联合国维和行动中社区警务工作面临的挑战及应对

林志超 余红升

摘要：维和行动是联合国的一大创举，已发展为维护国际和平与稳定的重要手段。联合国警务行动的主要职责是维护任务区社会治安、监督指导当地警察执法、协助东道国选举等。社区警务是维和警务中的重要组成部分，在警务情报收集、维护社区治安稳定、预防和制止犯罪等方面发挥重要作用。但是，目前维和行动社区警务活动还处于初创阶段，面临许多挑战和困难，需要维和警察积极探索不同任务区社区警务的发展模式，为实现任务区安全稳定、社区群众满意而努力。

关键词：维和行动社区警务社区治安定预防和制止犯罪

一、维和行动社区警务活动的概念

维和行动社区警务活动是指以社区地理区域为基础，以警民联手为手段，以重建民众对当地政府的信心和服务当地民众为宗旨，维和警察通过蹲点驻守、沟通交流的方式，与社区建立长期合作关系，获取民众信任，动员和鼓励民众以多种形式参与到维和警务行动当中，形成行动协调、信息共享、共同研究，解决社区中的治安问题，形成警民联动的社会治安防控网络和有效的维护社会治安秩序和社会稳定的警务机制。

社区警务已经成为当今世界各国警务改革的基本方向，它是一种以预防为主、标本兼治、重在治本的警务运行模式。其核心内容是公安机关专门工作与群众支持相结合，通过建立和谐的警民关系，广泛动员、组织和依靠广大人民群众共同预防犯罪、维护治安，充分体现了警察和社区民众之间的紧密合作关系。社区警务的工作重点和方向就是以人民群众需求为导向，突出强调以人为本的原则。

社区警务中的警民联动防控体系，是指在开展社区警务工作中，为维护社区秩序，建设平安社区，提高社区民众生活质量，维和警察与民众充分互动、交流、合作、共赢，用较小的投入获得最优社会效益的一种社会治安防控體系。警民联动防控体系的主体是维和警察与社区民众，目的是预防犯罪，维护社区秩序，提高社区民众生活质量，建设平安社区。建立警民联动防控体系，实现维和警察与社区民众之间长期、稳定的合作，是社区警务工作的十分重要的内容。

二、维和行动社区警务活动的特点

（一）社区警务活动的复杂性

联合国维和行动在当前的国际环境下进入了一个崭新的发展阶段，在取得新成就的同时，维和行动压力上升、问题增多。尤其是许多冲突的产生是内部各政党、武装派别、各部落因为不同的宗教、种族、不同的利益诉求产生。虽然许多任务区社会已经保持基本稳定，但各方的利益纠葛仍然难舍难分，各方迫于国际压力达成短暂的停火协议，甚至各派只是利用停火协议，为准备战争赢得更多的时间和获得更多的战争资源，一纸和平协议随时可能被撕碎。所以维和任务区复杂的局势给维和警务行动的实施带来很大挑战。以南苏丹为例，由于许多反对派武装人员放下武器，化装成平民逃离到联合国维和军警保护下的难民营避难，于是政府军借口联合国维和行动保护反对派武装人员，对联合国实施维和行动百般刁难，甚至袭击维和人员，这加剧了维和行动的复杂性。在非洲维和任务区，许多部落酋长拥有最高权力，酋长能够根据个人的意志裁决社区纠纷和社区犯罪，在这里推动警务司法改革，鼓励社区民众用法律途径维护自身合法权利触动了部落酋长的利益，容易遭到部落酋长的抵触。所以在维和行动复杂变化的大背景下，社区警务活动也具有复杂性的特点。

（二）社区警务活动的互动性

在社区警务活动开展过程中，由维和警察引导，社区民众参与，双方共同解决社区当中涉及到社会治安、社会矛盾、违法犯罪等问题。社区民众可以向维和警察提供相关的犯罪信息和线索，遇到困难和治安问题可以向维和警察反映。维和警察也可以将社区最新的治安状况向社区民众通报，提醒社区民众做好犯罪预防工作。因此，社区警务活动的开展不是单方面，而是维和警察和社区民众双向互动的结果。如果任何一方对开展社区警务活动积极性不高，或者存在抵触心理，都会影响社区警务活动开展的效果。所以，社区警务活动具有双向互动性的特点。

