贸易政策与产业政策的协调探究

丁鹏

摘 要：随着社会主义市场化经济体制的深入发展，政策制定与政策实施领域的实践越发完善，但在某些行业也存在政策实施效果与政策目标背离的现象。本文以聚氯乙烯产业发展历程为例，分析聚氯乙烯产业在经历不同政策背景后所涌现出的各种问题。本文观点：要想最大程度的惠及各类产业的发展，政府在贸易政策与产业政策的制定与实施方面需要更加充分地协调。

关键字：贸易政策;产业政策;政策协调;聚氯乙烯

在自由贸易机制不断发展壮大的今天，世界各国都从中享受到了丰厚的回报。但部分国家肆无忌惮的倾销行为也给他国产业造成了不可估量的伤害，如中国在加入WTO以后，其不断扩大的贸易往来招致他国频繁的倾销行为。截止2018年年底，按照WTO涉案方“一国一起”的计算方法，累计对外发起反倾销反补贴调查290起。本文结合《产业结构调整指导目录》以及《外商投资指导目录》等产业政策共同实施的背景下，对聚氯乙烯行业面临的影响进行讨论，分析国内聚氯乙烯产业在弱势状态下缘何出现跨越式发展进而深陷产能过剩的泥潭。最后，本文对行业存在的问题以及政策协调的对策提出看法。

一、聚氯乙烯产品简介及产业发展历程

（一）聚氯乙烯产品简介

聚氯乙烯是一种重要的有机高分子材料，英文名为Polyvinyl chloride（简称PVC）。聚氯乙烯的主要生产流程主要分为两类，一类称为电石法，一类称为乙烯法。聚氯乙烯的生产始于新中国成立初期的50年代，而后经历了半个多世纪的发展，现如今已成为化工行业重要的组成部分。聚氯乙烯的需求主要来源于建筑行业，建筑行业对聚氯乙烯的需求量占比超过60%。除基础设施建设需要之外，居民住宅需求的扩张以及持续的工业化进程也极大的消耗了聚氯乙烯产品。

（二）起始阶段：扩大生产时期与对外反倾销

随着改革开放的大幕拉开，国内经济建设进入了腾飞阶段，随着建设步伐急速加快，对塑料制品的需求也不断旺盛，尤其是国家开始提倡“以塑代木、以塑代钢”的绿色发展理念，更是拉动了塑料工业的迅猛式发展，之后便出现了聚氯乙烯行业面临的一系列问题——国内厂商供给不足、对外依赖度的居高不下、市场依赖国外进口。1996年至2002年期间，国内聚氯乙烯产品的自给率低于70%。同时期的国外企业生产规模化效应显著，技术成熟度高，出口到中国的产品价格低廉，具有很强的竞争力。而本土厂商工艺成熟度低，产量规模小，出厂价相比进口价格不具优势，产品价格长期维持低位，这对于尚处“幼稚”的行业来说，是一种致命的打击。进入21世纪后，中国正式加入WTO，大幅下调进口关税，对外贸易总量迅速攀升。受此影响，聚氯乙烯产品进口总量逐步扩大，国内生产厂家感受到了前所未有的压力。2003年，国务院关税税则委员会决定对聚氯乙烯产品征收反倾销税，实施期限自2003年9月29日起5年，税率区间为6%-84%。从此，聚氯乙烯产业进入贸易政策与产业政策双重保护阶段。

（三）转变阶段：产能过剩与贸易摩擦

受产品价格走高的影响，国内生产厂商开始大幅扩充产能，各地区加速上马各类生产项目。此外1998年版和2000年版的《产业结构调整指导目录》中将大型合成树脂以及乙烯氧氯化法制聚氯乙烯列入鼓励类项目。2005年版的《产业结构调整指导目录》将20吨/年及以上的氧氯化法制聚氯乙烯列入鼓励类。将20万吨/年一下的氧氯化法制聚氯乙烯和12万吨/年以下的电石法聚氯乙烯装置列入限制类。自2003年起到2007年，聚氯乙烯行业产能年均增长率超过20%，其中，2005年产能增长率高达46.4%。到2006年年底，国内聚氯乙烯产能已高达1158万吨之多，电石法所占比例上升到70%以上，而乙烯法所占比例下降到30%以下。在高额利润的驱使下，相应企业失去了对产业发展的长远规划，对其他企业和总量信息了解不足，导致固定投资出现“潮涌”现象。各地区企业选择盲目扩张，出现了一批技术差、规模小、环保不达标的厂商，这便为后期的产能过剩埋下隐患。到2006年年底，国内聚氯乙烯市场风云突变，价格急转下调。当政策制定者意识到行业高速发展形成产能过剩之时，聚氯乙烯行业已经出现严重的产能过剩危机，并选择将过剩产能转移到国外。2004年以前，中国每年出口的聚氯乙烯产品总量低于3万吨，占比当年产量不到1%。2004年起，聚氯乙烯出口出现飞跃式增长，2005年，出口数量仅有11.86万吨，到2007年，便跃升至71.04万吨，增长幅度高达498.9%。然而，出口数量激增的背后，不是世界市场需求大幅增长，而是厂商为缓解企业的过剩产能，出口他国，便造成了贸易摩擦。从2006年起我国出口的聚氯乙烯产品遭受多国的反倾销调查。调查情况如表1。

