高质量发展背景下江苏乡村产业振兴问题思考

周莉雅 李晓清

摘 要：在高质量发展背景下对江苏乡村振兴过程中的发展主体、受益主体、如何提高投入产出效率等重点问题进行了分析，提出要围绕土地、劳动力、技术、资本等产业发展的核心要素进行制度性创新，最后从土地、财政金融和科技创新等方面提出了具体的政策建议。

关键词：乡村产业振兴 高质量发展 江苏

乡村振兴是高质量发展的重要组成部分，乡村产业高质量发展是乡村振兴的基础。工业化和城市化进程导致生产要素不断向城市集聚，乡村吸引优质资源的能力不断削弱，加上很多乡镇企业未能实现向现代企业制度的转型，乡村产业依靠传统的发展模式难以为继。《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出要振兴乡村产业，吸引农民返乡创业。当前，乡村的产业发展环境、投入产出效率、就业容纳能力等都远未达到对返乡创业人员足够的吸引力。要实现乡村产业高质量发展，核心就是要提高乡村产业的投入产出效率。

     一、乡村产业发展重点解决的问题

（一）明确乡村主导产业

当前，乡村吸引优质资源的能力较弱，因此，乡村产业发展的门类不宜分散，要把优质资源向主导产业集聚，围绕主导产业，形成配套的产业链。目前，很多乡村没有深入挖掘自身的资源禀赋和产业基础，产业多元化发展存在跟风发展乡村旅游的现象，导致乡村缺乏有效的产业支撑，产业对当地的利税作用较小。发展乡村产业，要深入挖掘地方禀赋，充分研究产业基础，发展可根植于农村土壤的、可持续的、可替代性小的产业。

首先，江苏人口密度高、农户生产经营较为分散，2017年农业人均创造增加值仅为5.1万元，用高质量发展理念向土地要效益已成为农业发展的重中之重。要按照总书记“把饭碗牢牢端在自己手里”的要求，通过建设高标准农田、提高绿色有机农产品比重、降低粮食生产成本、完善粮食价格保护政策、建立农业产业风险补偿机制等手段提高种粮收益，稳定耕地面积，让农民回归土地。

其次，江苏拥有较为完善的工业体系，要依托产粮大省优势，在农产品精深加工上下足功夫。2015年，江苏省农产品加工总产值为19759.9亿元，与農业总产值之比为2.81，按照相关规划，到2020年，江苏省这一指标达到3.2：1，与发达国家仍有差距。因此，要大力发展农产品加工业，鼓励工商资本投资，加快培育龙头企业，支持种养大户、家庭农场、合作社等新型农业经营主体发展加工业，以乡镇为单位培育知名农产品加工业产业集群。

最后，要切实提高农业的多元化功能。2017年，江苏乡村三次产业就业结构为27.9∶ 47.2∶ 24.9，从就业机构来推演乡村产业结构可见，乡村第三产业发展明显不足。要加快农业融合发展，通过对上级市县产业的细化分工，形成乡村产业基地，逐步形成能吸纳当地农民参与的产业链，但要避免有的项目披着“农业”的外衣做旅游或房地产项目，避免通过高杠杆制造“虚假的乡村繁荣”。

（二）让农民成为乡村产业发展受益主体

1.提高农民收入。让农民成为乡村产业发展受益的主体，就要让农民在乡村产业发展中提高收入，即提高工资性收入、经营性净收入、财产性净收入和转移性净收入。据相关研究，土地已取代利息收入，成为农村居民家庭财产性收入和转移性收入的最主要来源。当前，由于种粮比较效益低，导致农民种粮积极性不高，小农户想成为乡村产业振兴的主体难度比较大，也是不现实的。

2.扶持农村集体经济。在政策导向和现实条件下，要让农民成为乡村产业发展受益主体，就要重点扶持发展农村集体经济，并给农村集体经济上“三道保险”：第一道保险是将集体统一经营管理的资产折股量化到人，确权到户，确保资源变资产、资金变股金、农民变股民;第二道保险是村集体经济的经营主体通过招商、吸引能人的方式确定，村集体经济组织不参与经营，规避村集体经济经营风险;第三道保险是设立村集体经济风险补偿资金池，提高各类资本投资经营农村集体经济的信心和热情，保障投资人的权益，实现村集体经济全覆盖。

（三）提高乡村产业投入产出效率

乡村产业的核心是农业，要提高农村经济的资产收益率，就要想方设法提高农村的土地产出率、劳动生产率、资源利用率和科技贡献率，提高农业综合生产能力。

首先，要通过大力发展高效生态农业来提高一产的投入产出效率。以徐州市睢宁县魏集镇为例，普通的大田作物亩均收入约为200-300元，而魏集镇的稻田养殖目前有10000亩，稻蟹亩均综合产值约2.2万元，去除基础设施建设、原材料投入、经营管理等费用支出约1万元，纯收入约为1.2万元。可见，乡村第一产业投入产出效率提升的空间非常大。因此，要通过提高种粮收益，提高农民种粮积极性，切实发挥农业的农产品供给和生态屏障功能。

其次，要因地制宜地提升乡村第二产业投入产出效率。苏南地区要加快乡镇企业向现代企业制度转型。在高质量发展背景下，乡镇企业势必要由曾经的低劳动力、低环保标准、低土地成本，甚至是对知识产权的滥用，倒逼向现代企业制度转型。苏中苏北地区乡村重点发展农产品加工业，要注重改变加工技术方式，拉长生产—加工—交易等各个环节产业链，培育特色产业集群。