（三）社区警务活动的长期性

社区警务活动作为维和警察联系民众最紧密的触角，在处理社区矛盾，维护社区公共安全中发挥着重要的作用。社区警务活动需要维和警察与社区民众密切互动，社区民众在维和警察的引导下，公共参与到解决社区警务问题的过程中，这个过程必须赢得民众的充分信任，民众才能与维和民警共享社区信息和情报。但与民众建立良好的合作伙伴关系不是一朝一夕就能实现，需要维和警察与社区民众长期进行沟通交流，彼此建立信任关系。这样，民众遇到需要解决的社区治安问题，才能向维和警察求助，维和警察也可以向社区民众了解到有价值的治安信息，双方合力解决社区治安问题。因此，社区警务具有长期性特点。

三、深化维和行动社区警务活动的重要性

（一）是维护当地社会治安秩序的重要保障

在维和任务区，由于民族矛盾、宗教矛盾、部落冲突导致的常年内战，社会矛盾突出，社会治安秩序混乱，违法犯罪活动频繁。维和行动能够预防和制止犯罪、保护联合国人员和财产、保护平民、重建战后秩序维护社会稳定。社区警务作为确保一方平安的重要举措，既是维和警务管理的一项重要工作，也是社区平安建设的重要内容。社区警务起点是社区，落脚点也是社区。维和警察深入到社区当中，通过警务协作和社区工作，民众将亟需解决的治安问题向维和警察反映，警民共同承担社区治安管理义务，完善社区治安防控体系，共同遏制犯罪，改善社会治安状况，解决治安问题，实现社区治安稳定，达到民众满意的结果。所以，开展社区警务活动是维和当地治安秩序的重要保障。

（二）是增强民众对当地政府和法治部门信心的重要因素

在维和任务区，由于经历过战火，法律制度和司法体系不健全，法制部门无法解决民众迫切解决的法律问题。同时，由于经济凋敝，政府往往无法及时向法制部门发放福利或薪金，这就导致执法办案部门向报案人索贿现象非常普遍，造成了许多犯罪嫌疑人通过受贿逃避法律的制裁，继续实施违法犯罪行为，严重影响民众对法制部门和政府的信任，许多民众渐渐放弃了通过法律途径维护自身合法权利。维和警察通过开展社区警务活动，以公正、正直、专业的精神解决社区的治安问题，和民众一起共同化解社会矛盾、预防犯罪。在这个过程中，双方相互沟通，通力合作，达成一定程度的默契。因此，从对维和警察的信任开始，慢慢对当地政府和法制部门产生信任，构建双方互相信任的良性循环。所以说开展社区警务活动是增强民众对当地政府和法治部门信赖的重要环节。

（三）能够提高维和警察信息收集能力

在开展社区警务的过程中，当地民众在与维和警察沟通交流时，往往会提供有价值的信息和情报，维和警察可以根据其所提供的信息和情报，对当地的治安状况进行分析研判，并及时将有关情况向社区民众通报。任务区提倡通过高新技术提高维和警察的信息收集和研判能力。社区警务作为一项警务基础工作，往往能够低成本的获取最新和最有价值的情报和信息，维和警察可以根据了解到的情报和治安信息采取有效的措施预防和控制手段，达到预防犯罪和制止犯罪的目的。因此，开展社区警务活动，通过警民相互协作，相互支持，形成警民信息共享的良性循环。

（四）有利于维和警力下沉、警务工作前移

在传统的维和任务区，“专业化警务”是一种“后发式、反应型警务”模式，在警情或者犯罪已经发生后维和警察才开始被动的接处警，这对犯罪的预防与制止极为不利。通过开展社区警务行动，维和警察深入到社区，从“被动型维和警务”向“主动性维和警务”转变，维和警察在社区民众的帮助下将犯罪消除在萌芽状态，从而起到事半功倍的效果，因此社区警务被称为一场新的“警务革命”。开展好社区警务工作，需要大量的维和警察下沉到基层一线收集大量的基础信息，了解社区民众亟需解决的困难和问题，这在某种程度上促进机关的警务人员从官僚化的警察管理体制中解脱出来，将警务阵地向社区转移，实现警务工作前移。

