论法律扶贫的困境与应对

摘 要 目前，扶贫攻坚战在党的领导下在全国范围内顺利进行，贫困地区农村因此获得更多机遇，但同时更多样的社会法律风险使贫困地区农村脱贫人口面临更多风险和挑战，“订单农业”纠纷和劳动纠纷都是众多新型农民、农村外出务工人员需要面对的问题。对社会法律风险的识别规避能力不能随着收入增长快速提高将是个体持续脱贫的潜在威胁。面对基层法律服务资源供给不均衡、不充分的现实，发掘基层司法所的潜力，或可充分利用现有的公共法律服务人力物力资源，提高贫困地区农村法律服务的质量和效率，弥补现有农村法律扶贫实践成本过高、不可持续或难以推广等不足。

关键词 农村法律扶贫 基层司法所 外出务工群体 法律需求

基金项目：本文系挑战杯“送法下乡——基于阜平县凹里村的法律扶贫研究”的阶段性成果。

作者简介：陈慰，华北电力大学法政系。

中图分类号：F323                                                             文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.312

一、 农村法律扶贫的困境

（一）现状：法律需求分化

贫困地区农村作为劳务人口输出地，所在地的人口也出现了以职业和空间位置为基础的人群及其法律需求的分化，其大致可以分为本地留守群体和外出务工群体。本地留守群体包括政策保障群体和本地务工群体，这部分本地务工群体除了传统农民外，还包括新型农业从业者以及本地务工人群。此外，在贫困地区农村还存在相当一部分依靠政策保障的群体，包括低保户、贫困户、残障人士以及留守儿童等。在法律需求方面，相比于法律，政策对他们的生活有着更为显著的、直接的甚至决定性的影响力。相比之下，外出务工群体往往是家庭经济收入的主要来源，这部分群体往返于城市和贫困地区农村，有着更强的流动性，直接面临更为复杂的法律风险，面对劳动侵权、工伤索赔、商业保险纠纷以及经济犯罪等问题，因此即使外出务工群体在经济状况上优于政策保障群体，但其反而显现出更直接的法律需求。

1.外出务工群体：流动的媒介

此外，本地留守群体与外出务工群体的划分并不绝对，外出务工群体，尤其是其中的体力劳动和其他替代性、流动性极强的服务业的从业群体，有更明显的“两栖”属性，实际以贫困地区家乡所在地为根据，往返于贫困地区农村和城市，由此，从某种意义上，他们本身就是城市和贫困地区农村资金、人力、信息和服务等资源流动的媒介。

2.区分需求的意义

而农村法律需求分化给基层法律服务带来的意义在于，基层法律服务的提供需要与这种分化相适应，一方面是由此提供不同的服务内容，另一方面是可以根据人群区分法律需求的峰值人群，避免无效的法律服务、普法宣传，这既是更好提供基层法律服务的基础，也是提高基层法律服务效率、减少浪费的前提。

（二）提供法律服务的必要性

在实务中，贫困地区农村所属群体基于职业和政策依赖程度存在不同程度和类型的法律需求，务工群体的讨薪、劳动关系确认等问题以及订单农业中的合同侵权问题等，都有待基层法律服务加以辅助解决，加强基层普法的力度。以从事零工、短工的务工群体为例，由于这部分群体通常不会签订书面合同，雇佣方情况复杂，而务工人员往往缺乏维权常识，劳动关系和薪资流水的事实相对更难证实，导致这部分薪资纠纷更难以举证维权。

而目前，这些群体对于问题的解决方法并没有证据显示出统一的认识，上述问题无法妥善解决的情况下，信访、举报、通过暴力自力救济等方式都是上述群体的选择。如果在这一过程中对于公权力和法律程序产生的不信任，则与全面依法治国隐含的文明沟通、遵循程序、信任法治的期望相违背。

（三）提供法律服务的成本问题

现有实践中，存在大量以志愿者或者调研活动为依托的提供基层法律服务的具体建议。另外，也有人提出“合同制”“点援制”以及“法律服务便民超市”等方式提高法律服务质量和覆盖范围，也有地方大力投入资金吸纳基层法律服务人才或通过政府出资购买服务的方式给予法律援助 。

上述方式中的确存在众多能够提高农村地区法律服务质量的方法，但是以政府购买服务为首的方式，要求地方政府增加投入以提升基层法律服务，但这并不符合针对贫困地区农村实际。因此，虽然有可能取得较好的效果，但可能因预算问题难以广泛推行。

而依托志愿者和调研活动提供法律服务的办法，其优点是几乎不占用公共资源，但其缺点也是显著的。其一，正是由于依靠个人或团体的意愿，因此毕竟规模有限，难以在大面积推行。此外，法律服务的持续性和质量也就无法保证，法律服务很可能随着调研活动的结束而停止。因此不能保证众多有需求的贫困地区都能获得法律服务。

综上所述，现有的为贫困地区农村提供法律服务的方案中，似乎缺失一种能够在此类地区广泛推广的方案：能够以尽量低成本地持续覆盖贫困地区的法律服务需求。

二、农村法律扶贫的应对

早在2011年我国就已宣布了“六大任务” ，以促进法制宣传教育工作。而对此具有职责的各地司法局及其下辖司法所至今也在通过多种方式推进工作，但是农村法律服务信息闭塞的情形未有改变，并不清楚当地司法局持续开展的法制宣传活动的情形比比皆是。对此，我们有相应的应对。

