西北地区政务环境的现实困境及优化路径

郭亚莉

(宁夏社会科学院 综合经济研究所，宁夏 银川 750021)

政务环境是指影响行政事务的的各种因素的总和。政务环境是行政审批质量提升的有效载体，而高质量的行政服务是良好政务环境的基础。“简政放权、放管结合”是我国深化行政体制改革、转变政府职能的重要内容之一，对提高国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。从2001年开始，中央政府先后七轮进行行政审批制度改革。特别是从十八大以来的第七轮行政审批制度改革，党中央、国务院着眼于推进国家治理能力现代化，加快转变政府职能。党的十九大和十九届三中全会以国家治理体系和治理能力现代化为导向，提出“形成职责明确、依法行政的政府治理体系”的重要目标，为转变政府职能、提高效率效能、建设人民满意的服务型政府指明了方向，在中国特色社会主义进入新时代的时代背景下，具有十分重大的意义。本文意在分析西北地区“简政放权、放管结合”改革中的困境，以宁夏行政体制改革及政务服务平台建设方面为例，提出中国经济欠发达的西北地区进一步优化政务环境、提升服务效能的对策建议。

一、宁夏优化政务环境的成效

宁夏从2013年推行放管服及政务服务改革以来，先后进行了两轮改革。即2014年到2016年底的第一轮改革，重点是借鉴和复制国内先进省区的审批模式，如天津滨海新区的“一枚印章管审批”模式、成都武侯区行政审批局模式。这个阶段改革的显著特点是“三减两优”，即“减材料、减环节、减时限、优流程、优服务”。2017年至今为第二轮改革。2017年，宁夏回族自治区第十二次党代会提出加快推进“不见面、马上办”审批新要求，各市、县(市、区)从群众和企业办事需求出发，学习借鉴天津滨海新区、广州荔湾区营商环境优化改革，围绕企业注册准入准营和建设项目进行改革。

(一)宁夏“放管服”改革现状

近年来，宁夏将行政审批改革和优化政务服务做为“放管服”改革的重要内容，取得了良好的社会效果。2014年12月，银川市成立行政审批局和市民大厅，划转了26部门153项审批事项，成为西部地区首个将各部门行政审批事项集中进行审批的城市。之后，固原市、永宁县、贺兰县、西吉县5个市、县成立了行政审批服务局。吴忠等地市重点推进相对行政许可权集中，实行集成化服务模式。2016年5月9日，国务院总理李克强表扬宁夏“项目投资办理时限大幅度压缩”，并为“银川市一枚公章管审批”的做法“点赞”。

经过持续简政放权，目前，自治区级政府部门行政职权由6264项压减为1930项，清理压缩事项达到了69.2%；市县两级精简事项平均超过40%。非行政许可全部清零，减少了办事环节和“关口”。全区786个审批事项覆盖到区市县乡村五级。不见面办理事项达1950余项。实现不出村办理事项有35项。工商系统的“44证合一”走在全国前列。截至2018年6月底，宁夏全区共颁发营业执照59735份，比商事制度改革前增长74.54%。

表1 宁夏行政服务模式的类型

资料来源：笔者根据2018年7月调研内容整理.

根据党中央、国务院和自治区党委、人民政府的有关“开展基层政务公开标准化规范化试点工作”决策部署，2017年8月9日，宁夏自治区人民政府办公厅印发了《宁夏回族自治区开展基层政务公开标准化规范化试点工作实施方案》(宁政办发〔2017〕148号)，对宁夏的贺兰、平罗、青铜峡、彭阳、海原五个县(市)的试点工作进行了全面安排部署，以改变基层政务公开的随意性、不公开、不规范等做法，推动解决群众“办事难、办证多”等突出问题。宁夏在国家安排的8个领域试点的基础上，将试点领域拓展至13个。通过一年的试点工作，目前宁夏已经探索建立政务公开负面清单制度，推行专项公开内容模板化。

(二)宁夏政务服务平台建设现状

政务服务主要通过两个平台实现，一是实体政务服务窗口——政务大厅。二是政务服务网络服务平台——“网上”平台和“掌上”APP、微信公众号等网络系统。

1. 政务服务实体平台——政务大厅

实体政务大厅是“放管服”改革的前沿阵地。据研究普查显示，“群众在政务大厅的办件量远远超过互联网平台，地市级86.9%办件量发生在实体大厅，西部地区更是高达97%。”①

