基于合作平台的可持续规划实施机制研究——以瑞典瓦斯略项目为例

戴金贝 曹云琥

东南大学建筑学院

在我国飞速发展的城市化进程中，日趋严峻的环境问题与资源紧张使人们不得不重新思考人与自然的关系，可持续发展的城市规划受到越来越高的重视。近年来国内涌现出大批“生态城”示范项目，然而在“生态城”的规划实践中却存在着“重编制、轻实施”的问题。虽然在规划设计方案的编制过程中投入了大量时间和人力成本，但在实施过程中，多元相关利益主体间的博弈给规划的实施带来了更大挑战。实施主体对规划实施过程缺乏控制与经验，导致生态城出现了经济压力过高、结果与目标存在差距等问题。通过在瑞典的实地考察，发现当地可持续建设项目在规划实施过程中有很多值得参考的经验，譬如政府组织下的合作平台、贯穿项目始终的可持续发展理念、与生态指标捆绑的土地出让条件等。在瑞典，哈默比湖城、皇家海港城等可持续城区的建设都为各方利益主体提供了协商沟通的良性平台和机制，为可持续策略的落地实施提供了保障。位于斯德哥尔摩的瓦斯略项目是瑞典最新的可持续发展规划项目之一，通过政府引导建立多方合作平台，追踪并确保可持续规划的实施推进。本文以瓦斯略城市发展项目为例，深入研究并揭示该项目中政府合作平台指导下的可持续规划项目的实施过程。

1 瓦斯略项目的愿景与可持续策略

瓦斯略项目位于瑞典首都斯德哥尔摩北部的一个处于快速发展的地区——索伦蒂娜区（图1）。由于地区的发展对未来新增住房面积有较大需求，在1988年版的上位规划中，瓦斯略区域被定位为未来的住宅区。同时，市政府发现需要对原区域内的供水等基础设施进行大规模改造，并且该区域需要更为全面的具有可持续性的规划设计。2003年，市政管理办公室受委托编制 Norrsätra和Södersätra地区的详细规划，规划起始时间为2008年Norrortsleden开通后，该地区可开始建设住房。瓦斯略区域被分为11个子区域，其中三个区域有详细的法定规划，分别是瓦斯略Väsjön广场、Norrsätra商业区和Södersätra。

1.1 规划愿景

在瓦斯略项目的规划前期，市政府基于调研及访谈提出未来该地区的愿景——一个小规模、多元化，且以自然为导向的区域，并在瓦斯略中心区营造出具有活力和生活氛围的场所感（图2，3）。

规划目标1：瓦斯略项目的目的是改变市民原有的生活方式，引导人们开展活跃的日常活动。

规划目标2：瓦斯略是一个多元、外向的区域。在这里，城市和大自然互动交融，社区配备有具有吸引力的设施，游客和居民都会自发来到室外的开放空间。

规划目标3：瓦斯略既是生活环境又是聚会场所。每个人都有运动和训练机会，都能享受具有创造性的环境，体验丰富的步行道，亲近并享受大自然。

1.2 可持续发展的策略

通过长期和周密的规划，政府制定了详细的目标和策略（图4），为住房与自然保护区、体育和娱乐区之间的密切互动性奠定了基础。位于Törnskogen和Rösjöskogen自然保护区之间的瓦斯略地区为活跃的生活提供了独特的条件。步行范围内有四个美丽的湖泊，其中Fjäturen、Snuggan和Rösjön大部分都处于未受破坏的大自然中，第四个湖泊——瓦斯略湖将成为新建筑聚集的中心点，连接广场、公园小径和长廊。瓦斯略区和Edsberg区之间是一个运动区，设有网球厅、足球场和Väsjöbacken滑雪场（图5）。

另外，政府全面分析了整个索伦蒂娜的蓝绿结构，以此为基础规划了瓦斯略的蓝绿线，创造了一个连接北部的Törnskogen自然保护区和南部的Rösjö森林的自然走廊，沿途为不同的人群提供体验良好的游乐环境与生活空间（图6）。

2 基于合作平台的实施过程

在项目全周期中，遇到了交通、环境等多个层面的问题，显然，这些繁杂的问题需要大范围的协同工作和各方面之间的密切交流，更需要为各方利益相关主体提供表达诉求的机会和协调矛盾的可能。

在瓦斯略项目中，市政府为了形成利益互诉的机制，以确保规划的有效实施，创建了交流合作平台——瓦斯略共识平台（Samsyn Väsjön），为各个利益相关方提供会面交涉和协调利益的平台，推动项目更好的发展。合作平台参与方包括瓦斯略和索伦蒂娜区的市政当局以及建筑商，参与形式包括联系沟通和各种活动。另外，许多利益相关者参与了开发，除了市政当局、建筑商之外，还有业主、Väsjöbacken、体育协会、该地区的其他协会和用户。合作包括协调、活动项目管理和联合调节，每年约8次。在方案全生命周期的过程中，这样的沟通合作平台为设计后续的实施和反馈过程提供了强有力的保障。