最后，在推动农村产业融合发展中提高投入产出效率。推动农村产业融合发展，要注重体现项目的多样性和特色化，与乡镇所在市县的“双创”相结合，把有条件的乡村培育成双创基地，把旅游功能、文化功能、生态功能等叠加到乡村产业之中，凸显农业融合发展的差异化竞争能力。

     二、乡村产业发展的制度性保障

（一）农村土地制度

加快农村土地制度改革，进一步释放农村土地红利，当前重点应围绕农村建设用地展开，即宅基地、经营性建设用地制度改革。

一是积极推广常州市武进区试点经验，推行集体经营性建设用地入市，让农民充分享受集体经营性建设用地的使用权利、收益权利和处分权利。但在这一过程中，要注重用地指标向农村产业、乡村公共设施和公益事业建设用地倾斜，防止过度的农村土地城市化。

二是推进农村宅基地制度改革，探索完善宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。通过宅基地制度改革，着重破解农户资格权界定、审批管理、有偿使用和退出等问题。

（二）农村集体产权制度

江苏省于2018年三月出台了《江苏省关于深化农村集体产权制度改革的实施意见》，对农村集体资产管理、农村社区股份合作制改革、多种形式发展农村集体经济等做出了明确部署，这里只围绕发展农村集体经济，从农民股份权能流转和产权交易市场体系进行探讨。

首先，赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能，实现农民按份（股）享受集体资产收益的制度改革，这是保障农民作为乡村产业振兴收益主体的重要保障。在这一过程中，要选择已完成改革地区开展权能流转试点，积极探索赋予股权的继承、转让、抵押、担保等权能实现形式，着力破解股权权能不完備问题。

其次，充分发挥市场在资源要素配置中的决定性作用，健全完善省、市、县、乡四级联网联动的农村产权交易市场体系。当前重点依托农村综合产权交易所、公共资源交易中心以及农村土地流转中心等建立公益性的农村集体资产产权交易平台，构建产权交易体系。同时，抓紧制定江苏省农村集体资产管理条例，全流程强化管理模式。在农村集体产权制度中，要强化利益联结机制，通过投资商—村集体—村民入股分红等形式，保障农民在就业增收方面有更强的获得感，确保农民的切身利益。

（三）城乡融合发展体制机制

1.资金方面。重点建立健全财政农业农村投入优先保障机制、创新乡村振兴多渠道资金筹集机制、加快构建财政涉农资金统筹整合长效机制。通过财政资金使用的有效监管和绩效考核，切实提高财政资金的使用质效。同时，不断完善农村市场环境、信用体系、生态环境、产业保险制度等一系列配套举措，完善农村多渠道投入保障机制。

2.技术方面。深入推进农业科技体制机制改革，从品种、技术、机械、加工等农业全产业链环节进行关键技术创新，推动创新要素向农村汇聚，推进科技创新成果与农业发展紧密对接，不断激发农业科研创新活力。

3.人才方面。建立专业人才统筹使用制度、人才流动制度、人才服务保障制度、人才培养制度等，为人才发展与市场需求提供精准匹配，为人才的成长、流动提供畅通的渠道，为人才的扎根落地提供完善的配套服务。

     三、乡村产业发展的政策支持

（一）土地政策

土地政策要围绕“资源变资产”的主基调，构建农村土地管理政策体系，探索将农村生态、文化、土地等资源资本化。加快农村宅基地的空间置换，实现行政区范围内的土地增减挂钩。江苏省耕地保护任务重，在城乡融合发展过程中，土地流转的指标应向农村生产建设用地倾斜。对于脱贫攻坚地区，通过土地整治，提高地区的造血功能。对于农产品精深加工、科技含量高的第三产业和创新创业等给予土地指标奖励。抓紧研究制定、调整完善土地出让收入使用范围，提高用于“三农”的比例，推动将跨省域补充耕地指标交易和城乡建设用地增减挂钩节余指标省域调剂所得收益，全部用于巩固脱贫攻坚成果和实施乡村振兴。

（二）财政金融政策

《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出，农业是生态产品的重要供给者，乡村是生态涵养的主体区，生态是乡村最大的发展优势。农业承担着重要的生态屏障功能，对于有机农业或者相关指标符合绿色高效农业发展标准的，可以适用于生态补偿。对于利用地理标志发展的知名区域性品牌，给予减免税收优惠。在设区市层面，设立农业产业投资基金，成立专门的农业融资担保平台，提高农业保险的品种和赔偿标准。当前，农村三权抵押机制尚未成型，存在农村创新融资产品少、商业银行服务力度不足、农业保险滞后等一系列现实问题，要积极探索发展涉农债券、农村融合产业债券、绿色债券等，把农村的生态资源、土地资源、文化资源、乡镇企业资产等打包，实现资产证券化，推动乡村资源资本化，力争把江苏建成全国资源资本化试点省份，或者选择部分市县作为全国试点市县。进一步提高农民返乡创业帮扶资金标准，简化农民创业贷款流程，设立农民创业贷风险池，出台《农民创业贷风险池管理办法》。

（三）科技创新政策

以各类农业科技园区为载体，积极引进农业科研院所，建立产业技术平台，加快科技成果转化交易，促进产学研协同创新。借鉴以色列的首席科学家制度，设立若干农业首席科学家办公室，对引入的一定规模的科研机构给予奖励。用“不求所有，但求所用”的思维，以“工作坊”的形式，吸引农业相关领域科研人员带着成果到乡村创业，允许科研人员以技术入股，简化科技成果转化流程，将高校科研与农村市场需求紧密结合，让农村成为新一轮创新创业的又一主阵地。

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（周莉雅、李晓清，江苏省宏观经济研究院）