浅析PPP投融资模式在市政建设中的运作与实施

刘锋

摘要：本文针对市政建设中PPP投融资模式的运作与实施展开分析，并且提出了有针对性的完善措施，旨在为相关研究提供参考，对当前我国市政建设而言具有一定的参考意义。

关键词：PPP投融资;模式;市政建设;运作与实施

中图分类号：F832

文献识别码：A

文章编号：1001-828X（2019）010-0337-01

一、PPP投融资模式在市政建设中运作现状和面临的问题

（一）融资主体和融资模式十分单一

在传统的市政建设中，建设模式基本都是“政府或政府投融资平台公司投资建设并运营”，这种模式下的市政工程建设资金来源主要为财政拨款或政府投融资平台融资，资金筹措渠道单一。当前的这种融资方式，不能有效满足不断规模扩大的市政建设需求，在一定程度上加大了国家財政的压力。

（二）民间资本参与市政建设的积极性不高

合作周期长、成本高、投资大是当前我国市政建设项目的主要特点，有的项目经济效益比较低，有的项目垄断性比较强，有的项目又没有明确的风险分担机制和回报机制，导致一些民间资本对与政府开展合作存在顾虑，担心政府能否有效履约，投资能否回收。加上失败的合作案例时有发生，更加重了社会资本通过PPP投融资模式参与市政建设的担忧。

二、在市政建设领域推广PPP投融资模式的完善措施

以北京地铁四号线PPP项目为例，该项目是我国城市轨道交通领域首个PPP项目，项目概算总投资153亿元，地铁线路长度28.2km。

通过该项目实践我们可以看到，应用PPP项目模式的优势主要有四点：一是引入社会资本后显著减少了当时北京市政府财政压力，二是增加了私营企业参与度，使民间资本在我国基础设施建设中得到有效配置，三是政府和社会资本共同分担风险，实现了建设与投资方所承担风险的降低，同时，还加大了项目融资的成功几率，又间接增强了政府对项目的控制，四是实现了北京市轨道交通行业投资和运营主体多元化突破，形成同业激励新格局，促进了相关技术进步和行业管理水平及服务水平提升。

（一）创造民间资本参与PPP项目的良好环境

政府需要在市政建设领域不断加大开放力度，不以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目。在制定PPP政策、编制PPP规划、确定PPP项目实施方案时，注重听取、吸收采纳民间资本的意见建议。不断优化营商环境，构建“亲”“清”新型政商关系，为民间资本参与PPP项目创造更加公平、规范、开放的市场环境。要加快完善法律法规，规范政府履约行为，切实保护投资方合法权益。探索下调PPP项目资本金比例，将项目资本金比例的决定权更多的交给相关的市场主体自主决定。在维持项目资本金现有比例的情况下，完善对项目资本金出资来源的认定机制，引入永续债、优先股等工具，优化项目资本金的结构。这样才能鼓励民间资本参与市政建设，促进PPP投融资模式更好发展，提高我国市政建设效率。

（二）合理安排PPP项目财政支出责任

为应对PPP项目实施过程中的不完全性及目标冲突，PPP项目必须进行有效的风险共担机制，形成行之有效的激励机制，这样才能提供更加高效的公共服务产品。

应用PPP投融资模式不应追求政府支出责任降低的短期诉求，而应充分考虑财政可承受力，将PPP项目相关财政支出责任纳入中长期财政规划框架予以规范化。依据政府还款来源，将PPP项目支出责任进行相对清晰的划分，以便更好匹配预算安排。

（三）加强市政建设PPP项目风险管理建设

在应对政策风险和金融风险方面，政府部门具有更有力的处理优势，因此需要充分激发政府与社会资本合作优势，将这些风险共担出去，这样才能显著减少可能产生的风险，保障PPP投融资市政建设项目的顺利实施。在进行ppp项目风险费分担结构的设计时，政府部可以根据政府部门、民间资本、贷款银行及其它投资人等各方获利多少的原则进行项目风险分担结构的合理划分与设计，提高PPP项目实施方案的吸引力与各方投资的满意度。只有项目方案具有强烈的吸引力，才能使项目具有可操作性，达到促进大量民间资本进入我国市政建设领域之目的。

（四）构建互信合作机制，充分发挥PPP专业咨询机构的积极作用

1.应用公私合作PPP投融资模式的市政建设项目通常具有长期性，需要合作双方基于互信的条件下建立良好的合作基础。在市政建设中应用PPP投融资模式能够充分发挥政府和民间资本的优势，从而形成相互信任的关系。要建立合理分担风险机制，政府部门主要承担政策风险，社会资本方主要承担运营、维护等方面的风险，双方承担的风险要和双方的能力相适应。这样才有利于PPP合作各方构建相应的互信合作机制。

2.专业咨询机构可以为政府提供全过程的咨询服务，包括前期准备、选择社会资本、谈判、签约等等。能够最大限度的保证项目规范、专业地实施，并能从如下方面提供项目运作成功率。因此在市政建设项目中应用PPP投融资模式，必须要充分发挥相关专业咨询机构的积极作用，保障PPP项目顺利实施。

（五）构建完善的监督与管理机制

一方面要加强政府部门的机构建设和人员业务素质提升，另一方面要引进专业型高素质人才，培养一批既有理论支撑又有实践经验的PPP项目管理人才。政府可以充分发挥中介咨询、顾问单位等第三方咨询管理机构的监管服务作用，强化对政府监督机制的构建，实现专人、专事、专用，规范项目评估、管理方案制定和项目绩效考核，加强对市政建设项目的有效监管。同时政府做好PPP监管的顶层设计，要建立适合PPP项目的管理办法、操作指南、标准体系、标准化合同等各项规范，明确政府部门在PPP项目中扮演的角色，在维护公众利益的同时也要保证社会资本得到合理收益。社会资本也需要对政府行为进行约束和管理，形成相互监管并互相制约的机制，保证PPP项目持续健康发展。

三、结语

综上所述，应用PPP投融资模式需要形成有效的风险共担体制，提高项目建设抗风险能力，加强项目监督管理建设，促进互信合作，这样才能有效缓解政府财政压力，充分发挥PPP投融资模式的积极作用，促进PPP投融资模式在市政建设领域的有效利用。

参考文献：

[1]杨庆云.市政公用行业PPP项目实操的思考和建议[J].甘肃科技纵横，2018，47（12）：64-67.

[2]李素梅，杨杰，张庆，邢钟丹.我国PPP模式发展路径分析及比较研究[J].工程管理学报，2018，32（6）：52-57.

[3]王润泉.我国PPP模式的演进发展历程[J].农业发展与金融，2018（12）：42-45.337