试析巡视制度的中国特色

席代凡

党的十八大以来，作为党内监督的战略性制度安排，巡视制度在推进全面从严治党过程中不断创新，在实践中发挥了重要作用，取得了显著成效，彰显了富有中国特色的社会主义民主监督制度的价值。

一、根植于历史，巡视制度与我国传统监察文化血脉相依

马克思曾经指出，“一切划时代的体系的真正的内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的。所有这些体系都是以本国过去的整个发展为基础的”。我国现行的巡视制度脱胎于历史上的巡视监察思想和制度，并不断随着历史发展而演进变化。

根据史书记载，早在四千多年以前，我国就有了天子对诸侯的考察制度，舜时期采取“五载一巡狩”，直至商周，形成了自上而下的天子五年进行一次巡视的制度。战国时期，巡视的对象演变为“巡县”，主要任务是强化对官吏和农业的管理，其监督的效力相对较弱。这一时期是我国历史上的巡视制度的萌芽时期。秦朝则设立中央御史府，在地方一级设立监御史，建立了一套体系相对全面的巡视監察制度。汉朝明确了巡视的层级，把国家分为十三个监察区，设刺史作为常设的监察官员，并设立督邮巡县、廷掾监乡的制度。秦汉时期采取的制度和方式标志着我国巡视制度的初步确立。两晋时期，通过派遣御史台御史出巡，以“风闻弹奏”的方式来行使巡视监督权，这是对巡视制度的进一步发展。隋唐时期，我国的巡视制度趋于成熟化。隋朝的御史台不仅对中央机构官员开展监督，同时设有监察御史一职，对地方官员进行巡视监督；唐朝时期，巡视监察体制不断完善，建立了从上至下、种类多样、责任明确的巡察制度。宋元时期，巡视制度进一步强化。宋朝在地方政府设立监司，并在立法中专门对监司出巡作了规范，同样行使监察职能的还有通判等职位；元朝设有监察御史与肃政廉访使，承担巡视监察中央部门与地方官员的任务。明清时期，监察系统发展更趋系统化与严密化，巡视制度也随之趋于完备。明朝建立御史巡按制度，也制定了《巡历事例》等较为详细的巡视法规；清朝先后有巡按御史、按察使、守道和巡道等不同层级的监察巡视机构。

总体来说，我国历史上历朝的巡视制度意在维护皇权和统治阶级的统治地位，但是也充分发挥了“巡”的灵活、流动特点和“视”的发现问题、推动解决的权威。例如，在巡视的时间上没有严格限制，方式方法灵活多样，巡视的结果直接向权力中枢进行反馈，在了解民情、平反冤讼、荐举用人、监督稽察方面有其显著的成效和独特的制度优势。目前，党内巡视制度所采取的明察暗访、处理信访举报反映、巡视汇报和反馈等，都受到传统巡视文化和制度的影响。古代巡视制度中赋予巡视官员权威及特殊的选拔条件、工作方法和巡视时间等环节和步骤，对当前完善党内巡视制度也仍有借鉴和启发意义。

二、探索与发展，巡视制度与我国社会主义革命、建设实践紧密相连

我们党的党内巡视制度虽脱胎于我国传统的监察文化，但其发展变化历程是与党的领导和党的建设密切相关的。

1922年，党的二大就提出了通过派遣特派员的方式，指导革命斗争工作，特派员可以视为巡视专员的雏形，按照上级党组织的指派对下级党组织开展监督指导。1928年，中共中央制定了第一部《巡视条例》，随后提出巡视制度是保证上级党部正确指导的方法，阐明了以巡视的方式加强对各级党组织领导的工作方法。1931年，党中央制定了《中央巡视条例》，对巡视工作的职责任务、人员、方式方法等作出了相对具体的规定。革命时期的巡视工作，可以视作党内巡视制度的尝试与探索，主要是适应革命形势复杂多变的需要，加强党对下级组织的领导和指导，增强党组织的凝聚力和战斗力。

改革开放之后，党的十三届六中全会提出了领导层次和领导职位越高的党员越要自觉接受监督，各级党委可以根据实际情况派出巡视小组等。中央纪委和国家监察部合署办公之后，根据十五届中央纪委六次全会精神，中央纪委制定了关于建立巡视制度的试行办法，其中，明确了巡视工作的对象是省（部）级领导班子及其成员。2001年，党的十五届六中全会通过了《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，要求各级党委建立巡视制度，并提出巡视的主要任务是监督检查下级领导班子特别是主要负责人的廉政勤政情况。2002年，党的十六大提出建立和完善巡视制度，此后，全国大部分省区市开始着手建立巡视制度。2007年，党的十七大正式将巡视制度写入党章，以党内根本大法的形式，规定了巡视制度在党内的地位。2009年，党中央颁布《中国共产党巡视工作条例（试行）》，随后出台了配套的法规和制度文件。之后，巡视工作在全国范围内推行开展。从改革开放之后到十七大巡视工作的正式运行，巡视制度是党中央随着经济社会发展的进程和世情国情党情的深刻变化，不断加强党内监督的重大决策，对推动落实党中央的决策部署、增强党组织凝聚力、密切党群关系和构建反腐败惩防体系等方面发挥了重要作用，为巡视制度的创新和深化奠定了理论基础、实践基础、制度基础和组织架构基础。

三、不断推进创新，充分彰显党内巡视作为党之利器、国之利器重要作用

腐败行为损害社会公平正义，侵蚀人民群众的获得感幸福感，人民群众对腐败现象深恶痛绝。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，对党风廉政建设和反腐败斗争的重视达到了前所未有的高度，在深刻认识和把握国内外反腐败的历史经验教训、执政党建设规律的基础上，在党要管党、从严治党方面，提出了一系列新理念新思路新举措。正风肃纪，惩贪治腐，措施有力，推动党风廉政建设和反腐败斗争取得重大成效，赢得了党心民心，厚植了党的执政基础，也凸显了我国反腐败斗争的新思路和新格局。这其中一个鲜明特点，就是不断创新和深化巡视制度。

党的十八大以来，党中央把巡视监督纳入全面从严治党的战略布局中谋划开展，以理念创新引领实践创新和理论创新，推动巡视工作不断深化，实现了从聚焦党风廉政建设和反腐败斗争、执行中央八项规定和作风建设、严明党的政治纪律、执行民主集中制和干部选拔任用的“四个着力”，到紧扣党的政治、组织、廉洁、群众、工作和生活“六大纪律”，再到开展政治巡视的三次深化。新形势下巡视工作的目标任务进一步具体和聚焦，明确了巡视的政治定位和价值导向，坚持围绕中心，服务大局，把“两个维护”作为根本任务，把监督检查学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神情况摆在首位，深入查找和推动纠正政治偏差，保障党的路线方针政策和党中央重大决策部署的贯彻落实；注重巡视工作方式方法的创新，实行中央巡视组的组长不固定、巡视对象不固定、巡视组与巡视对象的关系不固定等“三个不固定”，灵活运用常规巡视、“回头看”、“机动式”和专项巡视等工作方式和板块轮动、“一托二”、“一托三”等工作模式，推进巡视高质量全覆盖；强化巡视成果运用，坚持发现问题，形成震慑，推动改革，促进发展，推动查处了一大批领导干部违纪违法问题线索，促进解决了大量群众反映强烈的突出问题，有效地破解了党长期执政条件下自我监督的难题，巡视制度已成为党之利器、国之利器。（作者单位：河北大学马克思主义学院）

（责任编辑：冯静）