四、开展社区警务活动面临的主要问题与困境

（一）实施社区警务的前提条件不充分，警民良性互动不理想

对于一个健康的社会而言，良好的治理取决于政府与社会的良性互动，依赖于政府管理与社会自治的协调配合。维和任务区大部分是饱受战乱或者战乱后需要重建的地区，在这种情况下，当地政府机构不健全，法治不完善，经济发展不充分，社会自治十分不成熟。一些民众需要接受联合国人道主义救援，大部分民众经济上无法独立，国家与社会无法形成双向互动。从社区警务的定义来看，社区警务是公安机关的专门工作与群众支持相结合，通过与民众进行双向互动，共同预防和打击犯罪，维护社会稳定。但是由于社会经济发展落后，社区民众没有参与社区警务意识，民众参与意愿不高，维和警察与社区居民也无法形成双向互动，社区警务工作开展效果不理想或者无法正常开展。

（二）维和任务区人文环境复杂面临的自然环境恶劣

许多维和任务区，由于国家间各种族、宗教、风俗习惯、意识形态各不相同，许多维和警察在开展社区警务工作的时候，容易触碰文化风俗禁忌，引起社区民众反感。维和警察还会遇到语言障碍，任务区当地语言并不是维和警察的母语或者通用语言，即使是英语也存在较重的口音，因此維和警察和当地民众在沟通方面存在一定的困难。任务区各部族、各派别利益关系纷繁复杂，许多维和警察难以在短时间内对当地复杂情况进行充分地了解，甚至容易遭受敌视，这不仅给警察的人身安全带来很大的风险，也对维和警察开展社区警务活动带来挑战。

在维和任务区大多数自然条件恶劣。大多数非洲的任务区有雨季和旱季之分，在雨季到来时，往往由于大雨破坏原本脆弱的道路基础设施，维和警察无法到达社区开展警务工作。到旱季，则酷暑难耐，严重影响维和警察的身体健康和工作效率。恶劣的自然环境往往伴随着自然灾害和疾病，自然灾害包括飓风、地震、暴雨及其次生灾害，包括洪水和泥石流等。维和任务区的高温潮湿再加上国家缺乏基本的疾病防控能力，疟疾、登革热、黄热病、非洲锥虫被、血吸虫等各种热带疾病肆虐，不仅影响维和警务工作的开展，同样也威胁维和警察的生命安全。

（三）开展社区警务警力和资金投入严重不足

由于联合国维和体制机制所限制，维和警察的派遣一般都是联合国与各成员国互相协商，由于任务区战后重建困难重重，安全风险高，派遣国一般不愿意将大量本国警察人员派驻到任务区执行维和警务任务。同时，由于维和行动的扩张与任务的增多使得维和警察警力严重不足，大部分维和警察被派遣到参与传统的维和任务。如保护联合国人员和财产、保护平民和对东道国警察进行业务指导，所以维和警察在开展社区警务活动的过程中面临警力投入严重不足的严峻挑战。

长期以来，联合国维和行动面临很多难题，维和经费投入严重不足是其中一个主要原因。当前，由于联合国开始以更加负责任的态度发挥自身作用，国际社会也对维和行动抱有很高的期望。联合国维和行动已经突破了传统定义和形式，不仅数量上大幅增加、规模不断扩展，而且其所承担的任务也更加广泛。从传统的监督停火等单一维和行动转变为多维维和行动。但是由于联合国有限的经费本已在保证军事装备、军需供给等传统维和领域方面捉襟见肘，现在还要分配给社区警务等新增职能，所以经费问题显得更加突出。维和经费投入严重不足导致维和行动社区警务活动缺乏必备的相关电子信息装备，维和警察由于缺乏专业化的软硬件装备，严重制约着维和警察开展社区警务工作的效率。