我们以银川市的实体政务服务平台——市民大厅为例。截止2018年5月，银川市市民大厅累计接待办事群众1000余万人(次)，办理各类政务及公共服务事项960余万件。2014年12月，银川首先成立行政审批局并设立市民大厅，之后，吴忠市、中卫市、石嘴山市、固原市以及各县(市、区)，均陆续设立了行政服务中心或大厅，基本形成了覆盖市县乡村四级政务服务体系。目前，实体政务大厅已经成为宁夏各市县区政务服务的集中平台。

2. 政务服务网络平台

2017年底，宁夏政务服务网开始运行，与全区786个县级以上审批部门实现了链接，是全区政务服务总门户。覆盖自治区41个部门、5个地级市、22个县(市、区)、247个乡镇(街道)政务服务资源，基本实现行政职权、服务资源和服务对象的全覆盖。为企业群众提供各类事项的在线咨询、预约、申请、办理、监督、评议等标准化菜单式服务，实现“单点登录、一次认证、一网通办全区事”。企业群众只需一次登录、一次认证，就可办理全网事项；实现363项事项全程网办，7项民生类事项全区四级通办。按照“三级四同”要求，梳理政务服务事项4244项，共300万个数据，同步录入了“一张网”，形成了标准化办事流程和办事指南，实现了同源发布、同步更新、统一管理。事项要素由23个扩展为96个，其中62个要素内容做到了全区统一。群众和企业在不同市县办事，申请材料、办理时限等完全一致。全面公开行政权力行使全过程和结果信息，同时将政务服务由“窗口”向“网上”再向“掌上”延伸，构建政务服务总门户、手机App、微信公众号、实体大厅窗口和“12345”热线的“五位一体”服务模式。构建“不见面、马上办”审批模式，通过网上办理、快递送达和代办服务的方式，提供“外网受理、内网办理、全程公开、快递送达、网端推送、无偿代办”的便捷服务，让企业群众不见面不跑路办成事。

2018年4月，国家行政学院电子政务研究中心发布的《省级政府网上政务服务能力调查评估报告(2018)》显示，宁夏在全国省级网上政务服务能力总排名第十一位，位居西北第一。②

二、西北地区优化政务环境改革中的困境

虽然西北地区行政审批制度改革已经取得了重大进展，但是与东部发达省区相比仍有很大差距。2018年7月20日，新华网政务大数据事业部、南京大学政务数据资源研究所联合发布的2018版“电子政务服务能力(CESAI)指数报告”。针对政务网站、微博、微信、APP等四个服务渠道，构建政府电子服务能力指数体系。政务APP服务能力测评指标包括：服务提供能力、信息服务能力、事务服务能力、参与服务能力等四大维度。相关报告显示，在省级层面，北京、贵州、上海、四川、广东、重庆、湖南、湖北、浙江、甘肃、内蒙古、海南位居前12，宁夏排在倒数第二位，仅高于广西省。在地级市政务APP服务能力指数中，宁夏只有首府银川市位列第16位，与排名第一位的宁波，指数相差28个百分点。

分析西北地区政务环境的制约因素主要有以下方面。

(一)信息壁垒制约政务服务环境的优化

例如，宁夏各市县区的行政审批系统依然以专网为主，这些专网既有国家级的，又有自治区级的，均在并行使用。而且各个部门业务办理系统相互独立，数据没有完全共享，信息平台没有实现有效的互联互通。制约着全流程办理和“不见面、马上办”审批服务改革。

1. 网络不互通

目前，西北地区在推行电子政务服务过程中，依然存在“重建设轻整合、重硬件轻软件”的现象。职能部门自成专网体系、没有有效整合。例如，宁夏政务服务“一张网”虽然已整合了区直部门的9个专业审批系统，但还有40多个没有整合，国家部委的40多个专业系统，虽然国家正在组织整合工作，但进度相对较慢，政务服务平台对法人、人口等基础信息以及一些垂管系统数据共享需求大，供需矛盾较为突出。首府银川市的行政审批系统与全区“一张网”还没有实现对接。吴忠市现有28个审批系统，其中国家级专网15个，自治区级专网14个，这些系统均在并行使用。

