五大发展理念下我国深化税收制度改革的路径选择

□贺伊琦 张 媛

一、引言

在党的十八届五中全会上，习近平总书记系统论述了“五大发展理念”，强调要实现创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展。这是我们党认识和把握经济社会发展规律进入新的台阶的标志，这极大地丰富和发展了中国特色社会主义理论体系。在党的十九大上，习近平总书记也又一次提出了要坚持新发展理念，即“五大发展理念”。贯彻落实“五大发展理念”，必将促进我国经济社会发展的深刻变革。五大发展理念的提出，是我国思想领域的一次大发展。税收是我国政府财政收入的最主要来源，而在经济高速发展的今天，我国税收制度中依然存在着一些问题，要解决税收制度中存在的问题，实现税收现代化，就必须以“五大发展理念”为指导思想，进一步深化我国税收制度改革，实现我国税收事业的新发展。

二、我国税收制度改革中存在的问题

我国的现行税制是由多种税收所组成的复合税体系，其中以流转税、所得税为主，资源税、财产税为辅。目前，我国共有增值税、消费税、企业所得税、个人所得税、资源税等18个税种。其中，16个税种由税务部门负责征收；关税、船舶吨税以及进口货物的增值税、消费税由海关部门征收。

改革开放以来，我国税收事业取得了长足发展，在很大程度上推动了国家经济社会的建设与发展。特别是近年来，在经济下行压力较大的情况下，我国不但实行了营改增等一系列降低税负的措施，为企业注入了活力，而且还完成了国家预算收入指标，保证了改革发展的需要。但是，与经济发展的转型升级相对应，对照五大发展理念，税收事业发展中也存在一些不容忽视的问题。

（一）税负较重

我国从营改增之后，重复征税的问题在很大程度上得到了缓解，但部分企业税费负重的问题并没有彻底解决，可能的原因在于，增值税是对生产流通中的增值部分征税，若产品存在库存积压，增值税就无法实现全部转嫁，于是增加了企业负担。其次，政府的过度管制给企业造成的负担，包括企业及公民纳税时的遵从成本。最后，在我国非税收入即各种收费，其实质也是政府征收的款项，也具有一定的公共性，但是规范性以及其用处并没有规范到实处。

（二）税收公平问题有待解决

我国个人所得税在征收前期起到了增加财政收入等积极作用，但是随着经济社会的进一步发展，我国居民收入差距进一步拉大，高收入人群的税负相对较轻，中、低收入群体承受着沉重的税负，导致社会不公正现象出现。近几次的个税改革虽然起到了缓解这一问题的作用，但是贫富差距依然很大，高低收入的不平衡依然存在。另一方面，不同企业也存在着不公平，小微企业想要提升自身发展空间会遭遇瓶颈，单靠企业自身力量很难突破，这就需要在税收制度方面为小微企业营造良好的经营环境。同时垄断行业的超额利润也需要税收制度的调整，从根本上打破垄断，恢复行业公平和社会公平。

（三）现行税种不完善

我国现行资源税的征收，征收范围过于狭窄、税率较低，以至于这项税收收入过小，这些问题的存在使得资源税没有达到其征收的预期目标，人们对于资源的浪费状况没有得到有效的控制，而没有征收资源税的资源浪费状况更加严重。我国2016年12月通过的《环境保护税法》意味着我国的环保税有了法律层面上的保护，但我国的环保费改税仍然存在很多的问题，如环保税的征收范围很窄，有很多的例如二氧化碳、农药等并没有列入环保税的征收范围，同时，排污费的征收面很窄，费用较低，并不能弥补污染所造成的环境破坏，可见，排污费的征收其实并不能起到很好的减少污染和鼓励企业节能减排的作用。