二、聚氯乙烯行业发展过程中涌现出的问题

（一）行业周期换挡过快

1998年国家出台《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》，聚氯乙烯行业迎来高速发展的春天，在国内产量供不应求、急需进口的情况下，国内氯碱企业分分上马聚氯乙烯建设项目。2002年，我国企业对外提出反倾销诉讼，终裁认定来自日本、韩国、美国、中国台湾等地区的聚氯乙烯产品存在倾销。2003年起，聚氯乙烯产品大幅涨价，行业存在巨大利润空间，各地投资分分上马，新建、扩建大批项目。产能增长率长期维持20%以上高位，产量从2001年的308.8万吨跃升至2007年的971.7万吨，涨幅高达214.6%。在高亢的投资热潮背后，是逐年递减的产能利用率。数据显示，从2003年起，产能利用率逐渐下降，到2008年仅有56%，距2003年的82%利用率减少26%。在《产业结构调整指导目录》指引下，我国中西部地区将氯碱产业列入招商引资项目，以改善地方经济，创造稅收。单纯的产能扩张和简单的运营模式复制，使行业在高速发展之后，面临同质化产品竞争加剧、低端产品占比过大、产能结构性过剩等一系列问题。从国际上对产能过剩的判定标准来看，低于80%的产能利用率即可归类为产能过剩，而我国聚氯乙烯产业从2006年起，常年低于70%，2012年，行业平均开工率仅有56%，市场价格触及企业平均生产成本，部分企业选择完全停产。至此，产业面貌已经从21世纪初的弱势状态转入激化竞争的态势，而这种转变仅仅3年便完全实现。

（二）产业政策削弱贸易政策的保护力度

贸易政策中的反倾销行为，是进口国政府本着保护本国产业安全为宗旨，对他国实施的有损或威胁本国产业的行为的反制，其目的是救济本土产业免遭外部冲击。然而，在对外征收反倾销税的同时，作为产业政策的《外商投资指导目录》，将聚氯乙烯生产加工纳入鼓励类项目，这无疑给原本已被限制的企业换了一种身份再次进入本国市场。2002年，被征收10%反倾销税的台湾塑胶工业股份有限公司在宁波成立台塑工业（宁波）有限公司。2003 年，被征12%反倾销税的台湾华夏海湾股份有限公司率先在我国宁波动工建设聚氯乙烯装置，年产超 30 万吨， 2005年，被征6%反倾销税的韩国 LG 化学公司在天津开展聚氯乙烯原料合资项目，总投资3亿美元。2006年底，日本东曹在广东建设年产22万吨的聚氯乙烯生产项目。三大涉案方中国台湾、日本、韩国等，凭借有利的技术和资金优势不断加大对国内涉案产业的投资力度，一方面将原本通过货物贸易形式出口到中国的聚氯乙烯产品直接在中国生产，绕开了高成本、程序繁琐的反倾销调查。另一方面利用我国廉价的劳动成本，给加工贸易带来了极大的利润空间。外资引进在提高聚氯乙烯产能、促进产业发展的同时，也形成技术和市场方面的垄断势力，迫使国内企业迎接价格和产品质量两个维度的竞争，从而削弱反倾销对聚氯乙烯的保护效果，再次导致生产技术和规模不具竞争优势的本国聚氯乙烯企业陷入被动局面。

（三）产业结构分散，低效产能占比过高

数据显示，2006年我国山东、山西、内蒙古等26个省区共建有92家聚氯乙烯生产厂，其中10万至20万吨及20万吨以上产能占比分别为32%、35%。生产规模偏小，低水平重复建设问题严重，竞争力低下。国内总产能超过1000万吨，但是产能超过30万吨的企业屈指可数。该年度我国聚氯乙烯实际产量为864.1万吨，同比增幅高达29.3%。其中，采用乙烯法生产工艺的产量为239.76万吨，占总产量的27.7%;电石法原料路线的产量为624.3万吨，占比为72.3%。2006年新增的157万吨聚氯乙烯产量中，采用电石法工艺生产的产品占比高达95%，共计150万吨。反观全球，约90%以上的聚氯乙烯已采用乙烯法工艺。电石法生产聚氯乙烯不仅带来严重的环境污染、巨大的能源消耗，还因电石法聚氯乙烯质量较低，不能用于生产高档型材原料，只能用于中低档型材和管材等制品原料，约束了行业扩展的空间。政策支持聚氯乙烯产业发展，却忽视产业发展方向的引导，使得产业结构处于低端锁定，电石法生产设备占比高达65%，而具有长远发展价值的乙烯法企业仅有不到35%的领地。因电石法的过度扩张，市场出现价格大幅走低的现象，此外国际油价不断高涨，不具备规模优势的企业出现严重亏损，有能力投产乙烯法的企业仅剩下行业内的龙头企业。