（一）发掘基层司法所的潜力

1.司法所的优势

基层司法所是司法局在乡镇街道的派出机构，是司法行政机关最基层组织，基层司法所是基层政法组织机构之一，一般兼有法律援助、开展法制宣传教育和人民调解等职能。其本身就是一个有资金人员的官方机构。目前，全国共设司法所 40417所，司法所工作人员 12.6 万人，遍布全国各个城市及其乡镇，其核心优势即在于其是既存的遍及全国乡镇的有关官方组织。

2.司法所的积弊

（1）法律服务资源紧张。由于司法局及其司法所“三块牌子，一套人马”的职责设计，其工作职责庞杂。因此，实际用于普法宣传的资金和人员相对紧张。这使得其面对广大农村的普法工作显得力不从心。因此，如何提高农村普法效率，帮助基层司法所在有限的资金人员支持下提供有效的法律服务应当提上议程。

（2）资源地域分配不均。以湖北省利川市为例，利川市现有基层法律服务工作者 21 名，为全市近 100 万市民提供法律服务。而同期的北京市昌平区全区20 个司法所就有在编人员 67 人，平均每个司法所工作人员 8 人以上;同期上海市基层司法所的人力物力资源也远优于湖北省利川市，上海市2018年全市合计下拨司法所的政法专项编制就达 905 个，仅2018年上半年，上海全市居村法律顾问为居民解答法律咨询就达 85698 件、参与纠纷调解案件也有 8080 件。相较之下，贫困地区农村获得的公共法律服务远不及上述水平。这种地域性的法律服务资源供给量的差异，也给补充贫困地区农村法律服务资源数量提供了一种“转移供给”的新的可能性。

（3）需求与供给错位。在远离公共法律服務站点的农村，村民出现自己无法解决的法律问题，也没有将基层司法所作为咨询对象是目前的问题所在，这造成了法律服务的需求与供给的第一种错位：司法所在持续进行法律服务和法制宣传，却没有帮助到有直接需求的群体。

其次，由于农村以职业和政策依赖程度为基础相区分的不同群体法律需求的程度不同，不加以区分地面向农村提供法律服务、进行法制宣传，最终可能造成无针对也无意义宣传。目前面向农村提供的法律服务仍存在较多“空白地带”， 随着农村经济发展，涉农经济纠纷日趋增多，特别是 “订单农业”“土地承包经营权转让”等纠纷需要基层法律服务工作者利用专业知识为广大农民提供覆盖面更广的相关法律服务。

（二）外出务工群体的潜力

1.法律需求集中

由于此群体承担了抚养家庭重担，是家庭的主要劳动力，更需要了解一切能够降低生活风险成本的法律知识。相比之下，贫困地区的留守群体多为儿童、老人以及待业人员，自身法律需求本不以降低劳动风险、劳动维权为主，而贫困地区的经济并不发达，其地区农村能够为使用法律付出的价格成本及时间成本都十分有限。同时，由于国家大规模扶贫政策利好覆盖，其弱势群体的生活补贴医疗保障问题多由政策加以解决，而这些关涉其基本生活的问题主要依靠和村委会、当地政府的协调加以解决，因此留守群体对于法律的需求就更少了。

2.“两栖”属性

此外，由于务工群体在每年的年节期间大量返乡，并在此期间与原生乡村互动，因此其是一个天然的、主动的提高乡村法律服务效果的媒介，同时也是主要的法律服务受益群体。由此可见，法律服务把主要的时间精力投入贫困地区农村是不经济、不高效的。同时，贫困地区农村的外出务工群体是值得考虑的新的突破方向。从此意义上，虽法律服务匮乏的问题在农村，但对于贫困地区农村成本更低效果更好的解决方案却在城市。

3.实质：成本的“空间”转移

原本最丰富的法律资源就在城市，而贫困地区农村青壮年为了工作机会涌入城市务工，他们既是实际上的强村主力，也是对法律服务最有潜在需求的群体，因此，利用城市较为丰富的资源完成法律服务，以此影响乡村，无论如何都是对贫困地区农村而言最实惠的做法。而贫困地区农村当地基层司法所则可尝试在其中发挥对接作用，引导城市的法律资源被本村务工人员获得并反哺农村法律服务。而对于这一对接任务，遍及全国乡村城市、已有资金人员可以直接投入的基层司法所的确是实惠的选择。最终的结果就是，此项提升服务的支出最终由城市和当地基层司法所承担，而不再需要政府另行支出。

三、结语

综上所述，收集贫困地务工人员就业去向资料以确定需要寻求合作的城市和工作单位所在地，由基层司法所牵头通过当地司法局、基层司法所连接当地的法律服务资源和本地的外出务工人员，并尝试与本地务工人员主要聚集工作单位取得联系，完成法律服务的供给工作，并在务工人员大规模返乡期间完成引导反哺的工作，在此期间进行本地宣传和服务或可有针对地补充贫困地区农村法律服务的供给。为此，各地的司法局、司法所相互支持联系也是必须能够达到的前提。

在此框架内，贫困地区基层司法所或可走出法制宣传八大任务火热进行数余年，而本地村民甚至不知道有司法所，遇上法律疑难、遭遇不法侵害也没有基本的法律常识自我保护的局面。

注释：

江西省自2017年起，江西省司法厅组织部署每年从全省高校中选拔100名青年教师或者学生辅导员分别到全省100家基层司法所挂职。在全省高校遴选1000名专业教师和省内1000家基层司法所结对，自2017年9月起，开展为期5年的一对一精准帮扶，并鼓励大学生到基层司法所就业。

2011年中共中央、国务院转发《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划》，明确我国第六个五年法制宣传教育工作应坚持四项原则、完成六大任务，要求各级大力推进法制宣传教育进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位，随后又增加进景区一项，自此为七大任务。

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