特朗普为何撤签《武器贸易条约》

郭晓兵

4月25日，特朗普在美国全国步枪协会年会上演出了颇具戏剧性的一幕。他在讲台上拔笔签署文件，宣称将代表美国收回奥巴马政府在《武器贸易条约》上的签字，然后将笔扔到人群里。四天后，他致函参议院，称参加《武器贸易条约》不符合美国利益，决定从参议院撤回该条约。《武器贸易条约》是一个什么样的条约？特朗普为什么要撤签呢？

《武器贸易条约》是国际上第一个监控常规武器国际贸易的多边条约，由联合国大会于2013年4月2日通过，2014年12月24日正式生效。迄今，已有130国签约，96国批约，其中包括法国、德国、意大利、西班牙和英国等主要武器出口国。其核心内容是规定缔约国应建立国家控制系统规范常规武器出口，在出口时应评估这些武器是否会用于侵犯人权、转向非法市场、破坏和平与安全或严重破坏进口国的社会经济发展。它还对武器的出口、进口、过境、转运和中介活动都做出了规范。条约涵盖的武器类型包括“7+1”，即“联合国武器登记册”规定的7类武器——作战坦克、装甲战斗车、大口径火炮系统、作战飞机、攻击直升机、军舰、导弹和导弹发射器，外加小型武器和轻武器。该条约并不完美，例如没有禁止向非国家行为体出售武器，但它确立了国际常规武器贸易的基本规则，促进了各国加强常规武器出口管制，有利于打击非法武器贸易。

特朗普撤签标志着美国相关政策的重大调整。2014年4月联合国大会表决通过《武器贸易条约》时，奥巴马政府投了赞成票，同年9月签约。2016年12月，奥巴马将该条约提交给参议院。当时，奥巴马给出的签约理由主要有三点：一是该条约有助于国际和平与安全，减少了人道主义风险。二是不会给美国增加新限制，因为美国的常规武器出口管制“已经达到或者超过条约的要求”，无需为履约而进一步立法。三是推动其他国家加强常规武器出口控制，可为美国军火商营造更公平的竞争环境。但特朗普政府对条约的看法与奥巴马政府截然相反，他认为该条约只会限制美国，而不能限制美国的对手。一是长远来看，美国的常规武器出口将受制于《武器贸易条约》。该条约规定常规武器出口不得用于违反国际人道主义法和国际人权法的行为。目前看，该规定对美国没有影响，但随着国际人道主义法和国际人权法不断增加新的内容，例如禁止在城区使用炸弹等，恐会影响美国武器出口。主张撤签的传统基金会研究员布罗蒙德将《武器贸易条约》比作自动扶梯，一旦踏上就无法控制自己未来前进的方向。二是《武器贸易条约》不可核查，缺乏激励措施，无法限制其他国家的常规武器出口。受其约束，西方国家的武器出口会减少，而尚未签约的其他武器出口国将因此获利。因此，只有撤签，才能彻底解除条约对美国的束缚。

特朗普撤签反映了其单边主义和民族主义的外交理念，但推动其撤签的还有更深层次的国内政治动因。4月25日亲眼目睹特朗普撤签“现场秀”的观众是美国全国步枪协会会员，该组织是特朗普的重要票仓之一，会员500万，2016年总统大选中曾向特朗普提供3000多万美元政治献金。它一直抨击《武器贸易条约》挑战了美国宪法第二修正案规定的持枪自由。为备战2020年大选，特朗普急需拉拢该组织，因此他对观众高呼“我们永远不会允许外国官僚践踏你们的第二修正案自由”，并要求全国步枪协会成员投票支持他。

特朗普的撤签之举将带来一系列连锁反应。一是将加大美两党分歧，控枪问题已成两党斗争焦点之一。民主党大力抨击特朗普撤签，美参议院外交关系委员会资深民主党参议员梅嫩德斯称此举是“短视的决定，基于虚假的前提和危言耸听，危害了美国的安全。”民主党众议员恩格尔说，对于特朗普来说，支持他的右翼阵营比美国的国家利益及全球领导力更重要。当前，由于美国枪击案频发，控枪呼声高涨。两党势必以此为由头展开激烈角逐。二是欧美摩擦随之增加。特朗普政府陆续退出应对全球气候变化的《巴黎协定》和伊核问题全面协议等多边协定，美欧矛盾逐渐累积。旧怨未解，新怨又加。欧洲国家是当年达成《武器贸易条约》的主要推手。对于美国撤签，欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼毫不客气，称其将妨碍打击国际非法武器贸易的斗争。三是将牵动国际军控体系调整。《中导条约》行将就木，《削减进攻性战略武器条约》岌岌可危，《武器贸易条约》又失去了美國支持。扼制恶性军备竞赛和武器扩散的一道道枷锁正被打开，国际安全前景堪忧。