两伊经济合作可以走多远

王雷

2019年4月6日，伊拉克总理迈赫迪（左）访问伊朗，会见伊朗总统鲁哈尼。

自2018年5月特朗普政府退出伊核协议后，美国对伊朗的经济制裁不断升级，伊朗与外界的经贸关系受到了严重冲击。美国的制裁很大程度吓跑了欧洲与伊朗做生意的公司，中国、印度、俄罗斯与伊朗的能源贸易、经济合作出现显著倒退。从周边来看，伊朗与土耳其、阿联酋等国的经贸合作水平也在大幅降低。但令人意外的是，伊朗与伊拉克之间的经济合作似乎获得了某种“制裁免疫”。去年11月美国全面恢复对伊朗制裁后，给予伊拉克制裁豁免权，并几次延长其豁免权，允许其继续向伊朗购买电力和天然气。尽管美国不断向伊拉克施压，要求其与伊朗保持距离，但两国的经济联系似乎越走越近。

密切经济互动引人关注

近段时间以来，伊朗和伊拉克之间日益频繁的外交互动引发了外界的高度关注，这其中最吸引眼球的便是3月11日伊朗总统鲁哈尼上任后首次访问伊拉克。客观地讲，与特朗普去年圣诞节期间“秘访”位于伊拉克西部的阿萨德军事基地引发伊拉克各界广泛批评不同，鲁哈尼在巴格达光明正大地踏上了红地毯，受到了热情欢迎。鲁哈尼不仅会见了伊拉克政界主要领导人，还与包括西斯塔尼在内的伊拉克宗教领袖进行了会晤。更重要的是，两国还就扩大经济合作达成一系列共识，比如扩大天然气和电力贸易;修建连接两国边界城市的铁路;取消签证费，推进旅游业发展;计划尽快将年贸易额从100多亿美元提高到200亿美元。

同样令人瞩目的还有4月6日伊拉克新总理迈赫迪对伊朗的回访。马赫迪在德黑兰会晤了包括最高领袖哈梅内伊和总统鲁哈尼在内的大批伊朗高级官员，他表示伊拉克“反对美国将伊斯兰革命卫队指定为恐怖组织”，强调面对美国制裁，“伊拉克要优先考虑自己的利益”。有媒体报道，他还向伊朗传递了希望在德黑兰与利雅得之间发挥调解作用的信号。当然，与鲁哈尼访问巴格达一样，双方讨论的主要议题仍然是如何绕过美国的经济制裁，并再次达成多项协议与共识，比如推进易货贸易，伊拉克用粮食和人道主义物品换取伊朗天然气;加强银行间合作，推动双边贸易采用欧元和伊拉克第纳尔结算;同意在伊拉克南部、西部边境以及库尔德地区建立三个联合工业区。此外，双方还就自由贸易协定、跨界油田开发、技术转让等问题进行了商讨。

如此看来，德黑兰与巴格达似乎对特朗普政府对伊朗“极限施压”政策不以为然，但上述友好合作的背后也有一些“异常”现象值得关注。首先，伊朗在炫耀两伊“亲密關系”的同时也不乏抱怨与责难。事实上，早在鲁哈尼访问伊拉克之前，伊朗石油部长赞加内就公开表达了对伊拉克的不满，称后者慑于美国压力，停止执行两国已达成的石油互换协议、拒绝开发跨界共享油田，并拖欠伊朗20亿美元债务。其次，伊拉克在与伊朗走近的同时也显露出中庸与圆滑。巴格达的经济外交并未锁定伊朗一家，比如迈赫迪政府近期与沙特、卡塔尔、土耳其、埃及、约旦等国的外交、经济互动也异常活跃。再者，美国在酸楚无奈的同时也表达了强烈不甘和不满。事实上，特朗普政府不仅告诫伊拉克“要警惕被伊朗变成一个省”，强调美国不会“坐视伊朗在中东北部构建战略通道”，同时也在积极推动伊拉克摆脱对伊朗的能源依赖。

面对美国不断升级的制裁压力，德黑兰与巴格达的经济合作能走多远？在回答这个问题之前，需要弄清楚两件事：一是制裁之下两国何以维系经济合作;二是这种经济合作会面临哪些挑战与障碍。