三、建议与对策

（一）政策制定需要各部门共同协商

中国的贸易政策与产业政策由商务部和发改委各自制定，制定标准与目标均存在异同，产业政策主要依据当下国家宏观经济环境，有针对的引导产业发展方向，推动产业结构升级。而贸易政策主要表现为对外贸活动制定管理的方针和原则。从聚氯乙烯产业发展路径来看，作为反倾销的贸易政策叠加了鼓励行业发展的产业政策之后，对行业形成了双重呵护，这直接诱发企业投资“潮涌”现象。从这一现象着手，本文认为，作为后继出现的政策措施应充分考虑已有的政策影响，要科学度量政策影响力度，避免片面决策引起不良后果。如在考虑他国倾销行为造成低价侵害之外，還应考虑本国企业一旦得到保护可能出现非理性投资行为。因此，在正式确立反倾销税率之前，应与产业政策的制定者共同商讨市场主体可能形成的投资预期，应设置一个既有效减少倾销损害，又不至于为国内厂商提供过高的利润空间的保护税率。

（二）政策实施阶段要动态考察产业发展路径

行业景气度的转变不是一蹴而就的，行业生命周期的转变有其演变的规律。以聚氯乙烯为例，在2003年对外征收反倾销税起，行业的扩张便如火如荼，每年的产能扩张率超过需求增长率。当一个行业产能有超过市场需求的倾向时，保护性政策便需要及时调整，避免企业不受限制的扩张行为。如果说产业政策与贸易政策各自根本性目的是增强产业竞争力，推动经济可持续发展的话，那么，受扶持的产业在出现经营性竞争激化的局面后，便不能继续放任产业无序的扩张。国际上以产能利用率是否低于80%为界，判定产业是否存在产能过剩。结合我国国情，本文认为当某行业在基于政策保护后出现供给层面的单方面扩张情形，在产能利用率接近或低于80%这一界限时，就需要留心今后可能的恶化趋势。实际情形显示，多数行业在出现产能利用率下降的趋势初期都未引起政策层面的足够关注，当出现行业危机时才出台各类准入规范，这种事后补救行为无益于中长期的稳定发展。因此，作为宏观管控的政府部门，需要及时留意行业投资热度，适当降温才是行业稳定发展的长远之策。

（三）企业决策需要更多理性

从企业角度看问题，就不难理解造成产能过剩的原因。企业决策者在嗅到行业存在利润空间的时候，会立马做出投资决策。当市场中的每一位决策者都感受到行业的春天到来之时，便会快马加鞭，加速行业演变的进度。这背后是因为作为企业决策者缺乏对行业整体投资情形的准确判断，对未来收益情况的过高预期导致每位企业主很难放弃触手可得市场利润。以聚氯乙烯为例，早在对外反倾销之前，国家便出台多项产业政策支持聚氯乙烯发展，就这一时期来看，行业的发展明显处于一种按部就班的节奏，因为此时市场受制于国外更低的价格竞争。市场中仅有部分有长远规划的企业在此时扩建生产，但当更大政策利好来临时，市场价格迅速走高，原本没有扩建计划的企业看到未来巨额的利润回报，大举投资办厂，有序的供给格局被打破，结局是数年之后，部分工厂几乎处于停工状态，高额的停工成本加剧企业的破产。因此作为企业的决策者，在做投资之前更应当保持充分的理性，要对市场需求能力做出准确的判断。及时观察市场格局的变化，留意产品价格波动背后的经济原因，充分调研产业内市场结构，避开错开密集投资的高发期。在选择投资项目时，应避开市场单一，同质化严重的品种，将视线转向差异化、有特定需求市场的细分领域。此外，对于以牺牲环境换取利润的行为要及时制止，只有将心思放在主营业务的创新上，才能在市场的巨浪中波澜不惊。

（四）化解产能过剩问题亟待合理的对策

各行业出现产能过剩情形时往往会表现出一定的共性，如低效产能占比过量，落后产能得不到淘汰。以聚氯乙烯行业为例，2006年，产能超过20吨/年的企业的总生产能力占比行业总体生产能力仅为35%。而国际前五的生产企业年产能超过100万吨，相比之下，我国的聚氯乙烯企业生产规模过小，产能集中度过低，这正是聚氯乙烯行业所面临的棘手的问题。因此，如何淘汰落后产能，如何扩大企业生产经营规模成为解决产能过剩问题的突出重点。本文作者认为，若能够建立有效的激励机制，将化解产能过剩问题的完成情况纳入地方政府的政绩考核，或者是将各地区企业能耗、排污等情况纳入政府考核环节，那么地方政府会表现出极高的热情来化解低效落后的产能。此外，我们还可以借鉴日本的产业发展经验，如在聚氯乙烯行业协会中设立“企业退出补偿基金”，由行业内部会员企业集体出资对退出企业进行补偿，以改善企业所面临的短期压力，从而有效增强企业主解决落后产能问题的决心。

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