法治之路

文 本刊记者 冯涛

当前，公路“一法两条例”（《公路法修正案（草案）》《收费公路管理条例（修订草案）》《农村公路条例（征求意见稿）》）刚刚完成意见征集，交通运输综合行政执法改革如火如荼，深化收费公路制度改革、取消高速公路省界收费站等重大工作加速推进，治超工作进入常态化阶段，涉路法律纠纷频频引发社会关注……可以说，在当前由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重要战略机遇期，公路交通几乎所有的重点、难点、焦点工作都与法律有着紧密的联系，公路交通法律的制定、普及、执行、使用和修订，无不对行业的发展产生着重大影响。

“懂公路的不懂法律，懂法律的不懂公路，既懂公路又懂法律的人太少了！”3月19～22日，2019全国公路治理车辆超载超限研讨会暨第八届全国公路法律与路政管理研讨会在珠海举行，中国公路学会法律工作委员会筹备会同期召开，筹备会上有多位公路交通法律学者都表示，当前行业法律力量薄弱，已经不适应交通运输发展形势，这种情况亟待改变。

建路网，也建法网

根据交通运输部于2016年11月发布的《关于完善综合交通运输法规体系的实施意见》，公路法规系统由公路基础设施法规子系统和道路运输法规子系统构成。当前，公路交通行业运用得最多、与行业联系最紧密的公路基础设施法规子系统由《公路法》和《收费公路管理条例》《公路安全保护条例》组成，《公路法》是公路管理中效力层次最高的规范性文件。

《公路法》全称为《中华人民共和国公路法》，自1998年1月1日实施以来，对规范公路建设和管理，促进我国公路交通的跨越式发展，适应经济社会发展和人民生活的需要发挥了重要作用。

20年间，作为公路基础设施方面唯一的一部法律，《公路法》的每一次修正都体现了行业的进步，推动着行业的变革。“费改税”、明确超限车辆运输的审批、加强《治安管理处罚法》与已废止行政法规的衔接、禁止可能损害路面的机具在公路上行驶、政府还贷公路收费权转让的行政审批问题的改革……《公路法》的高频多次修正，反映出公路与人民的生产生活联系得越来越紧密，也反映出法律在一定程度上滞后于公路交通迅速发展的现状。

面对推进农村公路建设和深化收费公路制度改革的新形势和新要求，2018年12月20日，《公路法修正案（草案）》《收费公路管理条例（修订草案）》《农村公路条例（征求意见稿）》向社会开展了为期一个月的公开征求意见，其中关于“两个公路体系”发展思路的确立、农村公路地位的进一步明确、收费公路建管养资金筹措及管理、政府主体责任的明确等内容引发社会关注，特别是多次征求意见但迟迟未能出台的新版《收费公路管理条例》更是让行业期待。此外，《农村公路条例》出台后，公路基础设施法规子系统也将进一步丰富和完善。

建设现代化综合交通运输体系是我国交通运输事业发展的基本目标和方向，与之相对应的综合交通运输法规体系框架由跨运输方式法规系统、铁路法规系统、公路法规系统、水路法规系统、民航法规系统和邮政法规系统六个系统构成，目前已有的交通运输部门法包括《公路法》《铁路法》《海商法》《民用航空法》《港口法》《道路交通安全法》《航道法》等7部法律，还包括一批行政法规、若干地方性法规和部门规章。

中国工程院交通强国课题组曾建议，应尽快制定《中华人民共和国交通运输法》，统领其他各种交通法律法规，在内容上调整交通运输领域的基本及共性关系，与《公路法》《铁路法》等相对专门领域的法律形成明确分工。

要执法，也要普法

在公路法规系统不断完善的过程中，公路执法工作也不断发展变化，面临着巨大的挑战。

“全国路政都找不着主。”在中国公路学会法律工作委员会筹备会上，有专家指出，交通运输部当前并未设置执法或路政的专门处室，这反映出在行业发展重点长期处于建设领域的情况下，路政执法的管理和服务意识仍然缺乏，路政执法工作在一定层面上处于较为尴尬的位置。

随着地方交通运输综合行政执法改革的深入，交通运输部作出确保2019年3月底前完成交通运输综合行政执法队伍整合组建工作的部署，各省份改革方案陆续“揭盖”。此次改革直指机构重叠、职责交叉、多头多层重复执法等问题，改革过程中的事权划分、人员安置、队伍稳定等成为改革的难点和焦点问题。