（四）制度上的缺陷给开展社区警务工作造成困难

当前，联合国作为世界级的国际组织并没有大量的军警处于待命状态随时可供派遣，并且根据以往惯例，维和人员在任务区执行任务期限较短，许多维和警察开展社区警务工作不久，对社区还不甚了解就要面临被派遣回国的尴尬境地。同时，对在任务区表现较好的、工作能力强的维和警察又没有采取相应的政策挽留或者延长派遣期，造成了人才的流失。此外，由于社区警务作为联合国维和警察的一项新职能，联合国的培训大纲和教材并未涉及到社区警务，派遣前培训和甄选忽视社区警务的重要性也导致许多维和警察缺乏对社区警务工作必要的学习。目前出警国大多是发展中国家，许多维和警察在本国内并未积累相应开展社区警务的工作经验，因此，开展社区警务工作具有很强的局限性。

联合国作为世界上最大、代表性最广的国际性组织，其本身具有一定的政治性，复杂庞大的官僚体制严重影响了维和行动的效率。在联合国系统内部，有时为了寻求政治上的平衡，不得不以牺牲效率为代价。最明显的是在任务区申领必要的营房修建物资，程序不仅繁杂还需要很长甚至几个月的时间，所以这个全球最广泛的官僚系统所产生的制度性缺陷影响了维和行动的效率。

五、优化维和任务区社区警务工作的方法及策略

（一）破除沟通障碍，拓宽社区沟通渠道

沟通上的障碍阻碍了社区警务工作的顺利开展，维和警察应该把握主动性，积极拓展多主体的社会治理交流协商途径，倾听不同群体、不同组织的利益诉求，增强多主体间良性互动。

与此同时，还应创新社区警务信息共享机制。维和警察可以在社区定期召开治安信息共享会，定期将社区的治安问题通报给社区骨干人员，骨干人员也可通过会议将近期了解掌握的治安信息向维和警察反馈。此种方法不仅能增强双方的互动沟通，还能通过社区民众监督和督促社区民警解决治安问题。在创新社区警务信息共享机制过程中，要坚持以人为本，提高社会主体在社区警务中的参与度，把纠纷调解、社区防范等任务部分让渡给社区组织，鼓励社区民众参与到社区警务活动中，发挥自身作用，保护自身权益，维护社区稳定。

维和警察还应该加强自身的外语学习，至少熟练掌握一两门任务区通用的外语应该成为维和警察派遣的必要条件，熟练掌握当地通用语言的维和警察应该优先派遣，解决维和警察的语言沟通障碍问题。

（二）加大对社区警务活动资金支持

众所周知，由于资金投入不足，社区警务工作的开展面临尴尬的境地，尤其是许多软硬件设施无法满足要求。尤其在任务区，许多东道国社区警察在大树下办案，条件稍好州地区警务室也残破不堪，甚至东道国政府连警察的薪金都发不出，更别谈对开展社区警务活动提供更多的资金支持。因此，联合国应该鼓励更多的会员国加大对维和行动资金上的支持，尤其是西方发达国家更应该加大对维和行动的投入。联合国在拥有了充足的经费和资源后，还需要对资金进行合理分配和整合，将经费用到维和行动中最需要的地方，实现经费和资源的有效利用。

（三）重视运用信息技术驱动社区警务工作

没有信息技术手段的介入，社区警务信息化工作只能纸上谈兵，因此，通过信息技术驱动维和警务是联合国一直在推崇和鼓励的。社区警务信息的采集、录入离不开指纹采集器、执法记录仪、办公电脑以及搭建网络使用的路由器、交换机等硬件设备，还包括数据库、办公软件、音频和图像处理软件等软件设备。通过运用信息技术创建警务信息工作平台，充分发挥高科技产品在社区警务活动中的技术优势。

另外，信息化设备的运用离不开高科技人才。从目前的情况看，任务区的出警国和出兵国大部分是发展中国家，这些国家由于在警务行动中信息技术使用率较低，因此被派出的维和警察并不掌握使用信息技术驱动维和警务的相关技术能力。所以，提高信息技术方面的人才储备对社区警务的开展也具有重要意义。