目前，电子政务包括三个方面，一是门户网站，即政务服务外网，负责政务公开；二是内部办公，即OA系统；三是业务办理，即行政审批系统，负责部门间的串、并联审批，是优化行政流程，提高行政效率的基础，也是电子政务的终极目标。目前，前2个方面经几年的建设完善已经逐渐成熟。但是第三个方面即业务办理不仅依然需要大力开发和投入，还迫切需要协调各职能部门融合一体，互联互通，建成真正的电子政务办事大厅。

2. 信息不共享

无论对领导做决策还是提高工作效率而言，数据至关重要。但是，政府职能部门数据价值开发利用程度低。目前，审批和监管信息尚未建立共享机制，县(市、区)区域一体化迟滞。仍然存在工作人员二次或者多次录入信息的问题。

3. 职能不集中

各部门的行政审批权力分布在不同的处室，决策审批权也分别掌握在不同的负责人手中。部门内部职能分散，不利于优化流程、提高效率。

(二)“不见面、马上办”模式推广不理想

受经济社会文化发展的影响，西北地区网上“不见面”办理事项率不高。据研究显示，宁夏等13个省级政府的网上政务服务能力占比为40.63%，低于全国指数平均值5.58%。③究其原因，一是互联网服务能力水平不高，二是群众不愿意用。

据电子科技大学智慧治理研究中心提升政府治理能力大数据应用技术国家工程实验室发布的“中国地方政府互联网服务能力发展报告”(2018)，研究显示，根据“中国地方政府互联网能力评价总排名”，在全国334个地级行政区排名中，根据服务供给能力、服务响应能力、服务智慧能力三项指标综合评价，银川市排名128位，中卫市排名253位，固原市排名258位，吴忠市排名265位，石嘴山市排名295位。

目前，宁夏的不见面办理还仅限于进驻政务大厅事项的办理上，部分游离于政务大厅之外的审批事项还没有改到位，特别是一些涉及营商环境的项目，比如，发改、土地、规划、环保、交通、安监、民族宗教等有关事项的“不见面”依然没有做到应驻尽驻。

一是网络申报便捷度不够，大多数群众对网上申报、网上办理、网上咨询的程序不熟悉，或者不会操作，仍习惯到实体大厅办理。二是“有需要、没服务”。由于种种原因，一些部门如劳动用工合同备案、社会团体成立登记、机动车驾驶没培训许可、施工合同备案、培训等事项，还没有实行真正的网上办理，企业和群众只能到实体大厅办理。

(三)集中审批与集成服务没达到同步

政务服务事项比便民服务事项审批更严格、要求更高、程序更复杂。统一的审批服务系统尚未建立。以银川市行政审批局为例，作为银川市市民大厅的管理部门，一个单位需要与上层级12个委办局对口协调，头绪多，工作量大，而且受涉事敏感、权限制约、承放条件等因素影响，6个部门的27项审批仍滞留在审批局外，有的相互交叉互为前置，存在办事来回跑等问题，审批局还没有形成体制效应，运行模式尚未实现决策、审批、监管一体化，审批局的审批与职能部门服务的一致性，同步性差。又如固原市有市级综合性市民大厅1个，分厅规模小，目前，仍然有26个单位的181项政务服务事项在本单位办理，政务服务与“只进一扇门，办所有事”的集成服务差距较远。

(四)适合企业生长的社会要素不完备

目前，西北地区现代化监管体制还不完善，信息壁垒制约营商环境的优化。另外，企业“准入不准营”问题依然突出，适合企业生长的社会要素还不具优势。如人才储备、市场体系、人力资源、效率效益、政策环境及地理位置等等因素。

(五)大数据环境下的信息平台建设滞后

目前统建的信息平台和统筹的信息平台，以及网上办事大厅，大多是靠几家有实力的信息化公司的工程师们在开发建设，他们没有精通业务和流程，对行政审批和政务服务知之不多、研究不深。大部分的数据依然是人工重复补录。个别业务(特别是简单的公民类业务)的成功，并不代表已经全部成功。要真正实现“一窗受理”和“一网通办”，要真正实现真应用、真管用、真易用、真好用的网上办，还差很远。

(六)“隐形跑”仍然存在

一些部门只关注部门内部的“最多跑一次”，但有些事情真正办完群众和企业还是要跑多次甚至十几次。随着审批及全民事项不断集中，行政服务中心的办事量不断增加，在一定时段群众办事拥堵，排队等候、往返跑路情况突出。

