;另一方面，安源区的矿业遗迹、红色历史名胜和恐龙蛋及骨骼化石地质遗迹具有典型性，安源又是中国革命的摇篮，为保护矿业遗迹、地质地貌、历史文化等自然与人文景观资源，可鼓励社会投资开发治理煤炭工矿用地，建设矿山公园或旅游园区。

三、煤炭工矿用地退出机制

第一，完善煤炭工矿用地退出政策体系。煤炭工矿用地退出是一个复杂的过程，尚缺乏系统的退出机制对该过程中的权属调整、指标置换或交易、资金筹措与使用等内容进行程序化、规范化的界定，造成大量的废弃煤炭工矿用地不能科学合理地有序退出。将《土地管理法》《土地复垦条例》《矿产资源法》等政策法规中关于采矿用地退出的内容进行横向和纵向的扩展，做到各个环节有据可依，从而保证退出的有序推进。

第二，建立煤炭工矿用地退出资金保障体系。建立废弃煤炭工矿用地复垦专项资金，并对其取得方式及标准进行规定，保障废弃煤炭工矿用地复垦资金的及时供给，可以有序推进煤炭资源枯竭型城市废弃煤炭工矿用地复垦工作。由于涉及资金量巨大，可以根据地方经济条件构建多元化的复垦资金筹措路径，通过建立政府投资、集体投资、土地权利人投资、复垦责任人投资以及社会投资的不同组合方式以适应不同情况下的废弃煤炭工矿用地的复垦。

第三，建立废弃煤炭工礦用地复垦全生命周期的技术保障与监管体系。复垦实施前国土部门协同规划方案编制单位组织开展公众调查，根据公众参与意见和国土部门、土地权属人共同商定复垦土地的用途和复垦计划措施。复垦实施中对复垦效果实施动态监测，根据监测结果不断修正复垦方案中提出的复垦具体目标、标准、指数及相关技术参数等，聘请专业机构完成土地复垦后新增耕地比例、环境污染等内容的监测工作，以确定土地复垦达到了指标和技术参数要求。

参考文献：

[1]  王树义，郭少青.资源枯竭型城市可持续发展对策研究[J].中国软科学，2012，（1）：1-13.

[2]  李汝资，宋玉祥，李雨停，等.吉林省资源型城市转型阶段识别及其特征成因分析[J].地理科学，2016，（1）：90-98.

[3]  夏敏，张开亮，文博，等.煤炭资源枯竭型城市工矿用地时空变化模拟与生态风险评价[J].地理研究，2017，（9）：773-786.

[4]  Bradbury J.The impact of industrial cycles in the mining sector：the case of the Québec-Labrador region in Canada[J].International Journal of Urban and Regional Research，1984，（3）：311-331.

[5]  Bradbury J H.Towards an alternative theory of Resource-based town development in Canada[J].Economic Geography，1979，（2）：147-166.