何以维系经济合作

理论上讲，两国经济合作在受到第三方反对和干扰的情况下仍能维系并强化，至少要满足两个条件：一是合作方都有强烈的意愿，并积极采取行动巩固这种关系;二是掣肘方虽然反对，但碍于风险不愿采取过激行为恶化局势，对现状给予某种程度默认或妥协。当前两伊经济合作符合这两个条件。

首先，伊朗为抵抗美国制裁迫切需要与伊拉克加强经济合作。受美国制裁的影响，伊朗经济正在遭遇严重困难，与多个国家的贸易额出现缩水现象。但是，过去一年两伊贸易额不降反升，超过100亿美元，而且伊朗是绝对的顺差国。鉴于伊拉克是伊朗的主要出口市场，若失去这个市场，伊朗将难以承受。不仅如此，政治因素也在影响德黑兰的经济战略。伊拉克最新民调显示，伊朗在伊拉克的影响力和受欢迎程度都在降低，伊拉克民众的民族主义情绪在升温。与此同时，美国、沙特等国在趁机迫使伊拉克新政府疏远伊朗。在这种背景下，德黑兰想要巩固在伊拉克的利益，最有效的办法还是绑定双方经济联系，加强伊拉克对伊朗的经济依赖。总之，伊朗现在比以往任何时候都更需要伊拉克，与巴格达强化经济合作是德黑兰必须推进的战略选择。

其次，伊拉克想要实现政治稳定和经济重建离不开伊朗的支持与配合。从反恐层面来看，虽然“伊斯兰国”已经在军事上被击败，但伊拉克境内的恐怖势力残余仍在制造混乱、伺机反弹。过去四年，伊拉克赢得反恐战争得益于伊朗的大力支援，现在打击恐怖主义仍然需要伊朗的支持;从政治层面来看，去年大选后伊拉克新政府虽已组建，但内部各派势力博弈依然激烈，当前议会内各党派对新政府支持有限，迈赫迪如不能获得伊朗的有力支持，执政道路恐怕会更加艰难;从经济层面来看，历经数年的战乱与动荡，伊拉克百废待兴，基础设施破坏殆尽，民生项目亟需建设。伊拉克目前在电力和天然气领域严重依赖伊朗，此外还从伊朗进口大量汽车、食品、农产品、家用电器、建筑材料等。在此背景下，伊拉克人不太可能愿意停止与伊朗的贸易，也难以承受与伊朗疏远的代价，因此与德黑兰强化经济合作也是巴格达目前必然要推进的战略选择。

再者，美国当下无法迫使伊拉克远离伊朗，也不愿承受伊拉克再次陷入动荡的风险。去年11月全面恢复对伊朗制裁时，美国要求伊拉克在45天内停止进口伊朗天然气，但现实情况是，如果没有替代品，伊拉克需要三年或更长的时间才能充分建设能源基础设施。为此，特朗普政府也曾要求伊拉克将电网连接到沙特、约旦或科威特，并要求其与外国公司签订合同，以便在原油开采过程中捕获作为副产品的天然气。但最后证明，这些计划在短期内都难以实现。显然，美国在阻断伊朗与伊拉克经济联系时面临着两个困境：一方面，伊朗在伊拉克许多强势的政治派别、特别是什叶派团体中拥有强大影响力，即便伊拉克新政府有想法，也很难改变伊拉克与伊朗的密切关系;另一方面，尽管“伊斯兰国”在军事上被击败，但伊拉克安全局势依然脆弱。过去一年，电力危机在伊拉克一些地方引发暴力抗议，并一度演变为国家危机。这些促使美国意识到，对伊拉克政府任何过度的政治或经济施压都可能导致伊拉克重新出现激进运动或不稳定浪潮。因此，特朗普政府只能分阶段给予伊拉克制裁豁免权，允许其继续从伊朗购买电力和天然气。