（四）创新维和警务派遣培训机制，转变传统警务工作模式

在现有的联合国维和警察考核培训大纲的框架下，考核与培训存在不完善的缺点，甚至出兵国和出警国并未按照联合国培训大纲进行考核培训，许多专业素质不高，警务技能不强的维和警察也被部署到任务区。因此，特别需要联合国培训考核部门根据不断变化的任务区形势更新培训内容，同时在派遣前甄选评估增加对社区警务技能的考核。这一方面能促使即将派遣到任务区的维和警察通过培训对任务区如何開展社区警务活动有预先了解，也能够在某种程度上改变维和警察传统的警务思路和警务理念，为维和警察到达任务区开展社区警务工作打下良好的基础。

在人员方面，由于联合国没有自己的部队，这就需要联合国与出警国和出兵国加强沟通和协调，鼓励各成员国派遣更多优秀、业务精通的警务技术骨干赴维和任务区开展维和工作，同时适当延长维和警察在国外执行任务的期限。最大限度的确保社区警务行动顺利开展。

（五）在总部和任务区成立相应的社区警务领导小组

在总部的架构下，可在警务部门指导下的警察战略规划处增设一个社区警务领导小组办公室或者由专人负责社区警务管理工作。同时，也可在警察总监指导下的警务部门增设社区警务领导小组统筹、协调、推广任务区社区警务工作，要是增设专门的社区警务领导小组有困难，也可指定专人负责统筹社区警务工作。将社区警务工作统筹后，基层一线维和警察在开展社区警务工作时将获得更大的政治上和战略上的支持，遇到的困难和问题也能够及时解决，其工作的开展将更加得心应手。

（六）在维和任务区建立监督巡查体制，健全评价机制

良好的监督巡查机制是社区警务健康运行的重要保障。维和警察在任务区开展社区警务工作，这就需要一个监督考核标准，在条件不允许的情况下，可以依靠原有的联合国监督评估系统。同时也可以利用社会监督的手段对社区警务活动的开展进行监督，警务部门可以根据社区民众的满意度和社区治安状况的改善等情况对社区警务工作的开展进行一个综合的评价。必要时，也可公布投诉举报热线，让社区民众参与对维和警察开展社区警务工作进行监督。通过社会监督，促使维和警察有效履行社区民警的相关职能。维和警察在开展社区警务活动的过程中，也可以对积极参与社区警务活动的个人进行表扬，甚至给予奖励，调动社区民众投身社区警务活动的积极性。

除了必要的监督体系外，评价机制也是至关重要，对于治安状况良好，民众满意的社区警务警察，联合国和任务区有关部门可以适当给予奖励，提高维和警察工作的积极性，形成示范效应，推动任务区社区警务工作的顺利开展。对于敷衍了事，工作积极性不高的维和警察，也可给予适当的惩戒，以督促其尽心认真履职。

冷战结束后，国家间的冲突转变为国内冲突，维和行动也由单一的维和行动向多维的维和行动发展，维和行动社区警务活动是当前维和警务行动中一场重要的“变革”，也是为了适应任务区多维维和行动的发展需要。在维和任务区开展社区警务活动时，应该根据维和任务区的具体情况和地域特点，建立相应的社区警务工作模式。文化差异、环境差异、地域差异等，都决定了维和任务区社区警务模式与国内的普通社区警务模式不同，而且各个任务区的社区警务模式也由于安理会对维和行动授权的不同而不同。所以，未来的维和工作，联合国总部和任务区领导层应该对社区警务活动有清晰的战略规划，一线维和警察理解政策，坚持“走访调查、宣传发动、巡逻守护、实地检查、警情通报”等多种工作方式相结合，因地制宜创造性的探索社区警务工作方法;应不断丰富社区警务的内涵，实现维和行动社区警务活动的跨越式发展，为圆满遂行完成维和任务打下坚实的基础。

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（林志超，中国人民警察大学，公安部常备维和警队防暴二队指挥中心。余红升，福建警察学院战术系）