三、五大发展理念及其意义

（一）五大发展理念的主要内容

党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念。

图1 我国五大发展理念的主要内容

在五大发展理念中，创新是第一位的，是发展的方向和钥匙，是引领发展的第一动力。协调是实现社会充分健康发展的必然要求，是促进社会平衡发展不可忽视的发展理念。绿色是社会永续发展的内在要求，是实现保护环境、节约资源目标的历史选择。开放是我国对改革开放成功经验的总结，是我国对外开放国策的基本要求，也是世界经济社会共同发展的必然路径。共享是我国实现社会公平的必要手段，是实现全面小康的必经之路。

（二）五大发展理念提出的时代背景

1.五大发展理念是实现“十三五”规划的指导思想

“十三五”规划是我们实现全面建设小康社会目标最后一个五年。因此，这个规划是我们日常工作所必须要重视的。“十三五”规划提出坚持四个全面布局的同时，要坚持五大发展理念。同时，中国的经济发展进入了一个新的发展时期，并随着经济和社会的进一步发展，新常态的经济特征越来越明显。而推动供给侧改革，是适应把握引领新常态的重大举措。

2.五大发展理念是基于现代互联网时代背景

大数据互联网改变了传统的社会生产力的生产方式，而生产方式的变革则会影响整个社会的变革。互联网时代的特征要求我们必须要转变发展观念与时代相适应。因此五大发展理念就是主动顺应互联网时代发展需求，积极引导社会经济良性快速发展的体现。

创新是互联网时代发展的根本动力，这种创新除了技术创新，还是理论创新、制度创新等各个方面创新的一种结合，是一切工作的创新，有助于我国经济结构加速转型，推动社会进步。

协调是互联网发展所必不可少的。党的十八届五中全会强调：“要正确处理发展中的重大关系，重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展”。也就是说，协调发展的提出在当今互联网高速发展的时代是一种科学合理的判断。协调改善了城乡区域资源不平均，信息不完全的困境。

绿色与互联网时代发展密不可分。互联网社会，人们的消费形式也更加多元化，精神性消费越来越多，也越来越重视消费体验，这就要求人与自然之间形成一种良性和谐的发展关系。因此，绿色发展理念对于转变我国现有的粗放型经济发展模式具有非常重大的意义。

开放对于互联网社会的发展具有至关重要的作用。在互联网时代，数据、信息把世界都连在了一起，每个人、每个企业都息息相关。互联网改变了传统的产业发展模式，引发了不同行业之间的跨界融合。开放是互联网最主要的特征，有开放才能有交流，才能有联结，才能找到创新变革的重要路径。开放发展理念的提出为我国开放型经济的发展创造了更多更大的空间。

共享是互联网社会的鲜明特征。互联网时代是人人共创的时代，也是人人共享的时代。党的十八届五中全会提出坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。共享发展的提出成为互联网时代全面建设小康社会的重要理念。

3.五大发展理念是基于我国当前经济发展中的问题

在中国的经济发展进入新时期，仍然存在一些矛盾和社会问题。

（1）创新发展理念，提出了解决中国发展动力问题。在经济进入新常态时期，我国经济增加速度已经由高速转为中高速增长，如何让我国的经济增长跨上一个台阶，是一个迫切需要解决的问题。另一方面，我国的经济结构也需要进行优化升级，才能适应社会甚至是世界发展的新趋势。这些都需要我们不断创新，找寻发展的新思路。

（2）协调理念的提出是我国当前发展不平衡不全面状况下的一盏明灯。我国当前经济总量位居世界第二，成为世界经济力量中不可忽视的第二大经济体，但我国经济发展不平衡问题历来已久，主要体现在三个方面：城乡发展不平衡、区域发展不平衡和结构不平衡。在这种紧要关头提出的协调发展理念无疑是雪中送炭，将会推动我国经济全面平稳的发展。

（3）绿色发展理念的提出是为了解决当代人与自然的关系。自党的十八大召开以来，习近平总书记在各种场合都提到过关于“生态文明”的问题，并指出“建设生态文明是关系人民福祉、关系民族未来的大计”“绿水青山就是金山银山。”这与绿色发展理念是一致的。我国经济建设不能以破坏生态环境作为代价，环境是一种自我恢复很缓慢，或者可以说是一种不可恢复的资源，一旦我们破坏了生态平衡，最终我们将付出更加惨痛的代价。