整个实施过程分为前期调研与战略组织、基础设施建设与环境整治、建设与监控以及运营与反馈四个部分，本文将从这四个阶段来研究瓦斯略项目基于合作平台的实施过程。

1 索伦蒂娜区位图2 瓦斯略中心现状航拍图3 瓦斯略中心城市意象图4 目标策略图5 功能分区6 蓝绿结构

2.1 前期调研与战略组织

基于Samsyn Väsjön平台，市政府联合瑞典工程咨询公司Sweco等瑞典绿色建筑公司，在项目前期进行调研，内容包括地块历史、考古调查、交通调查、雨水调查、噪音调查、环境影响评估等（图7～10）。这一切前期调研都由各工作单位合作完成并且在索伦蒂娜区的网站上公示，可供全区人民自由查阅。

前期分析为整个项目提供了明确的方向和愿景，Samsyn Väsjön平台的各工作单位也基于各项工作形成了分工明确的组织框架（图11）。

该项目的甲方是索伦蒂娜区政府，由政府决定是否批准项目指令并全面负责市政当局的开发活动，在项目实施过程中发挥领导和协调作用，监督其他委员会的活动，包括对瓦斯略地区的开发。城市建设局有权决定项目的任务、合同、调查和其他发展措施，从而更好地利用市政主管的发展预算。同时，建设局还有义务制定瓦斯略项目的详细计划，并促进一部分项目的租赁、地役权和其他使用权利达成协议。

瓦斯略项目小组是公务员体系下的一个机构，其任务是协调市级小组内不同级别需要采取的决定和措施，以使项目不偏离项目指令和项目计划。另外，该机构还负责对项目进行跟踪，并根据既定条例向各自的市级决策机构报告。项目经理负责制定项目指令、项目计划和项目目标，根据这些目标管理和指导项目，并负责项目计划的整体实施和相关文件的深入。瓦斯略部门的负责人也是瓦斯略地区扩建的项目经理。

2.2 基础设施建设与环境整治

在规划建设之初，即2013～2015年，咨询公司ÅF和Ramböll代表市政当局对Rökeriet和Väsjötorg等子区域内的污染情况进行了调查（图12），包括地面和地下水，以检测是否存在污染物以及扩散的潜在危险。

同时，为了评估该项目是否会对人类健康和环境产生不利影响，瑞典环境保护局使用了指南模型，以指导规划方案根据现场条件和该地区未来的土地利用情况进行调整。

与哈默比湖城和皇家海港城项目一样，在对土地和环境进行专项整治后整个建设过程才开始。索伦蒂娜区政府和索伦蒂娜能源公司（Sollentuna Energi & Miljö AB，以下简称SEOM公司）合作共同推动瓦斯略区域的扩建。SEOM公司的职责包括管理水、区域供热、电力、家庭垃圾收集和城市网络的扩展和服务，同时也为在索伦蒂娜建造房屋的人提供许多服务，如家庭垃圾回收、住户供电供水、网络光纤、区域供热和可再生电力的供给等。

另外，对该地区蓝绿线结构的重新组织，也是瓦斯略项目规划的重要组成部分。将蓝结构和绿结构连接在一起，构成沿着瓦斯略延伸至Rösjön的长廊，沿途将为市民和游客提供良好的生活空间和游乐环境，也对生态环境的改善起到促进作用。

2.3 建设监控

在具体建筑项目的建设过程中，索伦蒂娜区政府主导的这个合作平台也更好地协调了可持续发展与各利益相关者之间的矛盾。

对于市政当局自己建造并负责的一些公共建筑项目，建设过程会被分为多个阶段（图13），包括：

（1）需求分析。作为建筑项目的第一步，政府会与租户交流，听取租户对新房屋的需求，包括业务描述、背景描述、目标描述、风险评估等。

（2）可行性研究。政府会联合租户、设计师一起讨论不同的解决方案，并与需求分析进行比较，然后选择一个最优方案，制定计划文件，并与租户签订初步租赁协议。

（3）实际建设。市政府首先会根据目标租户的需求设计一个基础蓝图，然后据此指定建筑物的设计，联系将要建造的承包商，签订合同。一般情况下，从生产阶段、实际施工到最终建成都将由同一个承包商完成，这就保证了承包商直接对建设过程负责，同时也提高了政府与承包商的沟通效率。当施工工作完成并通过批准和最终检查后，项目会移交给租户。在此之前，项目责任人还会经历从建筑项目经理到市政交通、房地产部门（交通和房地产办公室是市政府的房地产部门，负责执行市政当局建设的项目）的转移，每一阶段对应一个责任人，保证了项目的完成度与质量，后期评估时也方便各方利益相关者的沟通交流。