未来面临诸多挑战

但是，至少从目前来看，两伊经济合作面临以下挑战和障碍。

第一，美国、沙特等国不会对现状善罢甘休。华盛顿虽然现在无法切断德黑兰与巴格达的经济联系，但仍有手段限制双方的合作进程与深度。首先，美国控制着伊拉克的石油资金结算渠道。伊拉克经济严重依赖石油工业，如果石油资金结算不通畅，很可能引发经济、政治危机;其次，美国依然把控着大部分国际资金、国际援助进入伊拉克的渠道，伊拉克要想获得国际货币基金组织、世界银行的贷款以及西方国家、海湾阿拉伯国家的经济援助，没有美国的允许，恐怕难以成行;再者，美国对伊朗的现有制裁足以阻碍两伊间一些经济合作协议的有效推行。比如，电力和天然气贸易不能用美元结算，基尔库克换油协议已经暂停，一些小的跨界油田合作项目陷入停滞，至于大型油田共同开发项目更需要大量国际投资，但在制裁之下谁也不敢接这个“烫手山芋”。不仅如此，美国、沙特还在积极推动伊拉克尽早实现能源独立。目前，通用电气、西门子已经与伊拉克政府达成电力工程改造协议，沙特也在向伊拉克推销连接两国的太阳能发电项目。除此之外，美国也在积极鼓励科威特、约旦向伊拉克出口电力。虽然短期内这些计划难以改变伊拉克对伊朗电力和天然气的依赖，但长此以往，一旦出现可替代选择，难说巴格达的立场不会发生变化。

第二，面对制裁，伊拉克势必会进行风险规避和对冲。从种种迹象来看，迈赫迪政府基本在延续前任阿巴迪的地区政策，核心原则就是采取温和、平衡的方式与各方建立良好关系，尽量避免陷入纷争与冲突，确保自身利益最大化。为实现这个目标，迈赫迪政府目前主要采取兩种手段：一是安抚伊朗，即通过在经济上与伊朗适当走近，签署一些经济合作意向与协议（签署协议和执行协议当然是两码事），给饱受制裁的伊朗一定程度的支持和安慰，进而确保与伊朗政治、经济关系基本稳定;二是对冲风险。如何对冲？自然是广交朋友。事实上，在访问伊朗前，迈赫迪在巴格达热情接待了沙特访问团，后者承诺赞助伊拉克10亿美元，用于建造一座体育城。今年3月，迈赫迪还在开罗与埃及总统塞西、约旦国王阿卜杜拉二世举行三方峰会，商讨如何推进经济一体化。按计划，迈赫迪将访问利雅得，预计会签署一系列贸易协定。伊拉克的多边战略一旦取得成效，很可能意味着其与伊朗现有的、非对称依赖的经济交往模式将作出调整。

2016年4月12日，伊拉克工人在巴士拉安置连接伊拉克和伊朗的天然气管道。

第三，两国能源合作难以回避固有竞争与矛盾。伊朗和伊拉克是石油生产领域的老对手，具备相似的储备基础和生产能力，都致力于扩大产能、抢占市场，拒绝接受欧佩克的配额限制。伊核协议签订后，伊朗一度将石油产能迅速提升至每天380万桶，伊拉克也毫不逊色，目前产能接近每天460万桶，成为欧佩克内仅次于沙特的第二大产油国。随着美国对伊朗重启制裁，伊朗的石油产能逐渐压缩，而伊拉克则计划将产能提高至每天500万桶，并最终扩大至每天700万桶。随着伊拉克逐渐“接管”伊朗的石油生产和销售份额，两国间的竞争很可能会重新激烈起来。不仅如此，如果伊拉克在能源领域迅速崛起，其在制定对伊朗政策方面肯定会更具灵活性和独立性，进而削弱伊朗在伊拉克的影响力，这也可能导致两国关系中竞争性加强。与此同时，鉴于伊拉克复杂的国内政治以及什叶派、逊尼派和库尔德在石油领域的争执，伊拉克与伊朗在能源领域的合作则难以推进。

综上，在美国的制裁之下，伊朗与伊拉克间的经济合作料将不会一帆风顺。短期来看，伊朗借助伊拉克对抗美国制裁的行动似乎在奏效，但美国目前的“妥协”只是权宜之计;从中长期来看，如果美国对伊朗制裁持续或加剧，伊朗与伊拉克间的经济合作肯定会遭遇更多阻力和障碍。

（作者为中国社科院世界经济与政治研究所助理研究员）