（4）开放发展的理念不失为是中国内外联动发展的一种好思路。我国从1978年改革开放以来，就一直积极的推动对外开放。在当前新的国际背景下，我国也理所应当积极面对国际形势，保持开放包容心态，积极融入世界发展的大潮流中。我国推进的“一带一路”经济区建设，就是我国积极应对在经济全球化的最好说明。而推动“一带一路”的建设，需要我们坚持开放理念，求同存异，兼收并蓄，积极发展与周边国家经贸关系，实现中国经济发展新的突破。

（5）共享的理念是针对我国社会公平正义问题提出的。我国社会城市化发展水平很高，但是我国城乡之间的不均衡也随着城市化进程逐渐被拉大，比如，城市教育程度明显优于乡村地区，乡村地区基层教育问题严重；农村地区看病难问题仍未完全解决，医疗水平发展不均衡。全面建成小康社会是我们的战略目标。

五大发展理念是基于我国经济发展现状提出的，与我国现在的发展大背景相适应，因此我国的税收改革也要在这样的背景下展开，用五大发展理念来指导税收工作是新形势下税制改革的必由之路。

四、五大发展理念对我国税制改革的要求

（一）创新理念对我国税制改革的要求

我国目前的发展重点是要推动供给侧改革，而推动供给侧改革就要把创新发展放在首要地位。我国现行税制对于创新的激励明显不够。例如，我国对于科研技术的激励主要集中在成果方面，前期的费用也只是加计扣除，这种激励效果甚微。而且对于高新技术企业的认定门槛较高，多数小型企业很难达到申请条件，一些大型企业依靠人员资金优势却可以夺得先机。因此基于创新发展理念，我国税制改革要把促进社会创新作为重要出发点。一方面要推动税收制度的创新，抓住深化税收体制改革的重点，让创新体现在税收工作的方方面面，加快有利于经济社会发展的制度创新、政策创新和机制创新。另一方面也要在改革中注重推动社会创新发展，推动各行各业的改革。

（二）协调理念对我国税制改革的要求

基于协调发展理念，我国税制改革中要注重协调区域的发展状况，进一步健全税收的调节机制，坚持有所为有所不为。对于税收的支出要多注重于基础设施建设，切实保障公路、铁路、航空、水运、水利、能源等项目资金需要。我国精准扶贫也需要税收制度的支持，税收的收支应该更加注重农村的发展现状。

（三）绿色理念对我国税制改革的要求

基于绿色发展理念，我们需要税收收入的大量投入，环境保护政策和生态补偿机制需要逐步建立起来，淘汰高耗能、高污染的产品，引导公众绿色生产和绿色消费，为绿色经济和产业的发展提供良好的发展环境。

（四）开放理念对我国税制改革的要求

基于开放发展理念，对税收协定进行协商和修订，营造有利的“走出去”税收环境，为纳税人提供便利。提供国外税收政策的学习和咨询的途径，与各国税务系统加强沟通，逐步实现常态化交流，对“一带一路”沿线其他国家“引进来”和“走出去”企业的涉税争端提供帮助，切实为企业减轻境外税收负担，更好地主动服务“一带一路”战略。顺应经济全球化形势，研究在开放状态下的税收发展。掌控宏观调控的政策，利用好开放的税收政策。根据科学发展观，构建开放的税收体系。

（五）共享理念对我国税制改革的要求

基于共享发展理念，要回归税收“取之于民，用之于民”的本质，促进改善民生税收政策的落实，要把民生作为优先保障重点，全面保障教育、医疗卫生、就业和社会保障、文化体育等公共服务的发展需求。建立健全分享机制，完善收入分配制度和收入分配调节监管机制。

