加快推进社会动员机制现代化的对策建议

潘华

社会动员是一种通过利益机制或政策引导调动人们的参与积极性，从而调动社会资源和整合社会力量，进而实现特定目标的工作方法。社会动员机制是与社会动员的主体、程序、方式、工具等相关的制度安排，其既是国家治理体系的重要组成部分，同时也是国家治理能力的重要体现。推进社会动员机制的现代化，既是实现国家治理现代化的内在要求，同时也是其重要内容。

一、现有社会动员机制面临的挑战

现阶段，随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，我国现有的社会动员机制面临严峻挑战。

（一）利益主体多元化加大社会力量整合和社会资源调动的难度

改革开放40多年来，随着城市单位制和农村集体制逐渐弱化，组织的社会力量整合能力在一定程度上受到了削弱。同时，随着社会主义市场经济体制不断建立和完善，市场分配机制逐渐取代国家配给机制，组织的资源调动能力也不断弱化。进入新世纪以来，随着信息技术和互联网的快速发展，各种社会主体的活动空间不断拓展，不同利益主体之间的分化、组合进一步加剧，利益主体多元化趋势更为彰显。在这种情况下，现有社会动员机制在力量整合和资源调动方面的功能进一步弱化，亟需进行改革。

（二）利益诉求差异化加大凝聚共同利益的难度

一般而言，共同利益的凝聚是社会动员得以顺利实施的前提。在传统的社会动员机制下，可以动用意识形态号召力，动员全体人民或集体成员为实现国家或集体的共同利益而采取一致行动。然而，随着利益主体日益多元化，不同社会主体的利益诉求日益差异化，个体利益与公共利益之间出现了新的矛盾。在这种情况下，共同利益的凝聚变得更加艰难。

（三）权利意识民主化加大達成共识的难度

在通常情况下，共识的达成是集体行动得以展开的重要条件，而集体行动则是社会动员主体实现社会动员目的的根本途径。在传统的社会动员机制下，通过宣传工具、思想教育和榜样示范等途径，强化社会成员的思想认同，从而实现达成共识的目的。现阶段，随着各方面改革深入推进，社会自治空间不断扩大，社会成员的自主性大为增强，其权利意识民主化的倾向日益凸显。在这种情况下，共识的达成较为困难，社会动员赖以运转的集体行动面临新的挑战。

（四）社会生活网络化加大协调社会关系的难度

在传统的社会动员机制下，以公权力为支撑，通过自上而下的行政强制力维持非常态化的社会管理秩序，从而保持社会的相对和谐，为实施社会动员营造良好的氛围。近年来，随着互联网的迅速普及，尤其是云计算、大数据、人工智能等先进信息技术的迅猛发展，社会生活网络化不仅成为社会发展的客观趋势，而且越来越变成活生生的现实，对社会关系的协调产生广泛而深远的影响。随着社会生活的网络化，“缺场交往”成为重要的社会交往形式，社会成员对自我、社会和国家等的社会认同发生重大变化，各种意见领袖、网络大V、“网红”等网络名人通过自身的影响力引导社会舆论、聚集大批“粉丝”，导致社会权力结构发生深刻变迁，从而使以公权力为主导的传统社会动员机制面临挑战。

二、现有社会动员机制存在的问题

（一）实施社会动员的随意性大而法定性不足

目前我国与社会动员相关的法律规范仍然散落在《国防动员法》和《突发事件应对法》中，并未制定和出台与社会动员直接相关的法律法规。与国防动员明确规定动员的主体和启动程序不同，我国现行立法并未就社会动员的主体、对象和启动程序等进行明确的规定，从而使实施社会动员的随意性大而法定性不足。一是各级政府在未经科学论证和法定启动程序的情况下广泛性地、经常性地实施社会动员。二是对由“草根精英”借助互联网渠道发起的“草根动员”（如2016年的“罗一笑事件”）在动员主体、动员程序和动员终止等方面均缺乏明确的法律规定。

（二）社会力量参与不足

在社会动员领域，我国的各级党政部门仍然身居前台，而各种社会力量的参与略显不足，其原因有二。一是党政部门仍然是实施社会动员的主要主体。改革开放40多年来，尽管党政部门的社会力量整合能力和社会资源调动能力受到削弱，但是其作为社会动员主要主体的地位并未发生根本性的变化。尤其需要指出的是，互联网环境下虚拟社会动员的消极效应较为显著，使得党政部门更不愿意退居幕后。二是社会力量缺乏作为社会动员实施主体的能力。随着政策环境不断宽松，我国各类社会组织不断涌现并发展壮大。与此同时，网络技术的迅猛发展为社会动员实施社会动员搭建了平台和拓展了空间。然而，目前我国许多社会组织仍然缺乏自我发展的能力，导致其作为社会动员实施主体的地位不稳固。

（三）以自上而下为主，上下结合互动不足

现阶段，我国的社会动员方式仍然以自上而下的模式为主，由党政组织实施的社会动员与由其他社会力量实施的社会动员之间缺乏协同。这种情况出现的根本原因在于，目前我国尚未建立将“对社会动员”和“由社会动员”进行协同整合的机制。相反，在很多情况下，由党政组织实施的社会动员与由其他社会力量实施的社会动员之间往往会围绕社会力量整合和社会资源调动而产生利益矛盾甚至于利益争夺。针对雾霾成因及其治理问题，党政组织动员专家学者、主流媒体和各种新媒体平台对广大民众进行教育和引导，而有些社会组织、专家学者和媒体则动用自己的资源对广大民众进行相关的社会动员，二者之间存在的差异导致许多民众陷入恐慌和迷茫。