(七)上位法规定束缚了地方政府行政效能的提升

一是法律法规互相冲突，行政审批互为前提。如项目建议书需要环评报告，环评报告需要方案设计，方案设计需要设计招标，设计招标需要立项批文。很明显，这是一个死循环。如没有部门做变通处理，项目审批无从开始。二是办事清单未纳入权责清单统筹设计。现在全国各地纷纷编制权责清单，理顺政府职能。但这只是从政府依法履职角度上讲的，解决的是政府应该为的问题；从群众办事的角度上看，迫切需要的是申请事项需要提供的材料清单和办事程序，解决的是群众办事方便的问题。三是发展与管理不配套。如国家至今未出台界定电子档案效率的新规定，导致审批电子化需求与档案纸质化管理之间矛盾突出。在实际操作中，需要行政相对人反复提供纸质资料，需要将电子资料打印成纸质材料再制作档案，既增加了行政成本，更降低行政效率。

(八)思想观念、服务意识落后

一些政府部门对部门利益进行自我保护：一是“明放暗不放”。比如，给备案制、核准制等设置一些条件。二是避重就轻。把不太重要、不太关键的审批权下放，但仍把一些项目审批、投资审批、资质审批等关键审批权抓在手里。

三、打造审批高效、办事便捷的政务环境

任何改革都有一个由外而内、循序渐进的过程，目前，西北地区在提高行政效率方面，已经完成了第一步——大集中，即将具有行政审批许可职能的部门集中在一处，但是要进一步深化改革力度，就得继续进行第二步——整合业务、优化流程、推行联合审批，创新行政服务理念，提升服务效能。

(一)以打造服务型政府为目标导向优化政务环境

1. 以服务理念引领创新，以互联网思维提升政府服务效能

李克强强调，“要坚决打破传统观念和部门利益，该向市场主体和办事群众公开的数据一律公开。”完善现有政务平台，实行办事流程标准化，把面向市场主体和群众的政务事项全部公开，逐步做到线上线下一套服务标准。加快从政府供给导向向群众需求导向转变，建设政务服务数据共享体系，实现各职能部门数据信息与政务服务平台数据信息的实时共享。通过政务服务线上线下的信息共享融合，推动服务优化升级。政府要为市场各类主体创新创业提供有效信息服务。可以充分运用互联网技术，以电子证明替代纸质证明，并实现数据共享。

2. 推进服务标准化，实现“同城通办、异地可办”

一方面，标准管理，形成全省统一的政务服务标准化体系。另一方面，开展基层受理和审批，通过在乡镇、村社区设立代办点，实现异地办理。

3. 提升服务意识，以政务服务新理念倒逼政府依法行使权力和提供服务

强化权力部门的内部监督和约束机制，加强窗口工作人员的业务素质培训，窗口工作人员要从办理单一业务转变为胜任综合业务，成为“一专多能”的能手，努力将行政服务中心的“一条龙服务”整合到一个窗口服务。

(二)提高政务服务行政效能

改革是一个动态变化的过程，与行政体制改革进程，市场成熟程度以及社会力量成长密切相关。要摒弃以数量作为衡量改革效果的标准，重视政务改革的质量和服务对象的实际体验。

1. 职权集中，完成部门内部整合

为提高行政服务效能，要不断推进各职能部门的行政审批事项向行政审批服务中心集中，真正解决企业和群众办事难、程序多的问题。

2. 搭建平台，完成部门外部整合

搭建行政审批办事网络平台，专门负责各部门之间的串联、并联审批，将电子政务办的研发重点转移到完善平台上来。平台不再仅仅充当文书传阅的“传送带”，也不仅仅作为业务受理的“收件箱”，而是行政审批流程再造的“综合工厂”，从而完成部门的外部整合，真正实现“一站式”服务。

3. 流程再造，创新行政审批方式

积极探索并联审批模式，变流水审批为同步审批，将过去互为前置条件的审批变为齐头并进的 “并联式”审批，不断提高政务服务的效率。让审批事项既能马上受理，又能按时办结。

4. 真正实现“一网能办”

“一网通办”关键词在“通“。要实现“通”，绝不是简单线下服务搬线上，而是前台标准统一，后台信息共享。“办”是最终结果，有没有“一网”，都要能“办”。目前做为硬件的“一网”好建，而各个部门的信息壁垒打不“通”，“一网”就是一张空网。“通”在打破信息壁垒，“办”更多在简政放权、优化流程。