五大发展理念是一种系统性的并且具有内在联系的科学思想，他们之间不可分割，更不可替代，因此我国的税制改革要分别考虑各个理念的系统内容，不能割裂其关系，要做到统筹规划。同时，要承认矛盾，正视问题，抓住税制改革中的重点和难点，坚持问题导向。在税制改革中，“五大发展理念”是指导思想。简言之，“五大发展理念”可以描述为如下几个词：崇尚创新、注重协调、倡导绿色、厚植开放、推进共享。贯彻“创新发展”理念，把创新作为各项工作的重要目标；贯彻“协调发展”理念，实现税收工作的顺利开展，降低不同税务事项的冲突；贯彻“绿色发展”理念，建立绿色节能公共机构；贯彻“开放发展”理念，对于国外的一些良好改革成果或者经验可以作为我们学习的样板；贯彻“共享发展”理念，调动税务干部、纳税人“两个积极性”，落实“两个减负”。把“五大发展理念”真正用到实处，需要深化税制改革，征管体制必须创新，只有解决好机遇和挑战之间的矛盾，才能把税收建设引向更加深刻的方向，税收才能发挥其应有的作用。

五、五大发展理念下我国深化税制改革的具体路径选择

（一）适应五大发展理念要求的流转税改革设想

1.增值税改革设想

增值税作为我国的第一大税种，其收入在2018年占到了我国税收总收入的39%。因此在经济转型升级的紧要关头，对于增值税的改革至关重要。我国在2018年的5月份，将原来的17%税率降低为16%，将11%降低为10%，2019年《政府工作报告》中提出“将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，保持6%一档的税率不变”。但是这些仅仅是作了税率上的调整，我国可以进一步的简化税率结构，可以逐步将现有的三档税率并为两项，这将在一定程度上增加增值税征收的便利，同时也符合协调共享的发展理念。

2.消费税改革设想

针对消费税改革，我们可以将消费税的征税环节由生产转为消费零售，可以进一步将消费税转为地方的主要税种，以此来解决“营改增”之后地方财政收入大幅减少的问题。要注重发挥消费税收入调节的作用，基于协调的发展理念，利用消费税来推动行业协调发展。同时在绿色、共享的发展理念上，要推进消费税税目的扩大，将一些高耗能、高污染的产品纳入到消费税的征税范围中去，以此来推动企业改进生产技术，提高效率，也可以转变民众的消费方向。同时也要将一些高档商品和奢侈服务纳入征税范围，这样可以确保社会的公平和稳定发展。

（二）适应五大发展理念要求的所得税改革设想

1.个人所得税改革设想

个人所得税改革是税制改革中与民生关系最紧密的税种，我国个税改革的重点应该是发挥税收的调节作用，推动区域协调，促进社会公平。因此我国的个税改革可以考虑提高教育医疗等的扣除费用，目前，生活成本的上升速度远远快于收入增长速度，对于一些大额费用，应当给与合理的扣除。另一方面，也应调整现有的个人所得税税率。我国的个人所得税改革不应只是在增加高收入人群的税收负担，而应该围绕减轻中低收入人群税收负担来展开。与国外个人所得税相比，我国的累进税率的最高税率为45%，而意大利的最高档税率为35.54%，美国的最高税率也仅为39.6%，显然我国的最高税率偏高，因此也可以适当的降低累进税率的最高税率来进一步激发社会创造活力。

共享的发展理念要求发展成果由群众共享，因此收入的平衡是很重要的部分。在这方面，我们可以借鉴日本的经验，日本的个税，成本扣除和综合扣除是分步骤进行，而且扣除的金额并不随着通货膨胀进行调整。这种方式可以有效降低中低收入群众的税收负担。另一方面，日本对于偷逃税等行为的惩戒力度很大，因此很少有偷逃税款的现象。