（4）最后，市政当局会评估结果，以便吸取可用于下一次建筑项目可持续开发的经验教训。

同时，市政当局也会出让土地。土地分配是市政当局向市场参与者传递住房和商业用地的一种方式。市政当局的土地储备有限，为了确保每一块土地指示都成功完成，市政当局会采取土地咨询政策，发布土地指示，以确保所有建筑商和利益相关者都会得到平等对待。

索伦蒂娜区政府对城市发展的质量和长期可持续发展的社会构筑抱有很大的远见，并且认识到与活跃的开发者进行合作对话才是这项工作的关键，所以土地咨询政策和开发合同准则的修订，是政府通过与索伦蒂娜企业家组织的商业对话完成的——市政当局会衡量各公司的愿景，并对政策进行修改，其中心思想是尽可能以最有效、最透明和最可预测的方式进行土地指导。修订后的政策规定，当土地面临竞争时，价格不应成为唯一的评估标准，特别强调权衡环境和气候的影响，这种将出让条件与节能要求捆绑的做法，进一步促进了可持续发展理念的贯彻。

另外，在进行环境整治与项目建设的同时，市政当局的网站会同步发布工程的最新进展，向市民解释该举措的可持续发展意义，有利于提高市民的可持续发展意识，也会注明相关工程项目经理的联系方式，责任分配明确，潜移默化地鼓励市民参与到项目中来，促进市民与政府人员、开发商，甚至施工单位的交流。

2.4 运营与反馈

政府与Samsyn Väsjön平台的共同观点是瓦斯略项目需要进行联合沟通来组织各种活动，沟通渠道有多种，如瓦斯略官网（www.vasjon.nu）；通过社交媒体进行联合沟通（Facebook和Instagram）；通过谷歌进行广告和关键字优化；开展市场活动（如事件、标志、调查等）。通过Samsyn Väsjön平台，参与项目的开发人员通过不断更新的网络和社交媒体，收集感兴趣的反馈、每月流量报告等；参与市场组织及其会议（无需支付任何费用），并通过外部顾问代表建设者进行协调，同时建筑商与供应商直接商定协调运营市场渠道的成本。

在运营阶段，政府利用网络和社交媒体的优势，吸引了更多的利益相关者参与到瓦斯略项目中来，进一步拓宽了各方的交流渠道，并扩大了瓦斯略项目的影响力，深化了项目的完成度，更好地落实了项目开始阶段提出的愿景。不管是大的基础设施建设还是单个建筑项目建设，政府网站为住户提供了反馈渠道（图14），并提供了补偿政策，同时政府本身也会对项目进行跟踪调查，形成报告，吸取经验教训，为下一次项目做准备。

而瓦斯略项目在愿景阶段就把可持续发展观念纳入其中，并贯穿整个规划设计、项目实施以及管理评估阶段，同时通过一系列严格的环境目标、控制开发指标和规范细则，引导着生态社会朝着低碳目标前进。

在索伦蒂娜区政府看来，瓦斯略项目不仅仅是一个城市规划项目，对它更深刻的理解是一个促进城市可持续发展的交流平台——政府基于规划地段的土地所有权，与开发商共同协商交流，制定土地政策，以便把节能要求捆绑于土地出让条件，再加上监管评估环节，基本确保了可持续发展愿景的实现。相比之下，我国“生态城”的监督环节与后期评估环节都较弱，导致实际建设完成后很少有真正达标的“生态城”项目。另外，规划建设的利益相关方繁多，诸如技术提供商、能源供给商、施工单位等，这无疑提高了合作的难度，有碍于项目的推进，在这种情况下，索伦蒂娜区政府积极发挥协调者的角色，促进不同利益相关者之间的沟通，进而保障了合作效率与合作质量。推及我国，政府除了要注重监管与评估环节，还应积极搭建项目的合作平台，协调各个利益相关方的利益，建立公开、透明的利益交换与沟通的平台机制。

3 结语

在国内大多数生态城区的规划中，对于每个阶段（调研、设计、实施、反馈）的设计和把控还处于比较落后的阶段，现阶段国内大多数的生态城市依旧主要停留在设计层面，而对于前期分析和后期反馈的深入程度还远远不足。到了实施阶段，由于前期缺乏沟通交流，各方面之间的矛盾逐渐浮现，使得“生态城”的最终效果与预计目标存在比较大的落差。

7 交通模式分区图8 选取道路样本9 流量分析10 交通节点分析11 组织结构图12 现状调研13 建设流程14 公开信息反馈

图片来源

图1 为作者依据谷歌地图绘制；图2，3，5，6来源于网路；图4，11，13，14为作者自绘；图7～10来源于文献[1]；图12来源于文献[2]。