在具体的公路执法工作中，最为典型的问题当属治超工作。虽然“超限入刑”的问题经过多年推进仍然未能实现，但治超工作最大的困难却不是在立法层面，而是在执法层面。

“在治超方面，我觉得我们需要做的事情是抓落实。”交通运输部公路局路网管理处副调研员贺志高认为，治超工作仍然存在屡禁不止、执法不规范等问题，趋利执法、权力寻租时有发生，甚至出现“一严格执法就乱作为、一规范执法就不作为”的怪象。针对这些问题，需要从制度上进行完善，狠抓规范执法、构建严密的治超监督体系也必不可少。此外，非现场执法、信用治超等手段也将发挥巨大的作用。

会议纪要

2019年3月20日，全国公路治超工作专题座谈会暨中国公路学会法律工作委员会筹备会在珠海举行。本次会议邀请到了交通运输部公路局分管领导、中国公路学会及部分省份公路学会领导、多个省份交通运输执法部门主管领导及主要负责人、高校及科研院所专家学者、公路运营企业法律顾问、法律界人士及多家技术企业负责人，就公路治超工作和中国公路学会法律工作委员会筹备工作展开专题座谈，与会代表重点就当前治超工作所面临的困难和法律工作委员会筹备过程中的具体问题进行了充分讨论并提出积极的建议。

会议认为：

公路行业目前正面临机构改革、执法改革，也急需第三方专业法律团队对现行法律法规进行全面的调研、谋划，搭建行业诉讼交流平台，为行业提供高质量的法律咨询和顾问服务，并为行业法律决策提供智力支持。

中国公路学会法律工作委员会的成立很有必要，建议尽快建立中国公路学会法律工作委员会的机构，尽早开展工作，将全国公路法律方面的组织和人才纳入委员会的平台，与会人员及相关单位将大力支持中国公路学会法律工作委员会的筹备工作。

中国公路学会法律工作委员会应该承担包括普法、说法、评法等职能，为各地提供法律咨询服务和法律问题交流平台，也可以成为政府购买服务的对象。

中国公路学会法律工作委员会的会员应分为个人会员和团体会员，并且可以开展一些专业评比活动。

我国公路治超工作主要应该抓政策落实，在确保安全的基础上，在硬件建设和系统融合等方面不断提升服务水平，同时加强对从业人员的培训。中国公路学会法律工作委员会在成立后，也应该加紧对治超法律的梳理和研究，为行业治超提供助力。

需要注意的是，公路执法工作只是一种点状的事中纠正机制，受限于人力、技术、装备等因素，在实际工作中难以做到无死角的全覆盖，也容易在终止违法行为的过程中产生执法矛盾。要弥补这些缺陷，公路执法工作不仅要在技术和机制上有所创新，也离不开普法行动，应按照“谁执法谁普法”的原则，通过对公路路政管理法律法规和政策进行宣传与解读，从思想源头减少违法行为。2014年6月，交通运输部发布《关于加强公路路政执法规范化建设的若干意见》，其中将每年5月份确定为全国路政宣传月，普法工作的重要性由此可见一斑。

做被告，也做原告

很多公路行业的企事业单位还存在专业法律力量储备不足的问题，一旦出现涉路法律纠纷，很容易应对失当，轻则输了官司，重则造成错误示范，对行业产生不良影响。

近年来，司乘对公路交通的服务要求越来越高，社会法律意识普遍增强，加之对部分判例的误读，当出现生命财产损失时，即使与公路无关，也会将公路经营管理单位列为被告方以期获取赔偿，给公路经营管理单位造成了不少困扰。

在审理由遗撒物引发的高速公路事故案件中，被告席上常常出现高速公路经营管理单位的身影。高速公路管理单位负有对公路进行日常养护，保障公路安全、畅通的义务。一般认为，高速公路管理单位若是按照国家或地方标准中行业技术规范的要求尽到了清扫义务，就不能认定其“疏于养护”，在该前提下，由遗撒物引发的交通事故不应由公路方承担赔偿责任，但若是经营管理单位无法证明道路管理维护不存在缺陷，则很难在类似案件中免责。

其实，公路行业面临的涉路纠纷案件常常具有一定的共性，往往能相互提供借鉴和参考。以高速公路打击偷逃通行费行为为例，虽然现行法律法规并未对逃费行为明确定罪，但通过各地的法律实践，已经形成以抢夺罪、诈骗罪、合同诈骗罪、危害公共安全罪、故意毁坏财物罪、聚众扰乱社会秩序罪、聚众扰乱交通秩序罪等罪名定性的案件库。

表.超限产生的内在机理

公路行业相关单位也应该通过公职律师和法律顾问建立起自己的法律队伍，培养出既懂公路又懂法律的智囊团。此外，公路行业也应该建立为行业服务的法律智库，在立法、评法、普法、执法、用法等方面汇集公路声音。据了解，各地交通主管部门和公路管理单位都呼吁搭建公路法律领域的全国性组织和交流平台，为推动公路管理法治化提供服务，目前，中国公路学会已经做了大量的前期工作，相关筹备工作正在稳步推进。