2.企业所得税改革设想

（1）简化税制，降低小微企业税率。针对我国小微企业发展困难的现状，我国采取了相关措施，比如小微企业的所得税税率为20%，并且符合条件的小微企业同时享受税率20%和所得减按50%计入应纳税所得额这两项优惠，但是在这种情况下，税制变得更为复杂，征收也更加困难，有些企业应纳税所得额在临界值之上的就只能享受20%的税率优惠，因此会有企业进行拆分，以达到同时享受两项优惠的目的。我国的企业所得税改革可以简化税制，降低小微企业的所得税税率。

（2）对小微企业进行一些税收的优惠。我国目前对于小微企业的税收优惠主要是一种低税率或者减少所得税额的直接优惠，我们还可以采取一些间接优惠的方式，比如可以对小微企业的再生产投入予以税收政策支持，还可以对小微企业的一些人员培训费用进行加计扣除等。另一方面，根据有关资料表明，我国企业税负重的主要原因在于劳动相关的税率，主要是企业所承担的“五险一金”部分。“五险一金”部分比例过高，企业的隐形税增加，而员工的收入也得不到提高，因此我们也可以适当降低“五险一金”的缴纳比例，也可以采用社会保障的手段来弥补减少的部分。

（三）适应五大发展理念要求的资源税改革设想

以我国资源税的改革为例。资源税的改革要将绿色发展理念融合进去，把节约资源保护环境也作为设立税种的宗旨。资源税的改革要针对提高开发者的成本这一方向来实施，单纯的通过价格来转嫁开发成本是不合理的，因此在改革过程中可以增加资源税的征税范围，同时在征收过程中也要考虑不同地区资源状况的差异性，针对区域差异，对我国区域的资源税有一些差异化对待。

在这些方面上，可以考虑借鉴美国较为完善的资源税体系。以矿产资源为例，美国的矿产资源税费是以权利金为核心的，资源的所有权归国家，生产企业想要进行矿产资源的开发使用需要向国家缴纳一定数额的资金，才可以使用。同时进行生产开发的企业还要按照其销售金额的一定比例来缴纳，但是在不生产期间也要缴纳最低限额的权利金，这种做法很好的弥补了矿场资源不可再生的消耗。这种权利金制度对于我国的资源税改革是一个非常好的借鉴。另一方面，美国的各州市可以根据自身资源状况和发展情况来决定开采税的税率，这对于我国资源分布不均的状况来说是一个很好的学习案例。

（四）适应五大发展理念要求的财产税改革设想

以我国房产税改革为例。当前我国的房产税仅对于城镇等的经营性用房征税，但对于农村的经营性用地却不征税，对农村居民的现有住房也缺乏相应的征收措施，这种不平衡制度缺失使得房产税很难成为地方的主体税种。同时我国对于自用的经营性房屋主要按照房产原值扣除一定的费用，但是在房价飞速增长的今天，房屋现值与原值往往是天差地别，这对于社会民众来说是不公平的。基于协调共享的发展理念，我们可以参考美国和德国的现有税法，以房屋的评估价格作为房产税的计税依据，同时可以适时地进行调整。另一方面，我国可以在现有固定税率12%和1.2%的基础上，给地方政府一些上下波动的税率范围，这样可以提高地方政府的积极性，也可以促成我国房产税成为地方的主体税种。

（五）适应五大发展理念要求的行为税改革设想

以我国环境保护税改革为例。我国2018年1月1号正式开始征收环境保护税，这是绿色发展理念的最好体现。但我国的环境保护税仍是不完善的。我国现有环境保护税仅是对排放污染物的企业和个人征收，这就忽视了行政事业单位和居民，我国应该扩大环境保护税的纳税人，以达到保护环境的绿色发展目标。我国现有环境保护税的征税对象主要是废水、废气和固体废弃物，这样的征收范围显然是不够的。我国可以将产生二氧化碳较多的煤炭天然气等也纳入征税范围，同时对于一些农药的过量使用征收环境保护税。针对税款使用方面，我们可以借鉴OECD国家的专款专用制度，将环保税收收入投入到环境保护的项目中去。