（四）以传统媒体为主要工具载体而新媒体影响力不足

在现有的社会动员中，报纸、广播、电视等传统媒体仍然是主要的工具载体。随着互联网技术的迅猛发展，包括微博、微信和QQ在内的各种新媒体在社会动员中发挥着越来越重要的作用。近年来，各级政府为适应网民数量和网络信息受众迅速增加、网络影响力不断扩大的新变化，更加注重传统媒体与新媒体的结合，通过开辟网络宣传阵地，将互联网作为宣传和动员的重要平台。然而，与非官方新媒体平台相比，官方新媒体平台由于形式单一、内容枯燥、更新缓慢等原因，其影响力仍然略显不足。

三、发达国家推进社会动员机制现代化的基本经验

从国际经验来看，社会动员是一种被世界各国普遍采用的国家治理方略。为应对互联网环境下国家治理面临的新挑战，许多发达国家积极推进社会动员机制现代化，并取得了积极的成效。可以把这些国家的基本经验归纳为以下四个方面。

（一）推进社会动员程序法治化

社会动员需要国家和政府通过强有力的集权来推动，一旦其成为政府得心应手的治理手段，由此带来的后果必然是国家行政权力的扩张而难以约束，进而对公民的权利造成直接威胁。因此，许多发达国家在采取社会动员这种治理手段时非常慎重。在防范权力滥用制度传统的影响下，发达国家往往通过制定和出台相关法律对社会动员的适用范围进行明确划定，以便将社会动员的实施范围严格限定在特定的紧急状态下。

（二）推进社会动员主体多元化

除了推进社会动员机制的法制化和制度化之外，许多发达国家普遍重视对社会动员主体权威性和信誉的维护。在这些国家，除了政府、主流媒体和非政府组织可以作为社会动员的主体外，一些在社会上享有声誉的人士（比如国家的君主、具有独立思想的学者、人格高尚的人士等）也可以充当社会动员的主体。此外，西方发达国家的许多政党在互联网上建立虚拟组织，从而使政党的组织结构逐渐由“控制型”向“参与型”转变，政党的社会动员方式逐渐由“传统型”向“网络型”转变。

（三）推进社会动员方式民主化

在许多发达国家，社会动员的实施必须以通过民主程序达成的目标共识为前提。在应对危机和开展公共治理的过程中，发达国家注重发挥政府的主导作用，政府官员、大众媒体、非营利组织、普通民众全民参与，同心协力、集中力量应对危机，实现民主与集中的较好融合，从而在确保社会动员目标合理性的基础上实现社会动员方式的高效性。

（四）推进社会动员工具新媒体化

随着互联网社会的到来，各种新媒体日益勃兴。对于任何一个现代国家而言，新媒体的兴盛既可以为国家发展带来机遇，也可能给国家发展带来无法回避的挑战。因此，发达国家在实施社会动员的过程中特别注重对新媒体的掌控与应用。在平息2011年伦敦骚乱事件的過程中，英国政府就有效地运用了社交网络，快速发布官方的权威信息，严正表明核心立场和态度，在网络空间中塑造主流舆论导向，引导广大市民形成与政府相近的看法。

四、加快推进社会动员机制现代化的对策建议

（一）加紧制定和出台社会动员法律法规，推进社会动员程序法治化

参照《国防动员法》，并借鉴发达国家的经验，加紧制定和出台社会动员相关法律法规。一是切实保障公民的合法权益，充分尊重不同阶层和不同群体利益诉求的差异性，确保社会动员目标、方式、程序、启动、终止等环节能够充分体现全社会的共享利益和共享价值。二是加强社会动员目标、方式和程序等环节的制度化建设，以法律法规的形式明确限定社会动员的启动、终止机制以及实施社会动员的范围。三是明确社会动员的主体及其职责，规范社会动员主体与社会动员对象之间的关系，建立和健全二者之间矛盾和冲突的调解机制。四是遵循法治原则和民主原则，将民众在社会动员中如何参与、如何行动纳入有序的法治框架内。

（二）加快转变党政部门职能，推进社会动员主体多元化

根据共建共治共享的理念和建设服务型政府的要求，加快转变党政部门职能，推动各种社会力量走上社会动员的前台。一是实现党政部门的角色从主导向引导转变，改变以往由其一元化主导社会动员全过程的局面，充分发挥其在制定规则、提供政策支持、调解矛盾冲突等方面的作用。二是充分发挥企业、社会组织和公民个人等在调动社会资源和整合社会力量方面的积极作用，激发其自组织、自动员的活力。

（三）畅通上下结合互动的渠道，推进社会动员方式民主化

根据我国的基本国情和经济社会发展的阶段性特征，建立和健全“对社会动员”和“由社会动员”之间的协同推进机制。一是加强对社会动员的顶层设计，形成实施社会动员的行动计划，使相关各方对实施社会动员的原因、目标、方式等形成共识。二是搭建开展上下结合互动的平台，使相关各方在民主参与的基础上同心协力，共同推动社会动员的顺利实施。

（四）坚持传统媒体与新媒体有机结合，推进社会动员工具新媒体化

当前，新媒体在社会动员中扮演着越来越重要的角色，但是也不能完全忽视传统媒体的作用，而是在坚持二者有机结合的基础上，推进新媒体成为社会动员的主要工具。一是根据时代发展要求，运用互联网思维对传统媒体进行网络化、智能化改造，继续发挥其作为社会动员工具的功能。二是积极开辟网络宣传阵地，通过形式多样、内容丰富、及时更新的互联网平台，强化对社会舆论的整合与引导。

（作者单位：中国宏观经济研究院社会所）