目前，为提高政府运作效率，各级政府把电子政务服务建设放在首位，但是，做为西北地区，群众更多的是在政务服务实体平台——政务大厅进行政务服务项目的办理，所以，对政务服务大厅的建设不容忽视。

(三)营造良好的营商环境

优化营商环境是以习近平同志为核心的党中央提出的经济发展新方略，也是十九大之后“放管服”改革的新目标。良好的营商环境，可以增强实体经济活力，促进经济高质量发展。

1. 加快政府职能转变

一是继续深化商事制度改革，持续推进清单制度管理。二是消除对民营企业的歧视，首先是消除来自政府的歧视，构建公平发展的市场环境，消除对民营企业的限制及不公平对待的政策。其次，提高政府的政务服务水平。进一步落实企业扶持优惠政策，创新监管方式，规范政府的监管行为，切实解决企业办事难等问题。

2. 健全现代市场经济体制

健全现代市场经济体制，全面深化国有企业改革，加快民营经济的发展。营造一个公平正义的市场竞争环境，实现投资创业者与地区发展的双赢。

3. 培育有利于营造良好营商环境的社会要素

营商环境是一项复杂的社会系统工程，人才要素、新型政商关系和信用体系是社会要素的重中之重。

首先，要采取多种措施做好人才储备，不断完善吸引人才的体制机制，同时注重留住本地现有人才，要利用待遇吸引人才，利用政策引导人才回归、利用事业激励人才创新创业等，同时，加大高层次人才队伍梯队建设的投入力度，给高技能创新型人才配备创新创业科研基地，做好人才的储备和积聚。

构建健康、廉洁的新型政商关系。建设清廉政府，强化服务意识，用真诚坦荡的工作态度、亲和友善的行为规范，平等对待所有群体，营造一个健康、有序的投资环境，同时，严格落实全面从严治党主体责任，持续推进反腐倡廉建设。信用体系的建设是政务服务持续发展的下一个高地，目前各地大力推进的审批改备案、审批改承诺、容缺受理均与信用体系的建设紧密相联。没有完整的信用体系做支撑，便民利民的措施将会成为不良办理人的漏洞，最终造成“劣币驱逐良币”。加快推进信用社会建设,一是加快信用政府建设，政府首先要遵守契约精神，不出尔反尔; 二是健全信用制度，大力推动诚信社会建设。

4. 加快法治化建设

法治化是良好营商环境的前提。首先，清理、修改或者废止与国家的法律、法规和发展需要不一致的规章文件。其次，取缔没有法定依据的审批、资格认证、收费等等。其三，清除阻碍区域经济发展的体制机制障碍和壁垒。

(四)创新监管方式，完善行政执法监管模式

1. 加强对政府的监管

为了杜绝政府权力寻租现象，使政府权力在阳光下公开透明的行使，必须加强对政府行为的监管，完善监督制度，利于互联网、群众、监督机关等建立多元的监督体系，约束政府行为。政府要转变的绩效标准，建立社会利益和人民群众的利益为出发点的理念，改变政绩观。在政府的绩效评估机制中，建立健全监督和约束行政审批人员行为的制度，建立多元化的行政问责体系。

2. 建立和完善“双随机、一公开”监管机制

要建立健全“双随机、一公开”④监管模式，充分发挥事中事后监管的作用，一是要做到“一单两库一细则”⑤机制，完善监管途径； 二是加快政府职能部门由重审批向重监管转变。探索创新监管方式，不断提升监管效能，有效打击市场不良行为，为各类市场主体营造公平竞争发展环境； 三是加快推进社会信用体系建设，强化信用监管和约束，建立“一处失信、处处受制”的长效机制。

[注 释]

① 张安定.实体政务大厅是建设人民满意的服务型政府的有力抓手[J].中国行政管理,2017(12): 11-13.

② 国家行政学院电子政务研究中心.省级政府网上政务服务能力调查评估报告(2018)[R].2018.04.

③ 王益民.我国省级政府网上政务服务的现状与特点[J].行政管理改革,2017(3): 30-33.

④ “双随机、一公开“指在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开.

⑤ “一单”指随机抽查事项清单；“两库”指市场主体名录库、执法检查人员名录库；“一细则”是指规范“双随机”抽查工作细则.